國家治理視域下完善中國特色協(xié)商民主體系研究

李艷

中共錦州市委黨校 法學(xué)與公共管理教研室

伴隨中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會勝利召開，“全過程人民民主”首次寫入黨代會報(bào)告，這是中國共產(chǎn)黨對百年來中國特色民主經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是對新時代中國特色民主的重大理論創(chuàng)新。其中，民主協(xié)商是民主中的一個關(guān)鍵部分。黨的二十大報(bào)告清楚地提出了“全面發(fā)展協(xié)商民主”，“全面”一詞對協(xié)商民主制度化、體系化的發(fā)展要求和發(fā)展方向提出了明確目標(biāo)，也適應(yīng)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對協(xié)商民主的更高要求。

一、理解中國特色協(xié)商民主體系的基本觀念

（一）中國特色協(xié)商民主體系的科學(xué)內(nèi)涵

協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題，在決策之前和決策實(shí)施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識的重要民主形式。目前，我們已經(jīng)搭建了由2 個層面、7 條協(xié)商渠道共同組成的中國特色社會主義協(xié)商民主體系框架。

（二）中國特色協(xié)商民主體系的時代特征

1.堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位

在政治生活方面，中國共產(chǎn)黨能夠由黨的功能組織和各個民主黨派組成組織和機(jī)制；在社會生活方面，中國共產(chǎn)黨可以通過基層組織、社會團(tuán)體、社會組織等多種社會領(lǐng)域，建立一個覆蓋面廣、協(xié)調(diào)面大的組織和機(jī)制，確保協(xié)商的有效運(yùn)作及作用發(fā)揮。因此，中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)核心，由此衍生出強(qiáng)大的動員力和整合力，是中國協(xié)商民主得以展開的重要政治基礎(chǔ)。

2.堅(jiān)持以人民為中心的價值取向

在中國，協(xié)商民主是在人民民主的基礎(chǔ)上運(yùn)行的，人民民主的價值取向是協(xié)商民主價值結(jié)構(gòu)的核心。中國特色協(xié)商民主的性質(zhì)決定了要從人民群眾切身關(guān)注的問題開展協(xié)商，使人民群眾感受到協(xié)商的價值和效果，切實(shí)體現(xiàn)和貫徹人民當(dāng)家作主的要求。協(xié)商工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)要始終放在實(shí)現(xiàn)和維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益上，聽民意、解民憂，找到解決問題的最大公約數(shù)。

3.堅(jiān)持廣泛多層制度化的實(shí)踐目標(biāo)

（1）廣泛性

協(xié)商的內(nèi)容更為豐富。從國家立法、國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展規(guī)劃制定等事關(guān)黨、國家發(fā)展的重要內(nèi)容，到與民眾生產(chǎn)生活有關(guān)“煙火小事”的重要內(nèi)容，比如物業(yè)管理、小區(qū)改造等社會治理難事、百姓日?，嵤碌?，人民群眾都可以切切實(shí)實(shí)參與其中。

協(xié)商渠道更加多樣。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，我們已經(jīng)探索出多種協(xié)商渠道，并且很多形式已經(jīng)上升到制度化的層面。比如民主聽證會，政府在制定、實(shí)施重大行政決策前會召開民主聽證會聽取民眾、相關(guān)利益群體的利益訴求及合理化建議，公眾也可以通過聽證會了解政府決策的目的意圖及整個決策過程，打破政府和公眾的信息不稱性，消除彼此之間的隔閡，從而提升公眾對決策的理解和支持，提高政府決策的科學(xué)性和民主性。

（2）多層面

從層次上講，政治協(xié)商和社會協(xié)商是協(xié)商的主要形式。政治協(xié)商主要有中國共產(chǎn)黨與各民主黨派的黨際協(xié)商，中國共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派、無黨派人士、各界代表人士的協(xié)商。社會協(xié)商是基層民主的主要形式，包括政府機(jī)構(gòu)與不同組織、各種組織之間、組織與公眾之間的協(xié)商，目的是表達(dá)不同利益訴求、實(shí)現(xiàn)共同利益、解決矛盾糾紛，最終達(dá)成理解與共識。隨著整個國家治理的重心下移，協(xié)商民主的目標(biāo)要使層級更加廣泛，從中央到地方、基層，從縱向上打通各種協(xié)商渠道，使協(xié)商民主實(shí)踐在各層級、各領(lǐng)域有序展開。

