基于重點工作考核探尋“必要編制量”與“必要工作量”內(nèi)在關(guān)系

●鎮(zhèn)江市委編辦

自2015年起，江蘇省鎮(zhèn)江市在機關(guān)績效管理和重點工作考核中，將單位編制規(guī)模與重點工作考核工作量指標(biāo)掛鉤，積累了一定的經(jīng)驗。2023年，鎮(zhèn)江市綜合考核重點工作計分規(guī)則明確“根據(jù)各單位編制數(shù)，結(jié)合市委、市政府重點工作任務(wù)，綜合考慮重點工作量，根據(jù)實際情況，統(tǒng)籌確定該指數(shù)得分”。根據(jù)新的形勢和任務(wù)需要，亟需全面總結(jié)近8年來在重點工作考核中開展工作量考核的經(jīng)驗，探尋工作量與編制量的內(nèi)在關(guān)系，分析存在的問題、短板及其成因，研究提出改進(jìn)對策。重點是持續(xù)發(fā)揮鎮(zhèn)江重點工作考核機制的特點和優(yōu)勢，一方面體現(xiàn)各部門重點工作目標(biāo)任務(wù)的職能履行情況，科學(xué)做好2023年重點工作考核相關(guān)工作；另一方面體現(xiàn)部門編制配置使用效率情況，為持續(xù)優(yōu)化機構(gòu)編制資源配置打下基礎(chǔ)。

一、重點工作考核中工作量指標(biāo)考核的探索歷程

2015年，鎮(zhèn)江市委編辦牽頭全市績效考核后，開始探索編制數(shù)與重點工作有機結(jié)合的有效辦法。前后大體經(jīng)歷了三個階段。

（一）初期探索階段。2015年起，鎮(zhèn)江市開始將重點工作目標(biāo)數(shù)量確定與單位編制數(shù)掛鉤。具體方式為：根據(jù)單位編制數(shù)的不同區(qū)間確定被考核單位重點工作目標(biāo)指導(dǎo)數(shù)。其中，對于市委、市政府確定的重點工作任務(wù)等于或超過目標(biāo)指導(dǎo)數(shù)的，按市委、市政府確定的重點工作任務(wù)確定目標(biāo)；數(shù)量不足的，抽取部門重點工作補充，從而確定必要工作量。同時，考慮單位職能和目標(biāo)數(shù)量存在差異較大的情況，將市級機關(guān)按服務(wù)對象不同分為綜合保障、服務(wù)經(jīng)濟(jì)、社會民生三個序列，通過三個序列有關(guān)指標(biāo)設(shè)置差異化權(quán)重與考核結(jié)果間接掛鉤。但由于對“工作量”作用的認(rèn)識相對不足，其數(shù)量并未與考核結(jié)果直接掛鉤。這一階段的實踐，為工作量指數(shù)考核的理論研究積累了實踐基礎(chǔ)和初期數(shù)據(jù)來源。

（二）質(zhì)量考核階段。2019年，針對重點工作單維度進(jìn)度考核中存在的權(quán)重高、考核結(jié)果區(qū)分度小的情況，鎮(zhèn)江市實施了進(jìn)度、質(zhì)量、管理三維度考核。具體方式為：所有被考核單位目標(biāo)指導(dǎo)數(shù)固定為5條，不再與編制數(shù)掛鉤?？己私Y(jié)果主要通過目標(biāo)完成好壞的質(zhì)量考核來拉開考核差距。這一階段的實踐，將考核重點聚焦到任務(wù)完成質(zhì)量上來，但是忽略了機構(gòu)規(guī)模大小與工作量的關(guān)系。

（三）工作量考核階段。2022年，鎮(zhèn)江市全面接軌省級機關(guān)考核方案，實行了重要性、貢獻(xiàn)度、規(guī)范性三維考核，其中重要性通過工作量考核來體現(xiàn)，貢獻(xiàn)度通過走在前列來體現(xiàn)，首次實現(xiàn)了工作量考核與結(jié)果掛鉤。此時，目標(biāo)指導(dǎo)數(shù)仍為5條。這一階段的實踐，進(jìn)一步完善了工作量考核的方式與方法。

二、基于問題導(dǎo)向的工作量指標(biāo)運行分析

引入工作量考核促進(jìn)了重點工作目標(biāo)的進(jìn)一步分解，有效推動了鎮(zhèn)江市委、市政府部署的目標(biāo)任務(wù)落地。同時，調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，部分被考核單位反映工作量考核存在四方面問題：一是片面反映機構(gòu)規(guī)模，對規(guī)模較小機構(gòu)不利，得分相差懸殊；二是與爭先機制不契合，工作量考核分值較高影響了走在前列等指標(biāo)的實際效度；三是一些單位實際工作量未得到體現(xiàn)；四是編制數(shù)與工作量考核仍未明確形成掛鉤。針對被考核單位反映的這些問題，我們重點從工作量指標(biāo)與編制數(shù)的關(guān)系、工作量指標(biāo)與其他重點工作考核指標(biāo)的對比進(jìn)行分析。

