地方政府績效考核中的目標置換現象審視

〔摘要〕政府績效考核是政府治理的重要工具，但不完善的考核體系會誘發(fā)目標置換現象。在實踐中，目標置換現象表現為：績效目標置換組織目標造成的目標錯位，即期目標置換跨期目標造成的短期行為，剛性目標置換軟性目標造成的選擇性關注，單項指標置換整體指標造成的一票否決，對績優(yōu)者的懲罰取代對績差者懲罰造成的目標棘輪效應，內部控制置換績效改進造成的組織控制。究其原因，主要是價值沖突、職能錯配、回應錯位、資源依賴、激勵扭曲、任期彈性等多個邏輯相互交織、相互耦合產生的結果。為此，應從價值協同、績效溝通、長遠目標、公眾參與、均衡激勵等方面入手，防范目標置換的發(fā)生。

〔關鍵詞〕地方政府，績效考核，目標置換

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2023）05-0068-07

績效考核是政府治理的重要工具，我國各級地方政府存在著績效考核的實際行為，但是由于績效考核體系存在的不完善問題，可能損害組織績效，并誘發(fā)地方政府在治理過程中的非規(guī)范性行為，包括目標置換現象。目標置換是指組織在沒有改變最初設定目標的情況下，在實際運行過程中卻逐漸背離既定的正式目標，發(fā)生目標偏離和錯位，轉而追求其他目標。目標置換對組織來說是極其有害的，組織成員或許并沒有意識到目標的改變，卻由于被置換目標的錯誤引導，造成組織資源的錯配與浪費、組織行為的非理性及非規(guī)范性，甚至是管理上的盲目與混亂。本文擬系統檢視中國地方政府績效考核的理論和實踐，發(fā)現其中存在的目標置換現象，分析其產生的原因，并提出防范措施。

一、目標置換在地方政府績效考核實踐中的表現

目標置換在績效考核中主要表現為績效目標對組織目標的置換，而且具有一定的迷惑性和隱蔽性。其他目標置換現象表現為忽略組織最初設定的目標，轉而追求易于達成即期收益的短期目標、可以量化的剛性目標，過分重視具有決定性作用的“一票否決”目標而忽視其他目標，追求組織控制而非績效改善，等等。

（一）目標錯位：績效目標對組織目標的置換

組織目標是指一個組織在一定時期內運用各種資源經過努力可以達到并被組織成員共同接受的理想狀態(tài)，它是政府績效考核指標設計的依據?？冃Э己吮仨殗栏駠@組織目標和法定責任來進行，績效指標必須與組織目標保持高度一致，全面、準確地反映組織目標。然而，實踐中卻出現績效目標對組織目標的置換現象，表現為績效指標與組織使命和任務脫節(jié)甚至沖突。根據斯格特的分類，績效評估指標的設計分為以結果為基礎、以過程為基礎、以功能結構為基礎三種，這三種情況都會出現目標置換現象，而且具有隱蔽性和迷惑性。譬如，地方政府經常在環(huán)保績效考核中把排污費征收率、罰款額等設為考核指標，這種績效指標的設計是以過程為基礎的，關注努力的過程，即組織行動的數量或質量，包括排污費征收、罰款等，但會出現過程替代結果、績效指標對組織目標置換的情形，使環(huán)保部門更多地把注意力集中到排污費征收及罰款上，反而忽視環(huán)保考核、監(jiān)察的真正目的是改善環(huán)境質量。這種目標置換下的績效考核還容易誤導企業(yè)，使他們認為交納足額排污費后就可以放心排污，這樣不僅不能改善管理，反而阻礙組織使命、組織目標的實現。在社會治安績效考核中，如果以結果為基礎設計績效指標，抓捕違法人員數量就可能成為績效指標之一，那么是否抓捕的違法人員越多，就意味著社會治安（組織目標）更好呢？很顯然，這種以結果為基礎設計的績效指標，如果與組織目標任務脫節(jié)，也會造成目標置換現象的發(fā)生。組織目標與績效目標的沖突、置換，其根本原因在于組織目標承載的公共價值與績效指標承載的公共價值之間的沖突。