（3）制度化

新時代我國社會主義協(xié)商民主不斷推進(jìn)，最明顯主要體現(xiàn)在制度供給上。除了頂層制度安排，黨中央還先后出臺了專門針對不同協(xié)商渠道的實(shí)施意見：《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》等，中國協(xié)商民主在局部性、試探性、摸索性的基礎(chǔ)上，在實(shí)踐、試錯、調(diào)整的基礎(chǔ)上進(jìn)入整體性、系統(tǒng)性階段。

二、理清完善中國特色協(xié)商民主體系的提出依據(jù)

（一）理論淵源

1.馬克思主義奠定了政治協(xié)商的思想基礎(chǔ)

協(xié)商民主源自科學(xué)社會主義的基本原理和國際共產(chǎn)主義運(yùn)動。馬克思從理論上深刻地論述了工人階級爭取解放斗爭的各個階段，都需要共同的力量，因此，要以政治協(xié)商的形式，大力支持各個方面的實(shí)力，為廣大人民群眾提供了良好的基礎(chǔ)，形成推翻資本主義、建設(shè)社會主義合力。 在《共產(chǎn)黨宣言》中，馬克思第一次全面地闡述了共產(chǎn)黨人政治協(xié)商的基本內(nèi)容?！豆伯a(chǎn)黨宣言》指出：“過去的一切運(yùn)動都是少數(shù)人的或者為少數(shù)人謀利益的運(yùn)動。無產(chǎn)階級的運(yùn)動是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動?！逼渲?，“絕大多數(shù)人”不僅包括工人階級，也包括其他社會階層。共產(chǎn)黨要努力爭取一切可以爭取的力量，在共同的目標(biāo)上達(dá)成不同力量之間的協(xié)調(diào)。

2.西方協(xié)商傳統(tǒng)提供了協(xié)商民主的有益借鑒

20 世紀(jì)90 年代，協(xié)商民主的研究在西方盛行。其中，哈貝馬斯明確提出了“協(xié)商民主”（Deliberative Democracy）的概念和相關(guān)理論，并希望把協(xié)商作為一種工具應(yīng)用到政治實(shí)踐中。概括來講，西方協(xié)商民主多元化的內(nèi)在要求、將如何形成民主、公正的決策作為核心問題、以平等對話溝通為基礎(chǔ)等理念，對中國協(xié)商民主理論與實(shí)踐的發(fā)展是有借鑒意義的。但同時，我們也要保持清醒頭腦。西方協(xié)商民主植根于西方資本主義制度，存在與生俱來的弊端與缺陷。而中國特色協(xié)商民主是扎根中國社會而產(chǎn)生的，是符合中國國情的民主政治形態(tài)，具有巨大的制度優(yōu)勢與制度效能。

（二）文化傳承

1.和而不同的價值理念

中國是一個多民族國家，復(fù)雜的民族關(guān)系和文化之間的差異給國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定帶來巨大的挑戰(zhàn)。儒家文化中的和而不同，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用非對抗的手段來處理利益沖突。因此中國傳統(tǒng)協(xié)商文化最初是以對話機(jī)制出現(xiàn)的，目的是實(shí)現(xiàn)各個民族、各個群體之間的交流溝通。隨著歷史進(jìn)程發(fā)展，協(xié)商方式從最初的解決民族紛爭擴(kuò)展到國家內(nèi)部的決策過程。

2.以民為本的施政理念

儒家文化中的“民本思想”強(qiáng)調(diào)以民為本，統(tǒng)治者要施行仁政，愛民、親民，尤其是其頒布政策與政治統(tǒng)治行為要順應(yīng)民心。而如何達(dá)到兩者之間的高度契合，協(xié)商起到了至關(guān)重要作用。因此，民本理念是維護(hù)統(tǒng)治者政治合法性的根基，是維護(hù)統(tǒng)治者行使與民協(xié)商的基礎(chǔ)。在協(xié)商中，統(tǒng)治者要充分顧及人民的利益，積極聽取人民的意見，從而作出有利于人民的利益的決定，得到人民的認(rèn)同與支持。

（三）現(xiàn)實(shí)依據(jù)

1.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求

（1）國家治理現(xiàn)代化的多元性特征需求

國家治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，各要素之間的聯(lián)系越來越緊密，利益群體越來越多樣化、利益碰撞情況增多，因此“全能型政府”管理模式已經(jīng)不適應(yīng)形勢發(fā)展的需求，而是需要黨、政府、企業(yè)、社會、民眾等主體共同參與到治理過程中，實(shí)現(xiàn)不同主體平等協(xié)商對話與利益溝通。在將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度效能過程中更需要多主體的建言獻(xiàn)策，集中一切可以集中的力量，推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化，這就對協(xié)商民主的廣泛性提出了新的更高要求。

