大國藍圖：以規(guī)劃制度推進中國式現(xiàn)代化

劉偉　何頔

〔摘要〕在推進中國式現(xiàn)代化的實踐中，規(guī)劃制度一直是黨治國理政的重要工具。中國的規(guī)劃制度具有鮮明的中國特色，歷經(jīng)制度初創(chuàng)、“再造”到成熟的變遷歷程，在現(xiàn)代化建設的不同階段都發(fā)揮了舉旗定向的作用。作為擘畫中國式現(xiàn)代化宏偉藍圖的關鍵性制度設計，規(guī)劃制度表現(xiàn)出通過指標引導消弭發(fā)展的不平衡性、借助重大項目引領建設的方向性和利用規(guī)劃網(wǎng)絡保障目標可實現(xiàn)性的實踐邏輯，其價值主要體現(xiàn)在彰顯現(xiàn)代化國家制度建設的“中國特色”、適應中國國情下的現(xiàn)代化治理需求以及提供跨越現(xiàn)代化后發(fā)陷阱的“中國方案”三個層面。未來規(guī)劃制度的完善需要從法治化、專業(yè)化和改革創(chuàng)新三方面著手，進一步提升自身的制度化和科學化水平，充分釋放制度活力，從而更好地將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能，讓中國式現(xiàn)代化建設在這幅大國藍圖的引領下穩(wěn)步向前推進。

〔關鍵詞〕規(guī)劃制度，中國式現(xiàn)代化，國家治理，中國特色，轉(zhuǎn)型發(fā)展

〔中圖分類號〕D61 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2023）05-0005-09

“黨領導人民成功走出中國式現(xiàn)代化道路，創(chuàng)造了人類文明新形態(tài)，拓展了發(fā)展中國家走向現(xiàn)代化的途徑。”〔1〕中國的現(xiàn)代化建設是如何向前推進的，這是中國政治學研究持續(xù)關注的重點問題。其中，一批學者對中國式現(xiàn)代化的歷史經(jīng)驗、話語體系、獨特優(yōu)勢與實現(xiàn)路徑等進行了系統(tǒng)性的討論〔2〕，不僅豐富了中國式現(xiàn)代化概念的知識譜系，為中國式現(xiàn)代化理論框架和話語體系的構建奠定了基礎，也搭建起學科交叉視角下理解中國式現(xiàn)代化概念和理論的橋梁。而規(guī)劃制度在中國的國家治理體系中已存續(xù)了 70 年，形成了涉及政治學、經(jīng)濟學、公共管理學等多個學科領域的豐富研究成果。就規(guī)劃制度的發(fā)展邏輯而言，規(guī)劃制度治理效能的持續(xù)發(fā)揮，是其在中國經(jīng)濟社會的高速變革中不斷進行適應性調(diào)整的結(jié)果〔3〕；就規(guī)劃制度的運作機制而言，公共管理學主要包含了目標治理等分析視角〔4〕，而政治學則側(cè)重于結(jié)合中國政治制度的特征來展開討論，認為規(guī)劃制度的有效運作歸根結(jié)底是以中國特色社會主義制度框架為支撐的，“游擊式”政策風格和執(zhí)政黨的唯一性保證了規(guī)劃的靈活性和連續(xù)性〔5〕，其指標體系和項目安排則在國家治理中發(fā)揮了戰(zhàn)略引導、政治動員和目標考核的作用〔6〕。此外，還有一批學者圍繞規(guī)劃制度的實踐進行了多維度的實證分析〔7〕，為更好地理解規(guī)劃制度的運作邏輯和價值內(nèi)涵提供了豐富的材料。但遺憾的是，這些研究均未將中國式現(xiàn)代化的發(fā)展進程與規(guī)劃制度的歷史邏輯和運作機制關聯(lián)起來，也未能揭示規(guī)劃制度對于推進中國式現(xiàn)代化的獨特價值。不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域。作為中國國家治理的核心機制，規(guī)劃制度是推進中國式現(xiàn)代化不可或缺的重要支撐，理解規(guī)劃制度的內(nèi)在邏輯，能夠為未來中國式現(xiàn)代化發(fā)展的綱維有序提供保障。鑒于此，本文以規(guī)劃制度在中國式現(xiàn)代化進程中發(fā)展變遷的歷史脈絡為出發(fā)點，進而探尋其推進中國式現(xiàn)代化的實踐邏輯和價值所在，最后再對規(guī)劃制度推進中國式現(xiàn)代化的完善路徑進行討論。

一、中國式現(xiàn)代化進程中規(guī)劃制度的發(fā)展脈絡

凡事預則立，不預則廢。一直以來，規(guī)劃都是人類認識和改變自身狀況與外部環(huán)境的一種重要手段，涵蓋了從設定目標到尋找實現(xiàn)目標的方法和手段的全過程〔8〕1。中國的規(guī)劃制度是一項從蘇聯(lián)引進的制度設計，但在中國式現(xiàn)代化的發(fā)展進程中，規(guī)劃制度逐漸融入中國的國家治理體系，成為一項具有中國特色的治理模式。從“一五”計劃到“十四五”規(guī)劃，從各年份的年度工作計劃到各領域的專項規(guī)劃，一項項縱橫交錯又銜接緊密的規(guī)劃共同構成了中國的規(guī)劃制度體系，串聯(lián)起中國式現(xiàn)代化建設的各個階段。立足于中國的政治實踐，考察特定歷史情境下規(guī)劃制度發(fā)展變遷的獨特脈絡，對于理解“如何推進中國式現(xiàn)代化”這一重要問題具有深遠的理論價值和現(xiàn)實意義。