（二）短期行為：即期目標對跨期目標的置換

地方政府是實行成本收益獨立核算的行為主體，其行為的成本和收益具有即期和跨期特點。除了即期成本產生即期收益、跨期成本產生跨期收益的行為，還有兩種行為值得關注：一種是可以產生即期收益，但成本可能需要在未來跨期支付；另一種會發(fā)生即期成本支付，但收益卻只能在未來跨期收回，本屆政府難以享受其收益。行為經濟學雙曲線貼現模型認為，“行為主體在跨期選擇時存在‘短視’認知偏差，形成短期貼現率高、長期貼現率低的不規(guī)則的時間偏好結構特征”〔1〕。由于“短視”認知偏差的存在，面對后面兩種行為，加上彈性任期制、政績考核壓力等因素的影響，作為行為主體的地方政府官員被認為是理性人，其理性選擇應是更加注重在短期內、在任期內取得收益，從而引發(fā)對即期目標的重視，主要是一些在短期內可以取得明顯收益、成本可能需要即期支付或長期支付的目標，譬如大基建、大投資項目可以帶來即期的就業(yè)增加、經濟增長等收益，但卻可能產生需要在未來分期支付的長期財政成本，表現為對以大基建、大投資為特點的“政績工程”“首長工程”等類項目的偏愛和不計成本、竭澤而漁的短期行為。同時，也會出現對跨期目標的輕忽，主要是一些需要即期支付甚至是跨期支付成本，但卻不能取得即期收益的指標，譬如環(huán)境保護、教育、民生等項目，由于這些項目的收益是跨期的，作為投資主體的本屆政府很難享受其收益。這種對即期目標的重視和對跨期目標的輕忽，實際上是即期目標對跨期目標的置換。

（三）選擇性關注：剛性指標對軟性指標的置換

由于指標性質和意義的不同，績效考核的指標體系實際上可以分為剛性指標和軟性指標，并代表著不同的關注度和努力度。剛性目標一般為可量化指標，強調數量、產出、增長率等，尤其是經濟方面的硬指標，包括GDP總量、稅收、固定資產投資、財政收入等總量指標及增長率。由于中國經濟績效與官員晉升相聯系的特殊的晉升激勵機制，這些指標與政府主要領導的政績、升遷和整個集體的獎金、福利等直接掛鉤，因此剛性目標很自然地更多受到官員的重視。軟性指標一般為非量化指標，強調政府活動的質量、結果、效能、滿足公眾需要等，比較難以量化和評估，也難以與政府主要領導的政績、升遷掛鉤，因此，這類指標任務往往得不到足夠的重視。在這里，剛性指標、量化指標實際上置換了軟性指標、非量化指標。美國政治學家詹姆斯·威爾遜將這種重視某些指標（譬如量化指標、剛性指標）而忽視另一些指標（譬如非量化指標、軟性指標）的現象概括為“選擇性關注”傾向。關注度意味著努力度，并決定著資源的流向，選擇性關注導致努力配置的扭曲，進而導致資源配置的扭曲。

（四）一票否決：單個考核目標對整體目標的置換

績效考核中的一票否決制，是通過加大個別指標的權重，使之在整個考核體系中具有決定性作用，以保證相關工作任務的落實。其關鍵制度設計在于否決，通過不同形式、不同程度的否決施行懲罰，使被否決者不同程度地失去評優(yōu)、晉升的機會，受到降職、免職處分，使被否決單位中的個人、集體利益受到影響，包括獎金、績效工資甚至是經費撥付（資源配置）等，這是一種具有超強威懾力、超強剛性的懲罰機制。這種一票否決指標是一種前提性指標，只有在它達標的情況下，被考核對象的整體工作績效才會被認可，一旦觸發(fā)一票否決機制，其成績就會被否決，這實際上是單個考核指標對整體考核目標的置換。這種一票否決指標的權重幾乎達到了100%，這是非常不科學、不合理的，它的超強威懾力勢必會引起地方政府和官員的高度重視，甚至為了不被一票否決而不惜代價，注意力、資源并不是無限的，對一票否決指標的重視，就意味著對其他指標的輕忽。這是因為，指標權重代表著指標的重要性，意味著官員的關注程度和努力程度，進而決定著公共資源的流向和配置，并有著放大效應，不合理的權重設置同樣會導致“選擇性關注”傾向及努力配置和資源配置的扭曲〔2〕。