（2）國家治理現(xiàn)代化的制度性要求

黨的十八大從頂層設(shè)計(jì)的高度對我國蓬勃發(fā)展的協(xié)調(diào)民主實(shí)踐作出了積極回應(yīng)，明確提出要“健全社會主義協(xié)調(diào)民主制度”“完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，這標(biāo)志著協(xié)商民主體系化、制度化建設(shè)被提上日程。黨的十八大之前，很多地方在各領(lǐng)域、各層級都探索出各具特色的協(xié)商民主生動實(shí)踐。比如在基層協(xié)商、社會協(xié)商方面，懇談會、議事廳、圓桌會議等方式為利益相關(guān)群體發(fā)表意見、提出建議提供了多樣化的渠道，但多數(shù)實(shí)踐還停留在“摸著石頭過河”的探索階段，具體協(xié)商實(shí)施程序、實(shí)施內(nèi)容、參與主體等問題還沒有上升到制度化的階段。因此，為促進(jìn)協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展并真正發(fā)揮作用，有必要把協(xié)商民主體系的進(jìn)一步完善作為重要目標(biāo)。

（3）國家治理現(xiàn)代化的協(xié)同性要求

國家治理體系是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的制度體系，各個分支、各個組成部分不能相互矛盾、相互掣肘，才能發(fā)揮制度的規(guī)范和強(qiáng)制作用。進(jìn)入新時代，制度體系完善的重點(diǎn)要放在注重制度與制度之間的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。

從宏觀上看，人民投票行使選舉權(quán)，作出重要決策之前，在人民內(nèi)部全面地協(xié)商是我國人民民主的一個重要形式。兩種不同的民主方式，可以反映出整個人民民主的體制特征和體制優(yōu)勢。協(xié)商民主制度體系在制度設(shè)計(jì)上要與時俱進(jìn)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一戰(zhàn)線、協(xié)商民主制度要相互配合，協(xié)商制度與經(jīng)濟(jì)、文化、社會等政策協(xié)調(diào)發(fā)展，才能真正發(fā)揮協(xié)商作用。從微觀上看，目前以政黨協(xié)商、人大協(xié)商等七個主要渠道為重點(diǎn)的協(xié)商渠道體系已經(jīng)構(gòu)建，七大渠道體系一個有機(jī)整體，任何一方面出現(xiàn)短板，會影響整個協(xié)商體系的整體效能。

2.擴(kuò)大公民有序參與，鞏固和擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要抓手

群眾基礎(chǔ)是黨的重要執(zhí)政根基。進(jìn)入新時代，社會階層發(fā)生了巨大變化，主要表現(xiàn)為階層結(jié)構(gòu)越來越多，伴隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，出現(xiàn)了許多新興業(yè)態(tài)的從業(yè)人員及自由職業(yè)者，利益分化越來越多樣化。隨著時代發(fā)展，公民的權(quán)利意識、法治素養(yǎng)、參與意識在不斷地提高，對社會的熱點(diǎn)問題及利益相關(guān)問題特別有表達(dá)的欲望。因此協(xié)調(diào)和處理好不同階層利益群體之間的關(guān)系，將不同社會階層群體的意見和建議反饋到?jīng)Q策層面也是踐行新時期黨的群眾路線的必要途徑。

3.解決新時代新矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定的迫切需要

根據(jù)調(diào)研，基層矛盾產(chǎn)生的主要原因仍然是群眾的利益受到侵害而沒有得到有效的解決所導(dǎo)致，有的是新問題，有的是長期積壓的老問題，比如老舊小區(qū)改造、工傷賠償、拆遷補(bǔ)償?shù)?。?xí)近平總書記明確指出：“基層矛盾要用基層民主的辦法來解決?！边@為我們將矛盾化解在基層、維護(hù)社會穩(wěn)定提供了新的路徑。

黨的十九屆四中全會將“民主協(xié)商”作為社會治理體系的重要內(nèi)容之一，這就為社會治理主體之間對話溝通提供了制度化平臺。雖然現(xiàn)在利益碰撞的情況增多，達(dá)到共識的難度加大，但通過平等對話與利益溝通，總能找到利益共通點(diǎn)。在基層加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，為人民提供更多、合理地有序表現(xiàn)利益要求的平臺，可以及時協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系，消除各種矛盾的隱患，從而使矛盾糾紛得到最大程度的化解。將協(xié)商民主嵌入基層治理，可以再次調(diào)動社會自治機(jī)能與矛盾內(nèi)部的消融性，既減輕了行政負(fù)擔(dān)，也降低了社會成本。

