基層治理創(chuàng)新視域下鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部容錯機(jī)制的基本邏輯

萬芙

黑龍江大學(xué)

隨著全面從嚴(yán)治黨逐步向基層延伸，反腐敗斗爭取得了勝利，領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)力度也在不斷增大，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卻擔(dān)心把握不準(zhǔn)黨規(guī)和國法的界限，在復(fù)雜的目標(biāo)和任務(wù)面前，常常懷著“多做多錯，少做少錯”的想法，出現(xiàn)了“為官不為”“得過且過”的現(xiàn)象。而容錯機(jī)制的誕生就從根本上解決了這一問題，即我們需要制定一個容錯的底線，降低“試錯”成本，在不違反底線的前提下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在不完善情況下前瞻性地決策予以包容，從而激勵干部積極創(chuàng)新，敢于作為，善于作為。

一、理論邏輯：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部容錯機(jī)制是全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)然之需

（一）符合馬克思主義實踐觀的基本要求

馬克思主義實踐觀認(rèn)為：“實踐是主觀理念與客觀現(xiàn)實、主體與客體間能動作用的一種活動方式，是活動過程和結(jié)果反作用于現(xiàn)實的發(fā)展過程?！盵1]在實踐中，只有主體不斷地打破客體的限制，才會使得社會進(jìn)步和客體發(fā)展。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部并非完全“理性人”，他們的決策往往受到主客觀多方面復(fù)雜因素的影響，如外部環(huán)境、個人情感或個人偏好等等，這往往會導(dǎo)致他們決策的失誤。作為馬克思主義政黨，我們應(yīng)用辯證唯物主義的視角來看待鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部犯“錯誤”的實質(zhì)與價值。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部犯“錯誤”損害了人民的利益，不利于社會的發(fā)展；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也能在不斷犯錯的實踐中探索事物發(fā)展的客觀規(guī)律和人類社會的發(fā)展規(guī)律，使其通過“實踐-認(rèn)識-再實踐-再認(rèn)識”這樣一個無限反復(fù)發(fā)展的過程去完善和修改錯誤，從而實現(xiàn)螺旋上升式發(fā)展，實現(xiàn)基層治理的創(chuàng)新。

（二）蘊含綜合型激勵理論的豐富內(nèi)涵

容錯機(jī)制和綜合型激勵理論有著密不可分的聯(lián)系。在現(xiàn)實情況中，由于人是“復(fù)雜人”，激勵的效果并非取決于某一方面的因素，而與工作環(huán)境、考核公正性、獎懲制度、組織氛圍、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)以及個人的期望等多重因素密切相關(guān)。實踐證明，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍的激勵，絕不能僅僅只靠某一方面的要素去維系，要從多個角度去構(gòu)建一套完備的體系，這樣才能促進(jìn)基層治理的創(chuàng)新。而隨著全面從嚴(yán)治黨和追責(zé)問責(zé)機(jī)制的不斷成熟，面臨復(fù)雜的任務(wù)和多方主體的壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在處理工作時難免會出現(xiàn)錯誤。此時，若是能免除他們一些非原則性的錯誤，給予他們一定的人文關(guān)懷，不僅能夠減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的一些壓力和負(fù)面情緒，而且能夠激發(fā)其工作的動力。

（三）豐富國家治理能力現(xiàn)代化理論的關(guān)鍵所在

黨的十八大以后，國家治理能力現(xiàn)代化理論應(yīng)運而生，并在實踐中不斷發(fā)展。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部容錯機(jī)制的發(fā)展，無疑豐富了國家治理能力現(xiàn)代化理論的發(fā)展，有利于統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行社會治理，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部內(nèi)生動力，探尋基層治理的新模式。而我們想要推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，無疑也需要一大批敢闖敢拼的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沖在前線，為國家全面深化改革做出貢獻(xiàn)。然而這一大批基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在新的領(lǐng)域開展工作時，往往會因為缺乏經(jīng)驗而出現(xiàn)錯誤，有錯誤肯定要被問責(zé)，這也就導(dǎo)致了許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不愿作為、不敢作為的情況。我們要想解決這種情況就情況，卸下鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的思想包袱，就應(yīng)當(dāng)建立問責(zé)與激勵相融合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部保健機(jī)制，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部容錯機(jī)制。

二、實踐邏輯：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部容錯機(jī)制是克服基層治理創(chuàng)新“疲勞癥”的重要舉措

（一）實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實踐要求

鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在干。要想實施鄉(xiāng)村振興，我們需要打造一批敢作為、善作為、能作為的干部隊伍。然而，長期以來，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部受績效考核等因素的影響，過度推崇業(yè)績，認(rèn)為只有出結(jié)果才是最重要的，若是在此過程中出錯，那么之前所付出的一切努力都會被否認(rèn)。所以，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部對于容錯機(jī)制仍然持觀望態(tài)度，認(rèn)為到其具體實施還存在一定的時滯性，對于他們做事的保護(hù)力度具有局限性。若是一旦不小心犯錯，就會導(dǎo)致他們失業(yè)。同時，在新的一輪改革創(chuàng)新中，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔(dān)心改革的風(fēng)險大、難度大、易得罪人，往往會為了求穩(wěn)而不愿作為、不敢作為，使得改革在“深水區(qū)”停滯不前。對此，我們應(yīng)當(dāng)克服“改革疲勞癥”，打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的思想藩籬，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主觀能動性，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部容錯機(jī)制的廉政建設(shè)，打造一批德、能、勤、績、廉全方位發(fā)展的機(jī)關(guān)干部。這樣我們才能培養(yǎng)出為人民服務(wù)的好干部，切實保障人民的既得利益，推進(jìn)基層治理創(chuàng)新，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