（一）工業(yè)現(xiàn)代化奠基期：規(guī)劃制度的初創(chuàng)

作為國民經(jīng)濟的主導性產(chǎn)業(yè)，工業(yè)是一個國家現(xiàn)代化實力的根本所在，工業(yè)現(xiàn)代化則是國家現(xiàn)代化的重要支撐。新中國成立前夕，我們黨就將“穩(wěn)步地由農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國”〔9〕1437確定為新中國建設的主要方向。成立之初的新中國面臨著物資匱乏、資源緊缺、國際封鎖的困難局面，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的首個挑戰(zhàn)便是如何促進生產(chǎn)力的發(fā)展，解決人民的溫飽問題，增強人民群眾對新生政權的信任和信心，彰顯共產(chǎn)黨領導的先進性和社會主義制度的優(yōu)越性，因此，需要通過大力推進工業(yè)現(xiàn)代化建設來推進社會生產(chǎn)和穩(wěn)定生活秩序，為國家發(fā)展奠定物質(zhì)基礎。在這一背景下，與蘇聯(lián)結(jié)盟并學習其計劃經(jīng)濟模式，是當時中國的必然選擇。規(guī)劃制度在中國的扎根始于1953年第一個五年計劃的編制實施，在此之前，政府便通過召開全國計劃工作會議、進行社會主義改造和成立國家計劃委員會等舉措，為規(guī)劃制度能夠快速嵌入中國的政治體制中作好了鋪墊。1954年，第一屆全國人大一次會議明確提出要“把我國建設成為一個強大的社會主義的現(xiàn)代化的工業(yè)國家”〔10〕144，同時，新中國的第一部憲法也以根本大法的形式規(guī)定了“國家用經(jīng)濟計劃指導國民經(jīng)濟的發(fā)展和改造”〔11〕524的制度模式。在這一模式下，國家利用指令性計劃壟斷了包括物質(zhì)財富、信息資源及人們生存發(fā)展機會在內(nèi)的大部分重要資源，投入工業(yè)生產(chǎn)和建設之中，借助這種總體性社會結(jié)構，社會主義制度“集中力量辦大事”的優(yōu)勢得到了最大限度的發(fā)揮，“一五”計劃的各項指標也得以大幅超額完成。但從“二五”計劃開始，計劃經(jīng)濟的弊端逐漸顯現(xiàn)：政府對經(jīng)濟生產(chǎn)和人民生活的過度控制，擠占了市場和社會的發(fā)展空間；信息失靈導致的行政調(diào)控手段僵化，抹殺了經(jīng)濟運行的活力；“高指標、瞎指揮、浮夸風”的“左”傾錯誤思潮也在破壞計劃經(jīng)濟的運行機制，給計劃的執(zhí)行帶來巨大困難。從以下幾個五年計劃的實現(xiàn)情況可以直觀展現(xiàn)當時規(guī)劃制度所面臨的困境：與“一五”計劃84.4%的完成率和136%的完成百分數(shù)均值相比，“二五”計劃指標一個都沒有完成；“三五”計劃時的情況稍有好轉(zhuǎn)，但也僅完成了指標體系中的46.9%；“四五”計劃的完成率為34.6%；“五五”計劃由于指標設置超出了生產(chǎn)能力，完成率只有31.3%〔12〕80-87。可以看出，規(guī)劃制度在引進之初，曾為中國的工業(yè)現(xiàn)代化建設奠定了一定的物質(zhì)和技術基礎，但其后一段時期的“計劃失靈”，實際上是其信息不完備、資源分配僵化等內(nèi)在問題的外化。對于中國這個人口龐大、地域廣袤的大國而言，蘇式指令性計劃并不能很好地應對現(xiàn)代化建設進程中出現(xiàn)的各種復雜局面，因此，指令性計劃經(jīng)濟模式也在規(guī)劃制度的變遷中，逐漸退出了歷史舞臺。

（二）經(jīng)濟現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期：規(guī)劃制度的“再造”

1978年，黨的十一屆三中全會正式宣告，“把全黨工作的著重點和全國人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設上來”〔13〕?；仡欀袊慕?jīng)濟轉(zhuǎn)型歷程，可以發(fā)現(xiàn)中國的經(jīng)濟體制改革與世界上許多曾實行社會主義計劃經(jīng)濟體制的國家有所不同，并沒有采取當時國際上主流經(jīng)濟學家所倡導的“大爆炸”政策，根據(jù)一個全面的計劃進行迅速的改革〔14〕，相反，中國借助地方試驗的政治策略和“推動和統(tǒng)攝”的政策風格〔15〕28，賦予地方政府充分的自主性，并通過充分調(diào)動各級干部的治理主動性和創(chuàng)造性，以實現(xiàn)經(jīng)濟的現(xiàn)代化為目標，探索適應于中國治理情境的制度模式，為推進中國式現(xiàn)代化積累實踐經(jīng)驗。在經(jīng)濟體制和市場格局的深刻變化中，規(guī)劃制度也走上了循序漸進的“再造”之路。從“六五”計劃開始，五年計劃更名為“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃”，首次將社會發(fā)展納入規(guī)劃，規(guī)劃制度的治理范疇得到初步拓展；“七五”計劃著重強調(diào)“適度的經(jīng)濟增長率”“恰當?shù)耐顿Y規(guī)?！薄凹骖櫳a(chǎn)建設和生活消費”等問題，規(guī)劃目標的科學性開始被關注和重視；“八五”計劃時，國家與五年計劃一并出臺了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的十年規(guī)劃，首次以長期規(guī)劃的形式，對社會主義現(xiàn)代化建設第二步戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)方向進行了部署；“九五”計劃引入了指導性和預測性的指標體系，與法制建設、政策實施、工作考核等共同形成綜合配套措施，促使經(jīng)濟增長方式發(fā)生進一步轉(zhuǎn)變；“十五”計劃編制時恰逢中國“入世”元年，面對全球市場帶來的新挑戰(zhàn)，規(guī)劃編制的指導思想和方法都更加體現(xiàn)戰(zhàn)略性、宏觀性和政策性，強調(diào)“要有必要的指標和項目，但也不能像過去的計劃列得那么多、規(guī)定得那么細”〔16〕97。規(guī)劃制度的“再造”之路是與中國經(jīng)濟體制的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型同步進行的，也是“計劃經(jīng)濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經(jīng)濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經(jīng)濟手段”〔17〕373重要論述的生動實踐。指令性計劃經(jīng)濟體制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦现袊鴩?、更適應于中國發(fā)展需要的規(guī)劃制度模式，給予了市場和社會中各類主體更多的自主性空間，為中國的快速發(fā)展創(chuàng)造了寬松和諧的制度環(huán)境。而在中國現(xiàn)代化建設的實踐中，中國共產(chǎn)黨始終是領導一切的堅強核心，隨著我們黨治理經(jīng)驗的不斷積累和對現(xiàn)代化認識的不斷深化，“現(xiàn)代化”一詞的概念也在中國特色社會主義理論體系中得到了重新闡釋，中國的現(xiàn)代化建設開始向著中國式的全面現(xiàn)代化發(fā)展推進。