（五）目標棘輪：對績優(yōu)者的懲罰置換了對績差者的懲罰

“目標棘輪現象”最初來自對蘇聯計劃經濟制度的研究。在計劃經濟中，企業(yè)的年度生產指標是根據上年的實際生產不斷調整的，好的表現意味著下年度被指派更重的任務，這種標準隨業(yè)績上升導致水漲船高的趨向被稱為“目標棘輪現象”。根據委托—代理理論和經理人激勵契約，棘輪效應實際上是委托人變相懲罰過去表現好的代理人，它使績優(yōu)者因害怕目標被加碼而選擇隱匿實際績效信息或者降低努力程度，是所謂的“鞭打快?！?，會引發(fā)代理人的跨期激勵沖突問題。具體而言，委托人以上年度的業(yè)績信息作為主要依據來設定下年度目標，以當年的業(yè)績作為來年增長的基數，這就在制度安排上出現只能逐年增長或至少不能負增長的“棘輪配置”，而代理人會發(fā)現自己當年的業(yè)績越好，來年要承受的業(yè)績目標壓力就越大，因此形成委托人和代理人（上下級政府及領導）之間實際的博弈，并造成內耗。為避免下一個考核期內被指派更重的任務，績優(yōu)者會故意留有余地，績差者可能會努力以求達標，但是也會因無法達標而放棄努力，甚或不惜一切代價以完成目標，導致短期行為的發(fā)生。

（六）組織控制：內部控制置換了績效改進

政府績效考核服務于多重目標，但基本可以分為“外部責任”和“內部控制”兩種主要類型〔3〕。在我國，政府績效考核主要偏重于“內部控制”，它是上級政府的管理工具，上級政府通過考核目標設置權、績效排名、激勵獎賞、問責懲戒、職務晉升等政治激勵權、獎金、績效工資等經濟激勵權和資源配置權，也有學者直接稱其為控制權，并簡化為三個維度，即目標設定權、檢查驗收權、激勵分配權〔4〕，一方面有效提升了行政執(zhí)行力，另一方面實際上實現了對各級政府和政府官員的有效控制。這種控制性既通過評價制度的強制性得到實現，也通過資源分配的集權化得到加強。其結果是，不僅強化了地方政府在財政資源、人力資源、制度資源等方面對上級政府的依賴性，也弱化了其對上級政府的博弈能力。因此產生了兩方面危害：一方面，為上級政府的責任轉移提供了可能性，表現為上級政府對下級政府的約束和要求，下級只能被動接受，方便了一些上級政府將自己所負的行政責任向下轉移，使自己只享有監(jiān)督、評估的權力，而不需承擔責任，造成治理過程中的權力懸?。涣硪环矫?，地方政府在面對一個缺乏針對性的績效考核體系時，缺乏相應的博弈能力，因為在行政任務發(fā)包制下，從指標體系到程序邏輯都體現了上級政府對下級政府的目標要求，而這種考核體系經常是缺乏嚴謹規(guī)范、充分論證和嚴格評估的，但下級政府能做的只是被動接受并努力完成任務。