三、把握完善中國特色協(xié)商民主體系的戰(zhàn)略要點(diǎn)

（一）健全協(xié)商制度

1.增加制度供給

比如，對于人民團(tuán)體協(xié)商，至今仍然沒有制定專門的實(shí)施意見和規(guī)范性文件，還處于摸索階段。因?yàn)槿嗣駡F(tuán)體定位比較特殊，協(xié)商多集中在人民政協(xié)范圍內(nèi)，缺乏獨(dú)立的平臺，形式多數(shù)是人民政協(xié)組織的座談會、研討會等，還缺乏規(guī)范的程序規(guī)定。因此，要密切各協(xié)商主體與人民團(tuán)體的聯(lián)系并建立常態(tài)化的工作機(jī)制，鼓勵聯(lián)合調(diào)研。而社會組織協(xié)商尚處于起步階段，還有很大的制度建設(shè)空間。對協(xié)商議題如何提出、內(nèi)容怎樣選擇、由誰組織、采取什么樣的方式都要通過制度和規(guī)范確定下來，同時建立健全相關(guān)的配套機(jī)制，如信息公開機(jī)制、工作聯(lián)系機(jī)制、協(xié)商結(jié)果反饋機(jī)制等。

2.注重制度協(xié)調(diào)

整個協(xié)商民主制度體系是一個有機(jī)的系統(tǒng)，要統(tǒng)籌推進(jìn)各種協(xié)商制度的共同發(fā)展，在完善制度過程中要注重制度與制度之間的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。協(xié)商民主建設(shè)的整體推進(jìn)，重在改變過去零敲碎打、單兵突進(jìn)的路子，實(shí)現(xiàn)各個領(lǐng)域、各個層次全覆蓋，合作互動、雙向互補(bǔ)。制度與制度之間要相得益彰，建立各種協(xié)商制度之間資源共享和溝通交流機(jī)會，避免各種協(xié)商之間“單打獨(dú)斗”，打破各種協(xié)商之間的壁壘，增強(qiáng)協(xié)商民主體系的合力。

2015 年，錦州市人社局、市總工會主導(dǎo)組建了光伏、金屬、建筑、汽車零部件、食品藥品、物流、物業(yè)、印刷包裝八大市屬行業(yè)工會聯(lián)合會。從2015年至今，八大行業(yè)每年進(jìn)行一次集體協(xié)商，取得了顯著成效，已經(jīng)成為構(gòu)建和諧勞動關(guān)系工作中一道亮麗風(fēng)景。集體協(xié)商雖然是勞資雙方的溝通，但市總工會邀請政府相關(guān)部門的專家對協(xié)商議題進(jìn)行專業(yè)解讀，使協(xié)商合規(guī)、合理，同時把政府制定的助企、惠企政策進(jìn)行宣講，及時傳遞到企業(yè)。不僅職工的權(quán)益得到維護(hù)，也使企業(yè)充分掌握政府對企業(yè)支持的政策，體現(xiàn)了政府協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商與社會組織協(xié)商的深度融合。

（二）培育協(xié)商主體

1.提升參與意識

（1）政府層面要提升協(xié)商主動性

在黨和政府層面要提升公眾參與協(xié)商意識，要使協(xié)商成為一種行政責(zé)任與職業(yè)素養(yǎng)，成為一種常態(tài)化的工作方式。在涉及經(jīng)濟(jì)社會生活重大問題時，要有與相關(guān)組織、利益群體和公眾協(xié)商的主動認(rèn)識。