（一）工作量指標(biāo)與編制數(shù)關(guān)系分析

以2022年部分單位考核數(shù)據(jù)為樣本，我們對其編制數(shù)與工作量關(guān)系進(jìn)行了統(tǒng)計（見圖1）。從統(tǒng)計結(jié)果看，考核確定的工作量能基本反映實際工作量。具體表現(xiàn)為：服務(wù)經(jīng)濟(jì)類單位，其編制數(shù)量與當(dāng)年所完成的目標(biāo)任務(wù)數(shù)量的比例（以下簡稱編制任務(wù)比）大約為3:1，即3個編制對應(yīng)完成1項任務(wù)；社會民生類單位，這一比例大約為4:1；綜合保障類單位，大約為5:1。

圖1 2022年度部門編制數(shù)與工作量關(guān)系

出現(xiàn)上述現(xiàn)象，主要原因是：承擔(dān)服務(wù)經(jīng)濟(jì)職能的部門，通常是承擔(dān)市委、市政府重點工作最多的部門，服務(wù)對象多為企業(yè)，對應(yīng)的編制數(shù)少，編制任務(wù)比最低；承擔(dān)社會民生類職能的部門，常規(guī)工作任務(wù)多，服務(wù)對象為社會公眾，對應(yīng)的編制數(shù)多，編制任務(wù)比要高于前者；承擔(dān)綜合保障類職能的部門，常規(guī)工作多，指定任務(wù)多為綜合任務(wù)，數(shù)量相對少，所以編制任務(wù)比相對較高。

同時，個別單位規(guī)劃的目標(biāo)數(shù)量不能完全真實反映實際工作量。有4個單位編制數(shù)在35以上，目標(biāo)數(shù)量集中在5條左右，其編制任務(wù)比偏離規(guī)律。比如，市司法局和文廣旅局編制分別為79和63，司法局工作量6項，文廣旅局8項。出現(xiàn)偏離規(guī)律現(xiàn)象的主要原因是市委、市政府任務(wù)少，部分單位機構(gòu)改革整合后編制數(shù)增加，部分單位職能單一，常規(guī)工作多，存在實際工作量在考核中未得到體現(xiàn)的問題。另外，部分不在樣本的垂直單位和編制規(guī)模較大的直屬事業(yè)單位也屬于此類情況。

（二）工作量指標(biāo)與其他重點工作考核指標(biāo)對比分析

考核結(jié)果差異度，表現(xiàn)的是同一指標(biāo)項各類被考核單位得分的差異度。為此，我們運用離散數(shù)學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)差對有關(guān)指標(biāo)的考核結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計，相關(guān)公式如下：

2022年度考核結(jié)果顯示，各被考核單位工作量指標(biāo)考核結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)差為1.24，是所有指標(biāo)項中最高的，并且是第二名“任務(wù)完成”的5.4倍，是第三名“走在前列”的17.5倍（見圖2）。

圖2 2022年考核結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)差分析

從現(xiàn)有工作量指標(biāo)與走在前列指標(biāo)關(guān)系來看，工作量指標(biāo)的激勵導(dǎo)向作用也受到以下兩方面制約：一是工作量指標(biāo)主要依據(jù)機構(gòu)規(guī)模確定，而走在前列指標(biāo)依據(jù)實際工作成果賦分，工作量指標(biāo)對規(guī)模較小機構(gòu)激勵導(dǎo)向作用有限；二是工作量指標(biāo)在考核之前已明確，而走在前列指標(biāo)需要“跑起來”創(chuàng)優(yōu)爭先，工作量指標(biāo)對工作實際開展中的激勵導(dǎo)向作用也受到一定的制約。

基于以上分析可以得出以下結(jié)論：一是必要編制數(shù)與必要工作量基本成線性正比例關(guān)系，不考慮必要編制數(shù)對必要工作量的影響將產(chǎn)生工作量考核較大差異。二是工作量指標(biāo)本身需要不斷完善，以進(jìn)一步發(fā)揮重點工作考核“指揮棒”作用。