二、目標置換發(fā)生的原因

近年來，社會科學研究中出現多重邏輯的研究思路，它強調真實世界行為的復雜性，認為行為夾雜在多個邏輯之間，必須在多個邏輯之下對其進行觀察和思考。本文認為，目標置換的發(fā)生存在多重邏輯，包括公共價值、政府職能、政府資源、政府行為（回應與激勵）、行政環(huán)境（彈性任期制）等，在這些邏輯的交織中出現目標置換，而且這些邏輯發(fā)生作用在某種程度上隱含一定的邏輯順序。簡言之，理論上績效考核應該圍繞公共價值、在科學界定政府職能的基礎上展開，但現實卻出現公共價值沖突、政府職能錯配，導致績效考核的目標設定出現偏差。由于政府資源的有限性，為取得上級政府的資源支持，下級會更多地回應上級政府的關切，使激勵的方向傾向于政府的關切，而非公眾的關切，這一切都發(fā)生在彈性任期制的行政環(huán)境中，它加劇了目標置換現象的發(fā)生。

（一）價值沖突

公共價值是人們關于權利、義務和規(guī)范的共識，是公共政策制定和公共服務供給中應該遵循的規(guī)范和原則，是公共資源和權力配置的內在要求〔5〕。但公共價值的多元化及其不通約性導致公共價值沖突，使地方政府被迫在相互競爭的公共價值之間進行選擇和平衡，從而陷入矛盾對立、難以取舍的“價值困境”中。根據格蘭迪提出的“價值間帕累托最優(yōu)原則”（在資源一定的情況下，不減少一些價值就不可能增加另一些價值）可知，在資源有限的情況下，各利益相關者期望通過績效評價來實現自身所偏好的價值，便有可能引發(fā)價值沖突〔6〕。在組織自利性、資源有限性以及上級政府公共資源集權性的交互影響下，為了更好地獲取資源及實現績效目標，下級政府可能會迎合上級政府的價值偏好，并會選擇那些有益于實現績效指標的公眾作為主要服務對象，而實際上最需要服務的公眾卻常常被忽略，導致上級政府與下級政府價值取向表面的相容而實際的不相容，以及政府的價值偏好與公眾價值偏好的沖突。同時，政府與不同團體公眾存在著認知差異和多元價值取向，賦予不同公共服務的價值是不同的，而且價值取向也不是一成不變的，而是不斷變動的，因此，為考核公共服務績效而設計的績效指標是不穩(wěn)定、不完全的。譬如，上級政府把績效指標分配給下級政府，同時也把更多的事權轉移給下級政府，但很多情況下并未提供相應的財政支持與保障。在下級政府財力不足、資源有限的情況下，在績效考核的價值取向上，地方政府天然地會更加關注效率價值而非公平價值，因為社會管理、公共服務提供、民生改善等職能的實現都離不開財政支持，這樣就不可避免地使公平價值與效率價值遭遇沖突困境。

（二）職能錯配

績效指標是針對某一級政府或某一個政府部門的職能設計的，需要建立在職能明確、邊界清晰的基礎上。政府職能是一種制度規(guī)定性，績效考核使政府職能進一步具體化、使制度轉化為現實秩序?？冃Э己酥笜藨摪|的規(guī)定性，即政府提供什么公共服務、如何提供公共服務、結果如何（是否符合職能規(guī)定性、符合公眾的需求），以及量的規(guī)定性，即政府在職能范圍內做了多少（是否在職能范圍內應做盡做），這兩方面都是政府職能的具體體現。但由于政府的多任務性和政府行為的模糊性，政府職能往往界定不清，甚至出現政府職能錯位、越位、缺位現象，績效指標的設置也并不能真正反映政府職能，甚至背離政府職能定位和政府組織目標。毋庸諱言，在我國，以科學界定政府職能為基礎、合理引導地方政府職能轉變、適應治理現代化需求的績效考核體系并沒有真正建立起來，需要在轉變政府職能、優(yōu)化政府職責體系和組織結構的前提下建立科學的績效考核體系。

