新時期國內(nèi)現(xiàn)代有軌電車發(fā)展模式創(chuàng)新研究

胡飛、蘇寶健、蘇立強

（中咨海外咨詢有限公司，北京 100048）

0 引言

現(xiàn)代有軌電車具有運量大、能耗少、排放低的特點，是綠色、高效的城市交通出行方式，有效契合了新時代我國城市發(fā)展的需求。尤其是隨著城際鐵路以及地鐵發(fā)展的提速，特大城市外圍新城市內(nèi)交通與大容量軌道交通的銜接需求突出，現(xiàn)代有軌電車快速集散客流的能力受到廣泛重視。但是在實踐中，現(xiàn)代有軌電車由于受信號優(yōu)先實現(xiàn)率低、路口平交等多種因素制約，與社會車輛存在干擾問題，旅行速度慢，多數(shù)線路客流效果不理想，發(fā)展有軌電車存在一定爭議。本文通過深入研究現(xiàn)代有軌電車的經(jīng)濟(jì)技術(shù)特點，進(jìn)一步明確其功能定位，提出有軌電車線網(wǎng)規(guī)劃、制式比選、土地綜合開發(fā)、投融資模式創(chuàng)新等建議，旨在為新時期國內(nèi)現(xiàn)代有軌電車的發(fā)展模式開拓新的思路。

1 現(xiàn)代有軌電車的基本特點

1.1 有軌電車的興衰之路

傳統(tǒng)的有軌電車一般指高地板有軌電車，地板面距軌面一般在0.8～1m 之間。傳統(tǒng)有軌電車最早發(fā)端于1881 年的柏林，曾在20 世紀(jì)初的歐洲、美洲、大洋洲和亞洲的一些城市風(fēng)行一時。20 世紀(jì)中期以后，隨著私家車、公共汽車及其他路面交通方式的發(fā)展，傳統(tǒng)有軌電車由于噪聲大、舒適度差、外觀差、性能差、效率低而逐漸被淘汰。進(jìn)入21 世紀(jì)以來，以汽車為主導(dǎo)的交通模式所帶來的能源危機(jī)、環(huán)境污染、土地緊缺、交通擁堵等問題日顯嚴(yán)重[1]，為了更好地滿足城市公共交通出行需求，具有低噪聲、低振動、低能耗、高速度的現(xiàn)代有軌電車重新回歸城市。

1.2 現(xiàn)代有軌電車技術(shù)特征

低地板化是現(xiàn)代有軌電車發(fā)展的主要方向和追求目標(biāo)，按照車輛低地板區(qū)域達(dá)到客室面積的百分比，低地板車主要分為70%低地板和100%低地板兩類，100%低地板車輛現(xiàn)已得到廣泛應(yīng)用。一般服務(wù)于短程客流，運輸能力介于輕軌及地面公交之間，發(fā)車間隔能夠達(dá)到1.5～2min，旅行速度為15～30km/h，設(shè)計最高車速為60～70km/h，單向設(shè)計最大運能為0.8 萬～1.5 萬人/h，運輸能力約是普通公交的3 倍以上。線路一般沿城市主干道敷設(shè)，線形基本與道路一致，分為隔離線路和混行線路?；煨新范尾捎脤Ｓ貌坌蛙墸蛔钚∏€半徑為50m，困難情況下可采用20～30m；最大縱坡60‰以上[2]；車站設(shè)簡易站臺；牽引供電系統(tǒng)采用分散供電方式。運營控制系統(tǒng)相對簡單，公務(wù)通信及專用電話利用市區(qū)程控電話、調(diào)度指揮系統(tǒng)、無線通信系統(tǒng)可以滿足運營管理要求。