（三）全面現(xiàn)代化推進期：規(guī)劃制度的發(fā)展成熟

經(jīng)濟發(fā)展取得的巨大成就為社會發(fā)展提供了良好的財政基礎，國家也開始更加重視現(xiàn)代化進程中的發(fā)展協(xié)調(diào)性。自“十一五”規(guī)劃起，從“計劃”到“規(guī)劃”的一字之變，不僅體現(xiàn)了中國政府職能和市場角色在現(xiàn)代化進程中的深刻轉(zhuǎn)變，同時也是規(guī)劃制度走向體系化、制度化和理性化的顯著標志?！笆晃濉币?guī)劃作為中國規(guī)劃史上的一個重要里程碑，其在指標體系、評估方式等方面都進行了重大創(chuàng)新：在指標體系方面，首次將規(guī)劃目標分為預期性和約束性兩類，并明確指出“本規(guī)劃確定的約束性指標，具有法律效力”〔16〕71。其中，約束性指標主要針對糧食安全、資源節(jié)約、生態(tài)保護等政府公共服務的重點領域，要求各級政府通過合理配置公共資源、有效運用行政力量等方式來確保約束性指標的實現(xiàn)。規(guī)劃指標體系的變化，充分體現(xiàn)了規(guī)劃制度對國家現(xiàn)代化建設更廣泛的關注視角和更多樣的引領手段。與此同時，國家發(fā)展和改革委員會于2008年啟動了“十一五”規(guī)劃的中期評估工作，完善了規(guī)劃的評估監(jiān)督程序，此后，中期評估被作為一項核心流程，在規(guī)劃制度體系中固定下來。2007年10月，黨的十七大提出“建設富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家”，在原有黨的十三大提出的“富強、民主、文明的社會主義現(xiàn)代化國家”基礎上，把“和諧”一詞寫入黨的基本路線中。2017年，黨的十九大將社會主義現(xiàn)代化建設的奮斗目標進一步拓展為“富強民主文明和諧美麗”，并把“社會主義現(xiàn)代化國家”修改為“社會主義現(xiàn)代化強國”。2021年7月，在中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上，習近平莊嚴宣告第一個百年奮斗目標和全面建成小康社會偉大目標的實現(xiàn)，并在同年11月召開的黨的十九屆六中全會的決議中，首次提出“中國式現(xiàn)代化”的概念。中國式現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨在現(xiàn)代化建設過程中的實踐經(jīng)驗與理論創(chuàng)新有機結(jié)合的產(chǎn)物，涉及國家現(xiàn)代化建設的各個方面，也契合于黨的初心使命，而黨對于中國式現(xiàn)代化的宏大構想，則是通過規(guī)劃制度進行具象化的部署和傳遞的。2018年，中共中央、國務院印發(fā)《關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》，在現(xiàn)有制度框架基礎上進一步完善了規(guī)劃的網(wǎng)絡體系、功能定位、銜接機制、編制程序與實施機制等方面的內(nèi)容，為規(guī)劃制度的發(fā)展成熟提供了政策遵循。“十四五”規(guī)劃是第一個百年奮斗目標實現(xiàn)后編制和實施的首個五年規(guī)劃，編制過程中首次通過互聯(lián)網(wǎng)向全社會征求意見和建議，指標設計中也首次不再對GDP指標提具體數(shù)值要求?？梢钥闯觯谌娆F(xiàn)代化推進過程中，規(guī)劃制度的發(fā)展成熟與國家治理的現(xiàn)實需要緊密結(jié)合，構建起一套以規(guī)劃為“中軸”、各種國家機器和各類資源要素都圍繞規(guī)劃目標運轉(zhuǎn)與配置的現(xiàn)代化國家治理框架〔18〕95。要而言之，在中國式現(xiàn)代化進程中，規(guī)劃制度發(fā)展變遷的脈絡貫穿始終，它既要通過自身的不斷完善，與不同發(fā)展階段中黨和國家的戰(zhàn)略方向相銜接，適應快速變化的現(xiàn)代化建設需求，同時也藉由強大的制度適應能力，串聯(lián)起人類歷史上人口規(guī)模最大、發(fā)展速度最快的現(xiàn)代化進程，引領和推動了中國式現(xiàn)代化的發(fā)展。