（三）回應錯位

斯格特曾在《組織理論》中提出，“目標可以轉譯為一系列代表相應結果的價值優(yōu)先權或實用功能。如果沒有清晰的優(yōu)先次序，理性評估和選擇就不可能發(fā)生”〔7〕32。但是，根據阿羅的不可能定理，將每個個體表達的偏好次序綜合成整個群體的偏好次序在絕大多數情況下是不可能的，這就意味著不可能從個人偏好次序推導出群體偏好次序，因此公眾的偏好顯示經常是缺乏的。在公眾偏好顯示缺乏的情況下，上級組織掌握著評估權，就會出現偏好替代現象，下級政府基于自身價值判斷、偏好替代設計的考核指標，會更多地迎合上級組織和領導的偏好，以上級組織的偏好代替公眾偏好，實現對上級政府期望的回應，較少回應和體現公眾的偏好和真正需求，服務公眾的績效目標被迎合上級領導的績效指標置換了。具體而言，考核加強了地方政府對具有政策決定權和公共資源分配權的上級政府的回應，減弱了他們對公眾的回應，使他們更加關心能否完成績效目標，而非績效能否更好地滿足公眾的需求，更加重視上級滿意，而非公眾滿意。公眾滿意可以理解為公眾因接受的服務質量高于或至少不低于期望得到的服務質量而產生的心理滿足感受，為達到提高公眾滿意度的效果，地方政府可能會在可控的資源和政策范圍內，盡量減低服務對象的期望，并將其需求局限在可控范圍內，這也是我們在調研中經常會遇到的情況。

（四）資源依賴

績效指標的完成依賴于各種公共資源的配置，而獲取資源的需求產生了組織依賴，尤其是下級政府對上級政府的依賴。在目前我國的行政管理體制下，包括制度、政策、財力、人力等在內的行政資源往往集中在較高層級的政府手中，而績效目標則通過層層分解、逐級下達的方式，由下級政府、基層政府執(zhí)行完成。上級政府下達績效指標時，經常忽略完成的成本，在資源相對充足的狀態(tài)下，資源依賴并不明顯，而在資源相對不足、上級政府掌握更多資源、資源懸浮的約束狀態(tài)下，下級政府甚至需要動用非正式關系和手段以獲取資源來完成指標。這種資源限制、資源高度依賴上級政府的執(zhí)行困境，給基層政府造成很大壓力。為取得上級政府在公共資源、公共政策等方面的支持，一些基層政府的理性選擇是在績效指標設計上迎合上級政府的價值偏好，而非公眾的價值偏好，在績效指標完成過程中把注意力、努力和資源向相關任務傾斜，甚至出現不合理配置資源——“挪用資源”以完成目標的情況；同時，囿于資源不足，也會出現執(zhí)行不力，從而阻礙他們完成所有目標，使他們優(yōu)先解決容易解決的問題，而忽略難以解決的問題，出現目標置換現象。

（五）激勵扭曲

“晉升錦標賽”是中國政治體系下一種特有的激勵制度，它把地方政府績效尤其是經濟績效與地方官員升遷聯系起來，從而激勵地方官員推動地方經濟發(fā)展。在“晉升錦標賽”理論框架下，競賽標準由上級政府決定，參賽人的相對績效（相對位次）決定勝負，競賽優(yōu)勝者將會獲得晉升〔8〕。作為參賽人的地方政府主要官員被認為是追求政治晉升的“政治人”，他們的理性選擇必然是重視與晉升有關的考核指標，而與晉升關系不大或無關的指標往往會被忽視。但是，政府本身存在著多目標性和多任務性，在履行多目標、多任務時，對某一目標、任務的過度重視、高強度激勵會導致激勵扭曲，使注意力資源從別的任務、目標轉移過來，造成對其他任務、目標的輕忽，出現目標置換現象。因為地方政府無論采取何種政策行動，都會涉及資源競爭，尤其是注意力資源競爭，而注意力分配相當于權威分配、資源分配，當特定事件、現象捕獲了決策者的注意力，才有可能被分配更多的資源以塑造更為積極的行為。因為地方政府的行為受顯著性機制影響，對顯著性事項（譬如一票否決事項）賦予高權重，顯性目標（通常是量化目標、經濟目標）會比隱性目標（通常是定性目標、非量化目標、社會目標）更受到重視，資源分配也會向這些目標傾斜。