1.3 現(xiàn)代有軌電車比較優(yōu)勢

現(xiàn)代有軌電車是融合軌道交通和市政道路兩種特質(zhì)的、承擔(dān)公交主要職能的一種中低運量軌道交通工具，具有建設(shè)成本低、審批門檻低、投資建設(shè)模式多元化、安全舒適、節(jié)能環(huán)保等特點，是完善城市公交體系結(jié)構(gòu)、提升公交服務(wù)水平的一種新方式。相較于地鐵、輕軌等其他城市軌道交通工具，現(xiàn)代有軌電車雖然運量小，但相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程量也小，能大大節(jié)省投資，其造價在1.5 億～2 億元/km，為輕軌的1/2，不到地鐵的1/3。全成本票價約為6 元/人次，介于地鐵和地面公交之間，可節(jié)省大量運營、維護(hù)資金。投資見效快，前期審批周期為6 個月至1 年，建設(shè)周期為1.5～2 年，從項目謀劃至開通試運營總周期為2～3 年。城市空間適應(yīng)性強，可靈活利用城市道路、輔路、綠化帶、濱河帶等敷設(shè)，造型美觀，現(xiàn)代感強[3]，本身就是城市亮麗的風(fēng)景線，是10 萬～150 萬人口的城市骨干公共交通的理想選擇。

2 國內(nèi)現(xiàn)代有軌電車的發(fā)展?fàn)顩r

2.1 規(guī)劃建設(shè)運營情況

據(jù)不完全統(tǒng)計，國內(nèi)有北京、上海、天津、廣州、深圳、武漢、南京、沈陽、長春、大連、成都、蘇州、佛山、青島、淮安、珠海、天水、三亞、嘉興、文山共20 個城市的有軌電車已投入運營，總運營里程達(dá)503km。此外，成都、常州、安順等20 多個城市規(guī)劃建設(shè)新線總里程達(dá)到460km，計劃投資額達(dá)780 億元。南平、綿陽等91 個城市提出建設(shè)現(xiàn)代有軌電車線路的意向或規(guī)劃現(xiàn)代有軌電車線網(wǎng)，約為560 條線路，規(guī)劃里程高達(dá)1 萬km，分布在華北、華東、華南、華中、西北、西南和東北七大區(qū)域，發(fā)展勢頭迅猛。

2.2 功能定位和作用

2.2.1 豐富軌道交通層級，拓展軌道交通功能

有軌電車承擔(dān)軌道交通站點覆蓋區(qū)域內(nèi)客流集聚功能，通過軌道交通實現(xiàn)新城與中心城客流快速交換，其實質(zhì)是一個線性的“P+R”集散系統(tǒng)。在地鐵放射線覆蓋的邊緣組團(tuán)以及大干線鐵路覆蓋的遠(yuǎn)郊區(qū)新城全面推廣，極大地緩解了進(jìn)出中心城的地面交通壓力，推動了特大城市交通擁堵治理模式和措施的創(chuàng)新，是交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新舉措。

2.2.2 提升中小城市公共交通城市服務(wù)能力

有軌電車較地面公交系統(tǒng)更為集約高效，能有效適應(yīng)“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市路網(wǎng)發(fā)展趨勢。在大城市新城，通過與軌道交通干線和公交線路換乘，新城公交服務(wù)能力和水平顯著提升，疏解中心城人口與功能的交通條件進(jìn)一步增強；在中小城市，作為區(qū)域的公共交通骨干，一舉形成“骨干網(wǎng)絡(luò)+集散系統(tǒng)”級配合理的公交體系，提升城市公共交通系統(tǒng)的承載力和集約化發(fā)展水平，是中央關(guān)于加強城市工作精神的具體實踐。

2.2.3 優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，提升城市發(fā)展品質(zhì)

發(fā)揮城市骨干交通作用，實施TOD 開發(fā)，促進(jìn)交通項目與城市功能融合，推動實現(xiàn)職住平衡[4]；敷設(shè)于綠化帶，交通與景觀融為一體，打造城市流動的風(fēng)景線，使城市生活更加宜人。