二、規(guī)劃制度推進中國式現(xiàn)代化的實踐邏輯

規(guī)劃制度發(fā)展變遷的歷史脈絡呈現(xiàn)了中國式現(xiàn)代化建設的豐富圖景，也使我們對于規(guī)劃這一推進中國式現(xiàn)代化的有力工具有了更深入的理解，看到了規(guī)劃制度在實踐中持續(xù)為中國式現(xiàn)代化提供動能的巨大潛力?；乜粗袊默F(xiàn)代化發(fā)展歷程，我們可以概括出其“以國家主導、集社會資源、基穩(wěn)定秩序、借后發(fā)優(yōu)勢、藉持續(xù)發(fā)展、行跨越戰(zhàn)略”的發(fā)展機理〔19〕，這決定了中國式現(xiàn)代化的實現(xiàn)需要“謀定而后動”，充分發(fā)揮國家的自主性和能動性。仔細分析規(guī)劃制度在國家治理中的功能、角色和定位，可以將其推進中國式現(xiàn)代化的實踐邏輯概括為通過指標引導消弭發(fā)展的不平衡性、借助重大項目引領建設的方向性和利用規(guī)劃網(wǎng)絡保障目標的可實現(xiàn)性三個方面。

（一）通過指標引導消弭發(fā)展的不平衡性

在現(xiàn)代化建設的過程中，由于國家、市場和社會以及它們之間的關系都處在快速發(fā)展變化之中，一些發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的問題也會不可避免地在傳統(tǒng)與現(xiàn)代化的碰撞中出現(xiàn)，給國家治理帶來諸多挑戰(zhàn)。由于中國在城鄉(xiāng)關系、人口結(jié)構、歷史遺產(chǎn)、國際環(huán)境等方面都具有與其他國家所不同的獨特性，因而需要一項更加有力、更符合中國實際的治理工具，來消弭發(fā)展不平衡所產(chǎn)生的矛盾與風險，而這項體現(xiàn)了社會主義制度優(yōu)勢的國家治理工具就是規(guī)劃?！皩嵺`證明，中長期發(fā)展規(guī)劃既能充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又能更好發(fā)揮政府作用?！薄?0〕在計劃經(jīng)濟時期，中央政府就利用計劃管理體制和統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，對社會資源進行全方位的宏觀調(diào)配，以此來為國家目標的實現(xiàn)提供物質(zhì)和資源保障。改革開放后，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，為了更好地激發(fā)市場和社會的積極性主動性，黨的十五大提出了“使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎性作用”；黨的十八屆三中全會圍繞全面深化改革的若干重大問題進行了部署，將市場在資源配置中的作用由“基礎性作用”改為“決定性作用”，進一步強調(diào)要在“處理好政府和市場的關系”的同時“更好發(fā)揮政府作用”?；诖?，國家一方面通過削減行政審批事項、減少職業(yè)資格許可認定、取消非行政許可審批等政策措施，最大限度地激發(fā)市場主體的活力，把可以由市場自行解決的事情“還給市場”；另一方面則充分發(fā)揮規(guī)劃在國家治理過程中的導向作用，化解在公共產(chǎn)品供給、資源分配、可持續(xù)發(fā)展等方面出現(xiàn)的、市場機制難以自發(fā)解決的不平衡問題。規(guī)劃制度的宏觀引導功能在其指標體系的設置中就得到了充分體現(xiàn)。在目前的規(guī)劃指標體系中，區(qū)分了“預期性指標”和“約束性指標”兩種指標類型。預期性指標主要依靠市場和社會作用的發(fā)揮來實現(xiàn)，政府在其中更多扮演的是發(fā)展資源“投資者”與發(fā)展環(huán)境“維護者”的角色。約束性指標則更多地涉及綠色生態(tài)和安全保障等領域，需要政府主動作為，通過明確責任主體、合理配置公共資源、引導調(diào)控社會資源等手段來確保其順利落實。通過構建既具有指導性又具有約束力的規(guī)劃指標體系，國家資源在治理過程中將會得到科學合理的有效配置，從而通過消弭發(fā)展過程中的不平衡，來將各方力量凝聚成強大的發(fā)展合力，使現(xiàn)代化建設和改革發(fā)展的成果能夠為全體人民共享，體現(xiàn)了中國式現(xiàn)代化的價值遵循與內(nèi)涵特色。