（六）任期彈性

我國政治生態(tài)的一個重要特點是彈性任期制。在法理上，我國的任期制明確規(guī)定黨政領導職務任期為五年，但實踐中任期不滿、調任頻繁卻是一種“常態(tài)”，法理上的固定任期在實際執(zhí)行中權變?yōu)閺椥匀纹?。任期考核也是政府績效考核的一種，其考核以任期為節(jié)點進行，但很多政府行為卻具有跨期特點，任內投資未必能得到任內收獲，為了在任期內盡快取得更好的政績，作為“理性人”的地方官員會更重視短期可以產生效益的項目，即希望任期內的投資在任期內獲得收益，而非投入收益跨期的項目，他們會更關注短期績效而非長期績效，對短期績效的關注置換了對長期績效的關注。在任期較短而又難以預料的彈性任期制下，會加劇考核（不僅僅是任期考核）對官員行為的影響，他們會更希望短期內取得更高的績效、更好的政績，一方面是應對任期考核，另一更為重要的方面是可以助力其在短期內晉升，導致其行為更加趨于短期化。

三、目標置換現象的防范

有學者認為，在諸多相互競爭的公共行政核心價值和技術之間很難建立有效、平衡的績效考評體系，這種努力的結果反而只能限制和扭曲政府和公共行政的視界〔9〕。但筆者認為，政府績效考核是中國各級政府普遍采用的管理工具，并已經由一種非正式的制度安排上升為正式的制度安排，所以，進一步完善考核體系，防范包括目標置換在內的非理性現象的發(fā)生，才是更加理性的選擇。

（一）價值協同

價值協同、價值均衡是消解價值沖突的手段，即通過開展持續(xù)的互動消除各利益相關者間的認知差異，并通過價值間的相互合作與協調化解價值沖突。首先，明確地方政府的戰(zhàn)略目標和使命。地方政府的戰(zhàn)略目標是政府職能的宏觀概括，是實現公共價值的載體之一，表達了政府對社會及公眾的公共受托責任，也是社會及公眾對政府績效進行評價的價值依據。以地方政府的戰(zhàn)略目標為指導設定績效目標，使支撐戰(zhàn)略目標的公共價值與績效目標背后的公共價值趨同，而非分離。其次，對多元價值取向進行識別與平衡化處理。政府行政所秉持的具體價值經常是難以兼顧的，譬如效率與公平、監(jiān)管與服務、經濟增長與社會發(fā)展等，價值間的合作與協調才是實現價值平衡的有效路徑，應在追求公共利益、透明和公民參與等目的性價值的同時，兼顧對傳統的效率、效益和經濟性等工具性價值的追求。最后，各種價值以集群的形式呈現，價值集群所包含的價值元素在數量和優(yōu)先權上是不一致的，在建構政府績效考核價值體系時，須將不同的價值集群置于適當位置。正如龐德所觀察的，在社會發(fā)展的每個階段和每個特定時期，總有一種價值處于首要地位，其他價值處于次要地位。而如果價值集群的位置不合適，譬如某些地方政府把工具性價值置于至高位置，就會導致以工具性價值取向的績效考核出現可操作化（非正常）、可量化傾向，并雜糅工具性實用主義。