比如，錦州市委市政府決定啟動“智慧城市建設(shè)項(xiàng)目”前，專門召開數(shù)次民主聽證會，分別包括企業(yè)專場、社會各界人士專場、政府部門專場。企業(yè)專場邀請市工商聯(lián)與非公經(jīng)濟(jì)人士、各商會會長參會，企業(yè)家代表結(jié)合實(shí)際，就如何推進(jìn)錦州市智慧城市建設(shè)為題展開討論。從新型智慧城市內(nèi)涵、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)政策背景和建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)思路、運(yùn)營模式等方面，深入探討了新型智慧城市建設(shè)的重要意義，以及互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)在食、住、行、游、購、娛、管等方面的影響，企業(yè)在行政審批過程遇到的難點(diǎn)和堵點(diǎn)，在智慧政務(wù)助力營商環(huán)境方面提出了許多建設(shè)性意見。來自遼寧省信息中心的專家從專業(yè)化的角度對智慧城市建設(shè)的必要性及必須要解決的難點(diǎn)，比如持續(xù)性資金投入、各部門聯(lián)動、打通數(shù)據(jù)壁壘等問題，給出了專業(yè)化指導(dǎo)。聽證會得出的結(jié)論是智慧城市建設(shè)是時代所需、民之所向，勢在必行。對于面對的難題及解決辦法，聽證會后市委市政府與各職能部門共同研究對策，給協(xié)商主體進(jìn)行了反饋。

（2）社會層面要提升公眾參與精神

基層協(xié)商在協(xié)商體系正在發(fā)揮著越來越重要作用，具有廣闊的發(fā)展空間。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的協(xié)商是在基層行政區(qū)劃上的協(xié)商，村（社區(qū)）的協(xié)商是基層自治視角的協(xié)商。目前，我國基層協(xié)商民主的主動氛圍還不夠濃厚，雖然大家對社會熱點(diǎn)問題特別是利益相關(guān)問題都有自己的觀點(diǎn)看法，但當(dāng)基層組織真正舉辦聽證會或議事廳等協(xié)商活動時，又因?yàn)槿饲槲幕仍虿辉竻⑴c其中，這與我國民主文化發(fā)展不充分有著密切聯(lián)系。

因此，需要對基層協(xié)商民主理念進(jìn)行宣傳。提高協(xié)商的知曉度，使人民群眾對協(xié)商不陌生。利用（村）社區(qū)舉辦基層會議或活動中來宣傳，通過典型的協(xié)商民主事例的宣傳啟發(fā)廣大人民群眾，讓大家深刻感受到協(xié)商是有作用的，樹立協(xié)商民主的信心?；鶎涌梢試L試舉辦多樣化的協(xié)商實(shí)踐，群眾經(jīng)常性地參與，就會形成一定的慣性思維。

（3）實(shí)踐層面要提高公眾參與能力

對于基層協(xié)商而言，首先要提高群眾的法治思維和法律意識，在維護(hù)合法權(quán)益時能夠選擇合法理性的渠道來表達(dá)自己的意見，而不是通過非理性或極端的途徑來解決問題?；鶎诱?quán)和自治組織要將各種合法協(xié)商渠道公之于眾，降低協(xié)商門檻，提高協(xié)商效率。其次，提高群眾的責(zé)任意識，每個人都是社區(qū)的一員，每個基層組織都是“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。再次，要有客觀公正地發(fā)表意見和決策的能力。協(xié)商民主要求對提出的建議要抓住要點(diǎn)，不能漫無目的、長篇大論，不能完全從個人利益出發(fā)，要有大局觀和全局觀，選擇合理的利益訴求，對整個協(xié)商討論的意見要有客觀理性的判斷。

（三）創(chuàng)新協(xié)商形式

在政協(xié)協(xié)商上，擴(kuò)大對口協(xié)商。發(fā)揮常委會會議協(xié)商層次高、專題研究深厚的優(yōu)勢，把常委會會議專題協(xié)商擴(kuò)大為常委專題協(xié)商座談會，不僅邀請黨政領(lǐng)導(dǎo)出席，部分常委參加，而且還吸納專業(yè)造詣深的委員學(xué)者參與討論，鼓勵與會者踴躍建言，重在面對面協(xié)商解決具體問題。同時，把單一的專委會磋商擴(kuò)大到多個專委會的口頭磋商，讓一些跨專委會的研究，可以整合內(nèi)部力量共同的研究。

網(wǎng)絡(luò)是一個平等，開放，一無疆界的平臺，它可以擺脫行業(yè)界限，地區(qū)界限，黨和政府和企業(yè)之間的界限，使各方面都能進(jìn)行平等的對話協(xié)商。在網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)迅猛發(fā)展的時代，要充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)覆蓋面廣、信息交換快、傳播速度快、時空限制少等優(yōu)勢，拓展和推廣網(wǎng)絡(luò)協(xié)商通道和平臺，將網(wǎng)絡(luò)作為社會輿論監(jiān)督的收集器、輿論監(jiān)督的千里眼，為有參與熱情、參與能力的群體提供更便利、快捷的協(xié)商渠道。