（二）借助重大項目引領建設的方向性

仔細回顧歷個五年規(guī)劃文本的內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)，中國的規(guī)劃中不僅有直觀清晰的指標體系，用以在宏觀層面上對國家的資源布局進行引導和調(diào)控，同時還包含了一批涉及各個領域的重大工程項目，這些重大工程項目與國家的發(fā)展戰(zhàn)略、各類規(guī)劃和各項政策緊緊聯(lián)系在一起，是引領國家重點領域發(fā)展方向的重要工具，同時也是推動國家高質(zhì)量發(fā)展的有力支撐?！耙晃濉庇媱澠陂g，由蘇聯(lián)幫助的156個重大建設項目便成為當時中國工業(yè)化建設的基石，對中國的工業(yè)化發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化建設進程產(chǎn)生了重要影響。隨著改革開放的縱深推進，中國現(xiàn)代化發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)愈加嚴峻，治理過程中出現(xiàn)的問題也更加復雜多變。因此，除了政策試點等創(chuàng)新手段之外，還需要通過清晰的頂層設計和有效的高位推動，發(fā)揮規(guī)劃舉旗定向的功能，引領國家現(xiàn)代化建設的發(fā)展重點和前進方向。前十三個五年計劃（規(guī)劃）實施的近七十年間，國家在科技、產(chǎn)業(yè)、基建、民生等領域?qū)嵤┝私鼉汕ы椫卮蠊こ添椖?，而在如今實行的“十四五”?guī)劃中，也包含了102項重大工程，涉及量子信息、人工智能、基因生物等科技前沿領域。規(guī)劃文本中所囊括的各類重大項目和重點工程，都是國家在規(guī)劃編制過程中，基于前期調(diào)研所獲得的大量信息，結(jié)合當前國內(nèi)外發(fā)展局勢與國家現(xiàn)代化建設未來布局的需求確定的，其中既有需要進行關鍵性攻關的高精尖領域，也兼顧了基礎設施和民生保障等國家現(xiàn)代化發(fā)展進程中的“關鍵小事”。除了國家層面的重大工程之外，地方層面的規(guī)劃也會在國家項目建設的支持下，圍繞自身的發(fā)展方向和地方特點，籌備和實施地方層級的重點項目。國家重大工程項目與各級地方政府的重點項目形成了規(guī)劃制度體系中強力抓手，而進一步對重大項目引領現(xiàn)代化發(fā)展方向的運作邏輯進行探究，可以發(fā)現(xiàn)其背后蘊含的正是為學界廣泛關注的“項目制”治理體制。作為分稅制改革后所形成的一種國家治理重要機制，項目制以專項資金整合資金資源、以利益分配整合社會資源、以協(xié)調(diào)機制協(xié)同部門資源〔21〕，對國家治理體系中各主體的決策模式和行為策略都產(chǎn)生了深刻的影響。通過重大工程和重點項目的逐層推進、逐塊落實，能夠把有限的國家資源充分運用到現(xiàn)代化建設的關鍵錨點，引領國家前沿領域、核心領域和重點領域的發(fā)展，同時能夠使全國上下都循著國家規(guī)劃所確定的方向積極前進，充分發(fā)揮社會主義“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢，在提升國家核心競爭力的同時，補齊國家發(fā)展過程中存在的“短板”，為中國式現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)提供強大動力。

（三）利用規(guī)劃網(wǎng)絡保障目標的可實現(xiàn)性

推進中國式現(xiàn)代化建設的過程不是盲目無序的，而是有目的、有規(guī)劃的，它是市場驅(qū)動下的自發(fā)趨勢與宏觀層面上的戰(zhàn)略引導的結(jié)合，也是客觀趨勢值和規(guī)劃引導值的疊加〔12〕75 ?！耙粡埶{圖繪到底”作為中國政治話語中的一項重要內(nèi)容，既是中國共產(chǎn)黨一以貫之的執(zhí)政方法論，也是中國國家治理實踐的鮮明特征，體現(xiàn)了中國在國家發(fā)展過程中對戰(zhàn)略目標的長期堅持，而縱橫交錯、融會貫通的規(guī)劃制度體系，則是“藍圖”的核心所在。正如習近平所說：“從第一個五年計劃到第十四個五年規(guī)劃，一以貫之的主題是把我國建設成為社會主義現(xiàn)代化國家?！薄?2〕隨著一項項規(guī)劃的編制和實施，中國的現(xiàn)代化建設步伐也一步一個腳印地向前邁進。由于戰(zhàn)略目標是一個國家未來較長時期內(nèi)的總體性發(fā)展方向，所涉及的人口、涵蓋的領域都十分廣泛，因此往往具有較強的穩(wěn)定性，這也是實現(xiàn)國家治理穩(wěn)定的應有之義。而現(xiàn)代化跳躍式發(fā)展的特點會導致在現(xiàn)代化發(fā)展進程中的不同階段，所面臨的具體情形和存在的具體問題都千差萬別，需要在治理過程中根據(jù)客觀情況的變化進行更有彈性的部署和安排。對于規(guī)劃制度而言，其運作過程本身就是一個自上而下與自下而上雙向協(xié)調(diào)的過程，一方面，下級規(guī)劃的目標設定要符合上級規(guī)劃和國家規(guī)劃的宏觀安排，保證國家各個方面的現(xiàn)代化建設都能夠朝著同一個方向推進；另一方面，國家和政府的規(guī)劃還要回應來自市場和社會的自下而上的發(fā)展需求，并及時根據(jù)發(fā)展需求的變化對完成目標的方式和節(jié)點進行優(yōu)化調(diào)整。因此，規(guī)劃制度在國家治理中的突出特點之一，是在綜合判斷當前社會經(jīng)濟形勢的前提下，利用規(guī)劃的網(wǎng)絡體系，把國家的現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標分解成若干個可實現(xiàn)、好操作的階段性目標安排，再依據(jù)前一階段的具體完成情況，對當前的目標任務和重點工作進行層層分解與分工，賦予戰(zhàn)略目標更多的靈活性與可行性?？梢钥闯觯h的十九大之后，從中央到地方所出臺的每一份規(guī)劃，都是緊緊圍繞著“全面建成社會主義現(xiàn)代化強國”的總體性戰(zhàn)略目標展開的；在這一戰(zhàn)略目標的基礎上，黨的二十大提出了“兩步走”的戰(zhàn)略安排，明確了戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的時間表和路線圖；十五年的遠景目標安排和國家五年規(guī)劃則是對戰(zhàn)略安排的進一步聚焦，通過易于測量的指標體系和便于落實的工程項目，將宏大、抽象的戰(zhàn)略安排進行拆解，并依靠規(guī)劃網(wǎng)絡將各項指標任務向下與具體的公共政策和相應的職能部門相銜接，使國家的戰(zhàn)略安排能夠逐級逐階段地在日常性政府工作事務中得到體現(xiàn)和落實。在規(guī)劃制度的網(wǎng)絡體系中，空間規(guī)劃為重大項目落地提供了空間保障，專項規(guī)劃主要聚焦于五年規(guī)劃中的戰(zhàn)略重點和主要任務涉及的關鍵領域，區(qū)域規(guī)劃側(cè)重于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)，而年度計劃則是對五年規(guī)劃中的主要指標按年度進行分解并納入年度計劃指標體系，明確各年度工作重點。盡管各級各類規(guī)劃的功能和范疇各有不同，但彼此相互銜接、相互約束、相互指導，建立起國家治理總體框架下的戰(zhàn)略目標常態(tài)化實現(xiàn)機制，保證國家發(fā)展的藍圖在規(guī)劃網(wǎng)絡的傳遞和實施過程中轉(zhuǎn)化為一幅幅現(xiàn)代化建設的“施工圖”和“實景圖”。