（二）實施基層治理現(xiàn)代化的實踐要求

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，基層強(qiáng)則國家強(qiáng)，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項基礎(chǔ)性工作。但是，探索就有可能失誤，做事就有可能出錯，洗碗越多摔碗的幾率就會越大。[2]我們要想提高基層政府效能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為老百姓干實事，就要建立健全容錯機(jī)制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部敢作為、愿作為。這就要求不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治站位、服務(wù)水平以及應(yīng)對風(fēng)險的能力，讓他們始終遵循“摸著石頭過河”的基本道理，在實行一項政策時勇于試錯, 從而激發(fā)廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主觀能動性，促使其全身心投入自己的本職工作當(dāng)中去，實現(xiàn)自我價值，為組織健康發(fā)展做出貢獻(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，我們還應(yīng)給予廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以某種程度上的包容，從而激發(fā)其積極性和創(chuàng)新性，保證決策與執(zhí)行的一致性，從而促進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的實施。

（三）體現(xiàn)基層組織人文關(guān)懷的實踐要求

隨著全面從嚴(yán)治黨不斷深入發(fā)展，基層治理問責(zé)機(jī)制也愈發(fā)成熟，然而，與其配套的保護(hù)機(jī)制發(fā)展并不完善，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部容錯機(jī)制。這樣就導(dǎo)致了基層治理問責(zé)大于激勵，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出現(xiàn)“多干多出錯，少干少出錯”的錯誤思想，這對于基層治理創(chuàng)新的發(fā)展極為不利。黨的十八屆六中全會明確了將容錯機(jī)制納入“全面從嚴(yán)治黨”之政治導(dǎo)向，并強(qiáng)調(diào)了容錯激勵機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制之重要性。從嚴(yán)管理與關(guān)心鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部并不矛盾，我們應(yīng)該平衡二者之間的關(guān)系，使約束和激勵處于動態(tài)穩(wěn)定的狀態(tài)。建立健全容錯機(jī)制就是在全面從嚴(yán)治吏的基礎(chǔ)上，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部堅強(qiáng)的后盾保障。只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部知錯就改，就不影響其后續(xù)的績效評價以及職位晉升，這體現(xiàn)了基礎(chǔ)組織的人文關(guān)懷。

三、制度邏輯：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部容錯機(jī)制是實現(xiàn)“中國之治”的重要法寶

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部容錯機(jī)制日趨完善

十八屆三中全會最先提出容錯機(jī)制問題，明確要“寬容改革失誤，為全面深化改革營造良好社會環(huán)境”。[3]自此，人們對容錯機(jī)制的認(rèn)識日趨增多。隨后，2016年的政府工作報告提出要“健全激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”；黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)“建立激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制，旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁”；黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)，“堅持嚴(yán)管和厚愛相結(jié)合，加強(qiáng)對干部全方位管理和經(jīng)常性監(jiān)督，落實‘三個區(qū)分開來’，激勵干部敢于擔(dān)當(dāng)、積極作為”。此外，2018 年 5 月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》，首次從制度層面提出“三個區(qū)分”“四個原則”“七個條件”[4],這為地方政府建立容錯機(jī)制提供了政策和文本依據(jù)。2019 年3 月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，要求 “建立對基層公職人員履職既有約束又有激勵的考核評價體系以及容錯糾錯機(jī)制，為愿干事、干實事、多干事的人解除后顧之憂”，這不僅將容錯機(jī)制的主體擴(kuò)大到基層公職人員，更將容錯機(jī)制推向了基層治理。由此可見，容錯機(jī)制形成和發(fā)展的時間雖還不長，但其內(nèi)涵卻一直在隨著改革創(chuàng)新的步伐而不斷發(fā)展完善。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部容錯機(jī)制的構(gòu)建

首先，我們應(yīng)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部容錯專項機(jī)制，對于容錯機(jī)制的對象、主體、性質(zhì)、程序等都要有一個清晰的界定。這主要是根據(jù)黨中央提出的“三個區(qū)分”原則來界定的，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在改革創(chuàng)新中出現(xiàn)一定偏差的；對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由于缺乏經(jīng)驗而出現(xiàn)錯誤的；對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在為民服務(wù)過程中，為提高政治效能而出現(xiàn)操之過急的；對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出現(xiàn)錯誤而及時糾正的……我們都應(yīng)在查明情況后，再給予相應(yīng)的寬大處理。