2.2.4 促進(jìn)節(jié)能環(huán)保，助力打造綠色城市

代替小汽車出行，提升綠色出行比例，減少地面公交排放，促進(jìn)交通減排，打造低碳城市[5]。

2.2.5 服務(wù)景區(qū)開發(fā)，帶動旅游發(fā)展

發(fā)揮與景觀融為一體的天然優(yōu)勢，打造景區(qū)觀光專線，既作為連接景區(qū)的重要交通工具，又新增景區(qū)風(fēng)景線，進(jìn)一步帶動旅游開發(fā)。

3 國家對有軌電車發(fā)展采取的特殊政策

3.1 審批政策要求

2015 年1 月，《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕49 號）明確“發(fā)展地鐵和輕軌的城市將有軌電車納入建設(shè)規(guī)劃做好銜接，其余城市有軌電車建設(shè)規(guī)劃由省級發(fā)展改革部門做好銜接”，即有軌電車項目不納入城市軌道交通審批體系（編規(guī)劃報國務(wù)院批、立項省級批），而是由省級編制規(guī)劃、地方組織審批。

2018 年6 月，在嚴(yán)控軌道項目形成地方隱性債務(wù)的大背景下，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52號）明確“有軌電車項目由省級發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)審批（核準(zhǔn)），并做好與相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接”，即明確有軌電車立項由省級發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)審批，雖未將其納入城市軌道交通審批體系，但是明顯增加了審批難度。

2021 年8 月，國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于印發(fā)“十四五”城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)實施方案的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2021〕1302 號）明確“未列入省級建設(shè)規(guī)劃的項目不得啟動審批（核準(zhǔn)）程序”，“原則上低運量軌道交通項目直接工程投資（工程費用和車輛購置費）不得超過1 億元/km，初期客運強度不得低于0.1 萬人次/km·日，對不滿足的項目應(yīng)反復(fù)比選論證后方能開展審批（核準(zhǔn)）程序，相關(guān)情況要提前報國家發(fā)展改革委”，即明確有軌電車項目須納入省級建設(shè)規(guī)劃，并進(jìn)一步提高了有軌電車的建設(shè)門檻，有軌電車項目審批難度驟增[6]。

3.2 中低運量軌道系統(tǒng)審批情況

有軌電車、中低速磁浮、跨座式軌道、云軌、云巴等運輸能力小于30000 人/h 的軌道交通稱為中低運量系統(tǒng)。在制式、運量、速度上有一定差異，但在審批體系中，除有軌電車外，其余系統(tǒng)均未明確審批政策，地方操作慣例上，除了園區(qū)線、旅游線外，基本納入了城市軌道交通審批體系。北京中低速磁浮S1 線、長沙磁浮線、重慶跨座式單軌2 號線等線路均列入城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中履行相關(guān)審批程序。

4 現(xiàn)代有軌電車發(fā)展模式創(chuàng)新建議

4.1 發(fā)展中低運量軌道制式線路應(yīng)慎重考慮

國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52 號）明確“引導(dǎo)輕軌有序發(fā)展，申報建設(shè)輕軌的城市一般公共財政預(yù)算收入應(yīng)在150 億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在1500 億元以上，市區(qū)常住人口在150 萬人以上”，“嚴(yán)禁以市政配套工程、有軌電車、工程試驗線、旅游線等名義違規(guī)變相建設(shè)地鐵、輕軌項目”，受該政策影響，計劃實施兼具城市通勤以及旅游服務(wù)功能軌道交通線路的城市，基本上處于停滯和觀望狀態(tài)，銀行等金融機(jī)構(gòu)對于此類項目也持謹(jǐn)慎態(tài)度。因此，發(fā)展具備城市通勤功能的中低運量軌道制式線路應(yīng)慎重考慮，在制式選擇上應(yīng)遵循成熟可靠、慎重研究、科學(xué)決策的原則。對于主要承擔(dān)城市通勤功能的線路，需納入城市軌道交通范圍，重點考慮審批程序，建議考慮目前仍享有特殊政策的有軌電車系統(tǒng)，編制有軌電車線網(wǎng)規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃并報省級投資主管部門批復(fù)后，啟動項目可研、立項工作，按現(xiàn)行建設(shè)程序推動項目實施。