三、規(guī)劃制度推進中國式現(xiàn)代化的價值所在

中國式現(xiàn)代化不僅是中國共產(chǎn)黨在理論和實踐上的重大創(chuàng)新，也是實現(xiàn)中華民族偉大復興的有效路徑，而制度現(xiàn)代化則是中國式現(xiàn)代化實現(xiàn)的前提。結(jié)合現(xiàn)代化理論與中國現(xiàn)代化建設實踐，可以發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃制度作為一項中國國家治理體系中的重要制度設計，蘊含了彰顯現(xiàn)代化國家制度建設的“中國特色”、適應中國國情下的現(xiàn)代化治理需求和提供跨越現(xiàn)代化后發(fā)陷阱的“中國方案”三個層面的重大價值。通過擘畫中國的現(xiàn)代國家建設藍圖，規(guī)劃制度將中國國家治理的基本框架串聯(lián)起來，從而為中國式現(xiàn)代化道路能夠錨定目標行穩(wěn)致遠提供制度保障。

（一）彰顯了現(xiàn)代化國家制度建設的“中國特色”

從概念上來看，“現(xiàn)代化”這一概念實際上具有建構主義的色彩。從20世紀60年代開始，“現(xiàn)代化”一詞在不同的社會文化情境和研究視野中逐漸發(fā)展出不同的內(nèi)涵：發(fā)展經(jīng)濟學往往將現(xiàn)代化視為落后國家通過工業(yè)化和技術革命，在經(jīng)濟和技術領域追趕先進國家的歷史過程；社會學拓展了現(xiàn)代化的范疇，認為現(xiàn)代化不僅發(fā)生在工業(yè)和經(jīng)濟領域，也包括知識、政治、心理等方面的急劇變動，是一個從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會過渡的過程；人類學和心理學視角則更強調(diào)人的“現(xiàn)代性”對現(xiàn)代化的意義，國民心理態(tài)度、價值觀和生活方式的現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的最終要求〔23〕9-17?？傮w而言，現(xiàn)代化是一個社會發(fā)展的歷史過程，相較于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，這一過程不僅具有急速性和滲透性，也兼具計劃性與非同一性。一方面，現(xiàn)代化的過程不是自然發(fā)生的，它需要國家借助合理的計劃，將有限的資源進行更高效的分配與使用，從而實現(xiàn)自身的快速發(fā)展；另一方面，世界上既不存在定于一尊的現(xiàn)代化模式，也不存在放之四海而皆準的現(xiàn)代化標準。不同的歷史文化會內(nèi)化為不同的制度特征，進而創(chuàng)造出不一樣的現(xiàn)代化路徑。回看近代中國現(xiàn)代化探索的曲折歷程，從“師夷長技以制夷”的洋務運動開啟的器物現(xiàn)代化探索，到戊戌變法和辛亥革命發(fā)起的制度現(xiàn)代化嘗試，再到新文化運動和“五四”運動開辟的思想現(xiàn)代化進程，先輩們在戰(zhàn)火動蕩中的反復“試錯”，為中國共產(chǎn)黨領導中華民族走出一條自己的現(xiàn)代化之路積累了寶貴的歷史經(jīng)驗。百余年來，中國共產(chǎn)黨在實踐中追求真理，逐漸深化對現(xiàn)代化的理解和認識，打破了“現(xiàn)代化=西方化”的迷思，找到了能夠充分彰顯中國特色、符合中國人民需要的中國式現(xiàn)代化道路。規(guī)劃制度是中國式現(xiàn)代化進程中的一項關鍵性國家治理制度，它既是中國式現(xiàn)代化的重要推動力，也體現(xiàn)了中國式現(xiàn)代化兼具“共同特征”和“鮮明特色”的內(nèi)在要求。世界各國的現(xiàn)代化實踐經(jīng)驗也充分表明，合理有序地推進現(xiàn)代化建設，是國家實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要前提。作為中國國家治理體系中的重要組成部分和“治理各種問題的核心機制”〔15〕132，規(guī)劃制度在現(xiàn)代化建設進程中，以綜合性、體系性滿足了中國式現(xiàn)代化全方位發(fā)展和多面向變遷的需求，以預期性、調(diào)適性與連續(xù)性使中國的現(xiàn)代化建設能夠在時代的變遷中朝著明確的目標扎實前進。經(jīng)濟、政治、社會等各領域的現(xiàn)代化發(fā)展在納入規(guī)劃體系網(wǎng)絡的過程中，其相關制度也在規(guī)劃的力量下得以完善，從而能夠在塑造中國發(fā)展奇跡的同時，提高國家抵抗外源性沖擊的能力，為中國式現(xiàn)代化的穩(wěn)步發(fā)展提供保障。與此同時，盡管規(guī)劃制度對于中國而言是一項“舶來品”，但在改革發(fā)展過程中實現(xiàn)了自身的成功“再造”，形成適應于中國治理語境的獨特運作模式。具體而言，中國統(tǒng)一傳統(tǒng)帶來的國家內(nèi)聚力和中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領導，能夠有效轉(zhuǎn)化為全體人民對于發(fā)展目標的一致追求，為規(guī)劃目標的實現(xiàn)提供強大的精神力保障；中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的長期性與穩(wěn)定性，以及政府換屆與規(guī)劃周期的交錯性，則為“一張藍圖繪到底”提供了結(jié)構基礎。一旦脫離中國特色的制度體系，規(guī)劃制度治理效能發(fā)揮也會受到影響?？梢哉f，在當前的中國式現(xiàn)代化圖景中，規(guī)劃制度以“藍圖”之姿充分展現(xiàn)了中國之治的鮮明特點，為世界現(xiàn)代化理論和制度建設實踐增添了中國色彩。