三、實施工作量指數(shù)考核的有關(guān)建議

（一）合理確定必要編制數(shù)。一是對行政編制較少的群眾團(tuán)體機關(guān)單位，按行政編制和用于機關(guān)單位的事業(yè)單位編制合并計算。二是對編制數(shù)多的行政單位。按僅承擔(dān)機關(guān)管理職能確定必要編制數(shù)，分局、支隊、巡查等派出執(zhí)法機構(gòu)和審判庭、檢查部（室）等內(nèi)設(shè)機構(gòu)均不在計算內(nèi)，對單位承擔(dān)對外分類督查、指導(dǎo)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和向社會提供服務(wù)常規(guī)工作職能的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，選取代表性編制數(shù)折合計算。三是對性質(zhì)特殊單位。如既承擔(dān)行政職能也承擔(dān)公益性和經(jīng)營性職能，將承擔(dān)機關(guān)管理職能編制數(shù)剝離出來，對無法剝離的且完全沒有市委、市政府指定任務(wù)的，目標(biāo)指導(dǎo)數(shù)按5條以上或根據(jù)部門實際承擔(dān)任務(wù)情況確定。妥善解決一些單位編制數(shù)與目標(biāo)數(shù)量不成比例、目標(biāo)數(shù)量制定與實際情況不符的問題。

（二）分類確定目標(biāo)指導(dǎo)數(shù)。區(qū)分服務(wù)經(jīng)濟(jì)、社會民生、綜合保障三個序列，分別確定3:1、4:1、5:1的編制任務(wù)比關(guān)系，即將每3、4、5個編制1項任務(wù)分別作為對應(yīng)序列的基數(shù)，用單位編制數(shù)除以基數(shù)后獲得單位的目標(biāo)指導(dǎo)數(shù)，市委、市政府重點任務(wù)超出的不受限制，不足此數(shù)的或沒有任務(wù)的，抽取部門重點工作補充至指導(dǎo)數(shù)。通過上述辦法，一是避免有些單位因市委、市政府重點任務(wù)少，實際工作量得不到體現(xiàn)的問題。二是通過劃分序列，充分考慮單位之間職能差異對工作量的影響，減少工作量考核差異。三是合理確定目標(biāo)數(shù)量，減少常規(guī)工作目標(biāo)，突出目標(biāo)的重點。

（三）統(tǒng)籌確定工作量系數(shù)。針對不同類型目標(biāo)任務(wù)的地位作用、要求標(biāo)準(zhǔn)、難易程度、責(zé)任方式等因素對工作量大小的影響，對工作量進(jìn)行量化。初步考慮是，將部門內(nèi)部制定的重點工作1項目標(biāo)任務(wù)定為1個基本工作量，將難度、重要性相對較高的市委、市政府單項重點任務(wù)1項目標(biāo)任務(wù)定為1.1個基本工作量，將重要性和難度更高的市委、市政府目標(biāo)或綜合性牽頭目標(biāo)任務(wù)1項定為1.2個基本工作量。同時對每類任務(wù)的分解根據(jù)重要性大小，明確相應(yīng)任務(wù)分解數(shù)量下限。

（四）形成工作量指數(shù)計算公式。工作量指數(shù)=基本工作量累計×目標(biāo)任務(wù)分解率÷必要編制數(shù)。公式形成的主要考慮：一是通過基本工作量的計算，將目標(biāo)任務(wù)的重要性、難度、責(zé)任大小通過工作量體現(xiàn)出來，其中包含工作量系數(shù)的相關(guān)設(shè)計。二是通過任務(wù)分解率考核進(jìn)一步體現(xiàn)不同類型工作量大小的區(qū)別，針對不同類型任務(wù)合理確定目標(biāo)任務(wù)分解數(shù)量。三是體現(xiàn)單位用編效率，形成編制數(shù)越小得分越高的機制，對單位今后的增編需求起到抑制作用，促進(jìn)編制配置的優(yōu)化；編制數(shù)越多，得分越低，從而減少工作量絕對值考核產(chǎn)生的較大差異。

（五）促進(jìn)考核指標(biāo)相互協(xié)同。工作量的考核差異要與走在前列指標(biāo)同向發(fā)力，使兩者的差異相適宜，避免單位因工作量得分較高失去爭先的動力，促進(jìn)工作量得分少的單位通過走在前列獲得爭先的機會。一是降低工作量指數(shù)的權(quán)重，由原來的6分降至2分，進(jìn)一步壓減工作量指數(shù)考核的差異。二是放寬走在前列的評估條件，增設(shè)爭先創(chuàng)優(yōu)的“跑道”，讓工作量落后的單位能夠“跳起來，夠得著”。三是推動在走在前列指標(biāo)評估中，合理應(yīng)用單位系統(tǒng)內(nèi)部獲得專業(yè)性和權(quán)威性高的部委一級第三方評價結(jié)果。