（二）績效溝通

由于政府組織目標內生的模糊性和變動性，績效指標的合理確定并不容易，其指標體系的設計是組織內外環(huán)境綜合作用的產物，而不能簡單歸結為一種技術因素、技術產物。事實上，指標建構不僅涉及技術和能力等顯性因素，而且涉及價值取向、組織自利性等隱性因素，甚至他們之間的交互作用。目標設置的結果是一個個具體的目標及其期望水平，但是目標設置的過程卻并非簡單的線性過程，而是一個復雜的非線性過程，充滿了矛盾、沖突、談判、博弈和妥協〔10〕。其中，政府目標重要性、優(yōu)先性、序貫性的考量和難易程度的評估是目標設置的關鍵，對于不同地區(qū)、不同層級、不同領域的不同部門而言，其目標的重要性、優(yōu)先性和難易程度是難以比較的，甚至要達成的目標都是根本不同的，因為對不同目標的重要性和優(yōu)先性、不同目標的偏好次序存在認知差異，而其根源在于價值取向的認知差異。其背后還存在一種隱性因素，這就是組織的自利性，這種自利性源于上級政府在公共政策、公共資源與公共權力等方面的集權性以及在績效考核指標設計、考核方法選擇與考核結果運用等方面的壟斷性，體現在考核價值、考核任務、考核工具、考核技術等方面的選擇上，組織會傾向于選擇更具工具性價值、更易實現、更易測量、更易量化的指標。在理論上，績效目標的設定是一個集體協商的過程，而實踐中，它采用的是自上而下集中化的方式，其關鍵決定權主要掌握在少數政府部門首長（一把手）手中，部門首長的認知水平、偏好次序、執(zhí)政水平等都會對績效目標的設定產生影響。而很多地方官員也認為績效考核的首要任務是完成上級政府向下級政府分解、下達的評價指標和目標值，并將上級政府關注的問題、戰(zhàn)略規(guī)劃等作為自身建構績效評價指標體系的基準。同時，上級機關在設定目標的過程中，也很少與下級機關進行溝通，即便某些指標之間有沖突情況，下級機關也缺乏足夠的自由裁量權進行修改。因此，合理設置績效指標，需要加強績效溝通，傳達組織活動的有效信息，以提高績效考核的有效性。其理想的狀態(tài)應該是上級政府與下級政府（部門）和專家、公眾根據政府的戰(zhàn)略目標、任務特點、資源環(huán)境、各自利益進行共同討論，在仔細考量考核主體及公眾的認知水平、價值偏好、目標優(yōu)先次序，以及公共價值的多元化、組織行為的模糊性、組織目標的競爭性等方面的情況下，進行整個指標體系的設計和具體指標的選擇。

（三）長遠目標

行為經濟學的雙曲線貼現模型認為，行為主體在進行跨期選擇時存在“短視”認知偏差，會過度重視即期收益、短期收益、短期目標，而較少考慮跨期收益、長期目標、長期后果。改變這種“短視”認知偏差，可采取四種對策思路：一是采用傳統的激勵政策，加大對下級政府的補貼，使資源下沉，降低地方政府對需長期投入的長期目標的投入成本，促使其更多關注長期目標。但是在資源有限的情況下，激勵的程度（補貼的程度）尤其資源配置的公平合理難以把握，需要注意防范地方政府把補貼更多地用于短期目標。二是采用懲罰機制，迫使下級政府改變偏好次序，更加專注于長遠目標，這也是不得已而為之，譬如“一票否決制”在環(huán)保領域的采用。環(huán)境保護是一項投入大、見效慢的長期工程，但因“一票否決”超強的剛性、懲戒性和強制性，對下級政府和部門造成很強的威懾力，促使他們在環(huán)保領域投入更多的注意力、努力和資源，因此取得了很好的成效。三是降低行為主體的認知偏差，通過宣傳提高公眾對長期項目的社會關注度，包括環(huán)境保護、教育投入、民生改善、社會保障等，對下級政府形成壓力態(tài)勢，使其忽視長期項目的社會成本加大。同時，教育地方領導干部，形成理性的行政觀、正確的政績觀，奉行“功成不必在我”的執(zhí)政理念。四是科學設置考核指標?？茖W設置考核指標，應根據轄區(qū)的長遠發(fā)展目標，同時注重地方發(fā)展的實際情況和考核的復雜性，對其進行細化分解，將其作為考核下級政府績效的具體指標。在這個過程中，要注意不同層級政府目標的差異性，避免出現上級政府更多關注長期目標，下級政府卻更多關注短期目標，甚至將注意力過多集中到具體指標的達成上。以精準脫貧為例，中央著眼于長效治理機制，而地方則更關注短期治理成果，甚至有部分地區(qū)認為精準脫貧就是政府有針對性地撥款，通過給予資金、物資等直接對貧困群體實行強制性脫貧，卻忽視貧困群眾的長久發(fā)展，使脫貧流于形式和表面化。