（二）適應了中國國情下的現(xiàn)代化治理需求

“推進中國式現(xiàn)代化是一個系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)謀劃、整體推進?！薄?4〕在現(xiàn)代化發(fā)展過程中，國家與社會、政府與市場、市場與社會等一系列重大關系都處在快速變遷的狀態(tài)中，同時利益主體分化、權利意識覺醒、社會流動性加快、異質(zhì)性上升等現(xiàn)代社會特征也逐漸顯現(xiàn)〔25〕，對國家和政府的治理能力與治理方式都提出了更高的要求。就中國規(guī)劃制度發(fā)展變遷的歷史脈絡來看，通過編制和實施規(guī)劃來治理國家的模式也是在實踐中不斷成熟和完善的。規(guī)劃制度的運作過程實際上是一個國家滲透能力、汲取能力和協(xié)調(diào)能力的建構過程，通過規(guī)劃制度實現(xiàn)共識凝聚和組織協(xié)調(diào)，有利于減少無序競爭和重復建設，提高資源的配置效率。在剛從蘇聯(lián)引進規(guī)劃制度的計劃經(jīng)濟時期，規(guī)劃的范疇主要集中于經(jīng)濟領域，政府通過強大的國家機器將全社會的資源集中到一起，并借助計劃手段進行資源配置，將大部分資源投入到工業(yè)化建設中，為中國式現(xiàn)代化提供了物質(zhì)基礎。改革開放之后，由于轉(zhuǎn)型之初的市場發(fā)育并不健全，因此在改變舊有生產(chǎn)模式、找尋新的經(jīng)濟增長點的階段，政府力量與來自市場和社會的力量共同構成了經(jīng)濟發(fā)展的動力：一方面，政府通過規(guī)劃手段和產(chǎn)業(yè)政策進行宏觀調(diào)節(jié)，把握市場發(fā)展的總體方向；另一方面，私營經(jīng)濟形式的迅速崛起，促進了市場和社會活力的恢復，而“六五”計劃向“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”的轉(zhuǎn)變，也標志著規(guī)劃制度開始在社會治理領域發(fā)揮作用。隨著現(xiàn)代化建設的持續(xù)推進，中國憑借自身所享有的巨大人口紅利和吃苦耐勞的傳統(tǒng)美德，在新世紀來臨前就已經(jīng)創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟發(fā)展成就。但與此同時，市場和社會活力的釋放也給國家治理帶來了新的挑戰(zhàn)，尤其是在中國這一廣土眾民的超大規(guī)模國家中，不同地區(qū)由于政策環(huán)境、人口條件、歷史文化等因素的差異，現(xiàn)代化發(fā)展的速度和側(cè)重點都各有不同，要想進一步解放生產(chǎn)力，實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，就要對國家的發(fā)展模式和規(guī)劃制度進行更加深入的改革轉(zhuǎn)型。自“十一五”規(guī)劃起，“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”到“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變，也體現(xiàn)了規(guī)劃制度更加強調(diào)和重視政府在國家治理中的公共服務職能和社會回應能力。轉(zhuǎn)型后的規(guī)劃制度所承擔的角色更加多元化，不僅能夠在醫(yī)療衛(wèi)生、社會保險等公共服務領域發(fā)揮作用，保障國家發(fā)展環(huán)境的和諧穩(wěn)定，同時還通過對重點領域的發(fā)展進行協(xié)調(diào)與間接控制，在最大限度發(fā)揮市場積極作用的同時，也保證了現(xiàn)代化之路走得對、走得穩(wěn)。總體而言，規(guī)劃制度作為中國國家治理的獨特制度模式，既體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨適應中國國情、改造外來治理工具的高超治理藝術，也體現(xiàn)了規(guī)劃制度本身強大的環(huán)境適應力。從新中國成立之初的“全能型國家治理”，到改革開放后的“發(fā)展型國家治理”，再到今天的“均衡型國家治理”〔26〕，規(guī)劃制度始終在國家治理邏輯的演變中不斷進行適應性調(diào)整，成為一項適應于國家現(xiàn)代化治理需求的有效治理工具。

（三）提供了跨越現(xiàn)代化后發(fā)陷阱的“中國方案”