其次，我們應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化容錯機(jī)制的相關(guān)程序。從地方探索情況看, 容錯機(jī)制實施程序一般分為申請、核實、認(rèn)定、報備四個環(huán)節(jié)。[5]申請要明確符合容錯條件的行政行為，不能什么都申請，否則就會失去容錯機(jī)制的權(quán)威性。核實認(rèn)定是容錯機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，需要廣泛搜集證據(jù)材料，全面調(diào)查容錯主體是否符合容錯條件。認(rèn)定反饋就是對于可以進(jìn)行容錯的主體給予及時反饋，并上報上級，消除檔案；對于不能容錯的主體，應(yīng)該及時說明原因，并做出相關(guān)處罰。

最后，我們應(yīng)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部澄清申訴機(jī)制。聲譽(yù)對一名干部的影響是極大的，甚至?xí)绊懫浞e極性。我們對于被誣告或是有輕微失誤的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要進(jìn)行適度地澄清申訴，建立心理疏導(dǎo)評估系統(tǒng)，對其進(jìn)行心理疏導(dǎo)，及時消除負(fù)面情緒，使他們能積極投身到社會建設(shè)當(dāng)中去。

四、價值邏輯：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部容錯機(jī)制是堅持“人民至上”的正確價值理念

（一）符合“以人為本”的基本原則

我們知道改革的道路并不是一帆風(fēng)順的，由于人們認(rèn)識的局限性和改革創(chuàng)新風(fēng)險的未知性，我們往往要經(jīng)過多次“試錯”才能找到正確的方向，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部容錯機(jī)制正符合這種客觀規(guī)律?！叭朔鞘ベt，孰能無過”，犯錯誤并不可怕，關(guān)鍵是如何在基層治理創(chuàng)新的道路上避免重蹈覆轍。對此，容錯機(jī)制的實施應(yīng)該遵循一定的價值邏輯，堅持“以人為本”的原則，進(jìn)行人性化管理。對于那些敢于擔(dān)當(dāng)，勇于創(chuàng)新，不墨守成規(guī)，積極進(jìn)取的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)給予一定的寬容，這樣有利于激勵其不斷前進(jìn)，創(chuàng)造業(yè)績；對于不違反底線而由于缺乏經(jīng)驗導(dǎo)致的錯誤也應(yīng)給予一定的寬容，這樣有利于卸下干部怕干錯事的思想包袱，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部敢作敢為搭建一個寬闊的平臺。

（二）符合依法治國的基本理念

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部容錯機(jī)制是完善依法治國的應(yīng)然之需，是進(jìn)行全面深化改革的必然要求。在法治化時代，法律、法規(guī)和政策對國家社會秩序的控制越來越重要了?？v觀我國法律體系，有關(guān)干部問責(zé)機(jī)制方面的內(nèi)容已非常完善，但對于干部保障機(jī)制方面的內(nèi)容卻不完善，而容錯機(jī)制的建立正好彌補(bǔ)了法律方面的空白。就法律視角來看，容錯機(jī)制所容之“錯”，本質(zhì)上仍然帶有損傷、侵害之意，我們不能將容錯機(jī)制當(dāng)作“免死金牌”“尚方寶劍”，更不能當(dāng)作“保護(hù)傘”，我們應(yīng)當(dāng)遵循依法治國的相關(guān)原則，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所犯之錯進(jìn)行區(qū)分，適當(dāng)酌情進(jìn)行從輕、減輕或免除的處分?？梢姡蒎e機(jī)制與權(quán)責(zé)相統(tǒng)一原則具有同質(zhì)性，這勢必可以導(dǎo)出那些失職、瀆職以及違法的政府官員必須承擔(dān)政治責(zé)任與法律責(zé)任。[6]

（三）符合最廣人民群眾的根本利益

正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的：“改革開放是億萬人民自己的事業(yè)，必須堅持尊重人民首創(chuàng)精神，堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)?！编l(xiāng)鎮(zhèn)干部容錯機(jī)制在實行過程中的價值遵循是什么，我們應(yīng)當(dāng)如何檢驗其實行效果的好壞，以及其“為什么人”的根本立場問題等，這都體現(xiàn)了其服務(wù)于最廣的人民群眾的基本邏輯價值。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部容錯機(jī)制，我們應(yīng)當(dāng)樹立“人民至上”的價值理念，并將其貫穿于該制度的始終。對此，我們可以建立起群眾監(jiān)督制度，使人民群眾積極參與到容錯機(jī)制制定和實施的過程中去，從而保障基層治理創(chuàng)新，增加政府公信力，形成良好的政治環(huán)境。

結(jié)語

基于事物發(fā)展的客觀規(guī)律和中國特色社會主義建設(shè)的偉大實踐要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部容錯機(jī)制的構(gòu)建具有理論邏輯、現(xiàn)實邏輯、制度邏輯以及價值邏輯。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部容錯機(jī)制是全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)然之需；是克服基層治理創(chuàng)新“疲勞癥”的重要舉措；是實現(xiàn)“中國之治”的重要法寶；是堅持“人民至上”的正確價值理念。