4.2 從省級層面加大規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)扶持統(tǒng)籌力度

積極落實國家關(guān)于有軌電車的審批政策，將有軌電車線網(wǎng)規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃和軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃編制過程中，通過省級統(tǒng)籌和科學(xué)論證，努力探索建設(shè)符合城市特點的軌道交通、現(xiàn)代有軌電車和常規(guī)公交有效結(jié)合的現(xiàn)代城市公交體系，推動形成省級層面的有軌電車規(guī)劃線網(wǎng)，統(tǒng)籌推動規(guī)劃落地實施。同時，加大有軌電車產(chǎn)業(yè)的扶持力度，做好有軌電車特色產(chǎn)業(yè)的建設(shè)指導(dǎo)工作，配套設(shè)立市級有軌電車戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專項基金，切實支持有軌電車核心系統(tǒng)的自主化，增強自主創(chuàng)新能力，促進(jìn)有軌電車產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈不斷延伸[7]。

4.3 建立健全有軌電車相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范

與傳統(tǒng)軌道交通制式相比，有軌電車具有路權(quán)與設(shè)置靈活、環(huán)境開放、運營組織模式靈活等特性，不能完全照搬軌道交通標(biāo)準(zhǔn)及法律法規(guī)。目前有軌電車標(biāo)準(zhǔn)體系尚不健全，地方標(biāo)準(zhǔn)各不統(tǒng)一，部分有軌電車項目在設(shè)計、建設(shè)、驗收、評估等階段面臨無章可循的問題。為有序推進(jìn)有軌電車發(fā)展，亟須建立健全有軌電車標(biāo)準(zhǔn)體系，編制更有針對性的國家及地方標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，為有軌電車的可持續(xù)發(fā)展提供支撐。

4.4 創(chuàng)新政府引導(dǎo)、市場運作機(jī)制和路徑

為加快推動有軌電車項目落地實施，集合產(chǎn)業(yè)鏈上下游不同發(fā)展環(huán)節(jié)主體組建專業(yè)化、一體化合作平臺，推動有軌電車市場化實施模式創(chuàng)新。為避免形成巨大債務(wù)壓力，應(yīng)著重解決項目投融資模式，提前研究項目沿線站點土地綜合開發(fā)資源、旅游資源，利用線路、車站、車輛段城市空間，創(chuàng)新土地使用、建設(shè)指標(biāo)、收益分配等方案，開發(fā)建設(shè)城市綜合體和城市微中心，利用開發(fā)收益平衡項目資金，形成可落地資金平衡方案，緩解地方政府財政支出壓力，最終實現(xiàn)地方政府財政零補貼。引入市場力量時應(yīng)選擇綜合實力較強的優(yōu)質(zhì)社會投資人，在重視軌道投資建設(shè)運營能力的同時，優(yōu)先選擇具備地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)運營能力的社會投資人，保障開發(fā)收益水平。

5 結(jié)語

從國內(nèi)城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)情況來看，新城區(qū)域大規(guī)模建設(shè)地鐵、輕軌等軌道交通的性價比不高，而現(xiàn)代有軌電車是構(gòu)建新城區(qū)域內(nèi)部骨干交通體系、解決區(qū)域快線末端客流集散問題較為理想的方案。特別是當(dāng)前受疫情影響的背景下，現(xiàn)代有軌電車作為新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分，對于實現(xiàn)政府“少花錢辦大事”和拉動有效投資具有重要意義。

現(xiàn)代有軌電車正面臨城市化進(jìn)程不斷加快、國家投資力度加大、市場蓬勃發(fā)展的歷史性發(fā)展機(jī)遇，市場前景廣闊。新時期、新需求、新業(yè)態(tài)對現(xiàn)代有軌電車發(fā)展提出了全新要求，從規(guī)劃建設(shè)、投融資平衡、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、產(chǎn)業(yè)體系等多方面實現(xiàn)發(fā)展模式突破創(chuàng)新，對促進(jìn)現(xiàn)代有軌電車高質(zhì)量發(fā)展具有重要價值。