（四）公眾參與

公眾參與績效考核，特別是被考核對象的相對人（服務對象）作為考核主體，體現了公共部門績效管理的核心準則，亦即公眾滿意的服務取向。通過公眾參與機制，可以將事實（資料數據）與價值取向（公眾感覺）結合起來，增加考核的社會相關性。公眾參與機制可以通過“使用者介入機制”、感受傳遞機制、公眾滿意度指標等得以落實?！笆褂谜呓槿霗C制”是讓公共服務的使用者——公眾的偏好和意愿體現在指標設置、考核、問責等環(huán)節(jié)中，增強公民對價值目標、績效內涵、價值承載等指標設置相關問題的話語權，尤其是要把公眾滿意作為績效考核的終極標準，使激勵方向由上級組織的偏好轉向公眾的偏好，更重要的是使績效指標真正承載公眾的價值取向，促使地方政府提供更好的服務，實現并增進公共利益。建立感受傳遞機制，通過公眾滿意度、居民幸福指數等指標的納入，不僅可以讓人們切實感受高績效帶來的更多實惠和更高幸福感，而非“高績效”成績單下的虛幻感，還可以使公眾對績效結果作出價值判斷，并通過民主程序傳達給政策系統，達到改進政府工作的目的，并促使政府機構對自身的開支、行動及承諾負責。

（五）均衡激勵

激勵設計需要仔細評估激勵機制對地方政府間的競爭與合作、地方治理的靈活性和依賴性等產生的影響，設置適當的激勵強度，慎重考慮激勵的適用范圍和邊界。為達此目標，激勵、均衡激勵及分散決策不失為優(yōu)選。首先，相較強激勵，弱激勵是更優(yōu)的選擇。在我國，績效考核與任命制的相互耦合構成政府官員的激勵機制，這是一種強激勵機制。這種機制通過相對績效評估，即上級政府通過考察下級政府轄區(qū)經濟發(fā)展（尤其是GDP）的相對績效（一般是排名）來確定晉升和其他激勵。但是，以相對績效評估為特征的強激勵會造成地方保護主義、行政壁壘、地區(qū)分割等惡性競爭而非合作。弱激勵可以弱化剛性考核體系對政府間關系的影響，削弱考核的壓力和敏感，讓政府機構之間保持常態(tài)合作，而不是對激勵作出過度反應。其次，相較于對某項任務的高強度激勵，采用均衡激勵是更優(yōu)的選擇?！坝捎谡亩嗳蝿招裕诼男卸嗳蝿諘r，對某一任務的高權重設置、高強度激勵（懲罰）會使努力方向從別的任務中轉移過來，換言之，對某一任務投入過多的精力會造成對其他任務的輕忽，使整體激勵效果下降?！薄?1〕而且，如果某一指標的激勵強度過大，人們投機取巧以取得高績效以及規(guī)避低績效懲罰風險的動機就會越強，尋找目標替代的可能性也就越大。為了使政府能夠比較平衡地完成各種任務，適度均衡激勵才是更優(yōu)的選擇。最后，分散決策更易激發(fā)下級的靈活性和自主性。由于指標的完成會受到資源限制，而集權化的資源分配加強了地方政府對上級政府的依賴，這種依賴使下級政府難以對上級政府的績效考核指標提出質疑，只能被動接受，缺乏足夠的動機、能力、手段（主要是靈活性和自由裁量權）去修改它們。在這種情況下，上下級政府之間處于高度關聯狀態(tài)，下級對上級的各項政策措施亦步亦趨，那么下級治理的靈活性和自由裁量權將受到很大限制。而在整體決策和分散決策的激勵設計思路下，當上級政府對下級政府的指標設定、業(yè)績認定不合理時，下級政府可以通過指標修改和重新認定，更加真實合理地測量和反映地方的績效和努力。這種激勵設計意味著上下級之間處于松散關聯，更有助于減少信息不對稱狀態(tài)下各個系統之間的溝通協調壓力，促進組織的靈活性和自主性。

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責任編輯 周 榮