比較世界各國的現(xiàn)代化進程，可以發(fā)現(xiàn)其中存在一些共有的發(fā)展邏輯。在現(xiàn)代化建設的啟動階段，政治因素及其支配的制度因素往往發(fā)揮著決定性作用，“強政府”更有利于推動現(xiàn)代化建設的迅速發(fā)展；隨著物質(zhì)資本和人力資本的不斷積累，市場與社會的力量逐漸成長壯大，經(jīng)濟因素開始取代政治因素成為推動國家發(fā)展的核心力量，但國家的傳統(tǒng)文化及舊有生產(chǎn)生活方式也在這一過程中遭受到猛烈沖擊。相較于西方世界中一些率先建立現(xiàn)代市場體系的資本主義國家而言，中國與許多在二戰(zhàn)后才正式開啟現(xiàn)代化建設進程的國家都可以被劃入后發(fā)現(xiàn)代化國家的范疇，并被動地成為了世界體系中的“被沖擊者”。盡管后發(fā)的現(xiàn)代化國家可以通過借鑒先發(fā)國家的經(jīng)驗，跳躍一些技術方面的探索階段，實現(xiàn)快速的發(fā)展，但與此同時，除了要防范先發(fā)國家潛移默化的“文化侵蝕”之外，后發(fā)現(xiàn)代化國家還面臨著巨大的內(nèi)部治理壓力：一方面，政治參與和社會動員的擴張速度遠超“處理相互關系的藝術”的發(fā)展速度，政治組織化和制度化的進展落后于社會和經(jīng)濟的變革，很容易導致國家陷入動蕩和無秩序〔27〕4；另一方面，先發(fā)國家的現(xiàn)代化進程大多遵循的是“經(jīng)濟發(fā)展——社會改革——政治穩(wěn)定”的邏輯，而對于后發(fā)現(xiàn)代化國家而言，由于世界格局的變化和外部環(huán)境的影響，在經(jīng)濟發(fā)展的同時，很多其他領域也同步提出了現(xiàn)代化發(fā)展需求，如政治領域的民主參與需求、生態(tài)領域的綠色環(huán)保需求等，這使得后發(fā)現(xiàn)代化國家必須在穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展的同時，通過建立有效的國家治理結(jié)構，找到協(xié)調(diào)這些非經(jīng)濟領域現(xiàn)代化發(fā)展需求的有效路徑。具體到中國的現(xiàn)代化發(fā)展情境來看，盡管規(guī)劃這一治理工具并不是在中國的傳統(tǒng)制度中生長出來的，但它卻很好地契合于中國的傳統(tǒng)治理風格和現(xiàn)代化治理需求，并有效地協(xié)調(diào)了發(fā)展過程中的各類重大關系?？梢园l(fā)現(xiàn)，中國的規(guī)劃制度是適配于自身所處的社會背景的，在規(guī)劃制度引入之后，中國政府很快認識到極端偏重于城市和重工業(yè)部門的蘇式計劃模式并不適合中國的實際情況，相較而言，“兩條腿走路”、以農(nóng)業(yè)發(fā)展支撐工業(yè)建設的戰(zhàn)略更符合當時中國的國情〔28〕318-321。因此，從“二五”計劃開始，中國便對規(guī)劃制度進行了探索性改革，雖然其間經(jīng)歷了很多坎坷和曲折，但也積累了豐富的實踐經(jīng)驗。在現(xiàn)代化發(fā)展過程中，國家根據(jù)發(fā)展環(huán)境和發(fā)展需求的變化，及時地對規(guī)劃制度體系的各個環(huán)節(jié)與內(nèi)容進行調(diào)整與優(yōu)化，最終形成了一個較為成熟的規(guī)劃制度體系，從而為中國跨越后發(fā)現(xiàn)代化陷阱提供制度保障。此外，現(xiàn)代化高速增長導致對資金的大量需求，還可能增加后發(fā)現(xiàn)代化國家對于外國資本的依賴性，使國家面臨發(fā)展進程被外部力量裹挾、國家獨立性喪失的風險。而規(guī)劃制度實現(xiàn)了國家對不同發(fā)展要素的有效控制，為中國在世界現(xiàn)代化大潮中始終堅持獨立自主的戰(zhàn)略方針筑牢根基。總之，中國式現(xiàn)代化的“并聯(lián)式”特征決定了中國共產(chǎn)黨領導人民進行現(xiàn)代化建設的過程是一個多面向變遷的過程，也勢必要面對來自多重重大關系調(diào)整的挑戰(zhàn)，而規(guī)劃制度通過自身的綜合性與體系性，描繪出一幅幅能夠滿足中國式現(xiàn)代化全方位發(fā)展要求的宏偉藍圖，為中國跨越后發(fā)現(xiàn)代化陷阱提供了清晰指引，也為其他后發(fā)現(xiàn)代化國家破解發(fā)展難題貢獻了“中國方案”。

四、規(guī)劃制度推進中國式現(xiàn)代化的完善路徑

在新的歷史方位下，中國共產(chǎn)黨帶領全國人民邁上了全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的新征程，而描繪了這幅宏偉壯觀“大國藍圖”的規(guī)劃制度，是推進中國式現(xiàn)代化的重要制度保障。在未來中國式現(xiàn)代化建設進程中，需要通過制度的法治化、專業(yè)化和改革創(chuàng)新，進一步提升規(guī)劃的制度化、科學化水平，并充分釋放規(guī)劃制度的活力，構建一個更加完善的規(guī)劃制度體系，強化規(guī)劃的引領作用，保障中國式現(xiàn)代化之路行穩(wěn)致遠，進而有為。

（一）以法治化進一步提升規(guī)劃的制度化水平

法治既是現(xiàn)代國家建設的基本框架，也是現(xiàn)代社會制度的基石。一項制度要想在國家治理中持續(xù)地發(fā)揮自身作用，必須要通過法律予以規(guī)范。在“十四五”規(guī)劃綱要的最后一節(jié)中，首次將“加快發(fā)展規(guī)劃立法”作為獨立小節(jié)，提出要“堅持依法制定規(guī)劃、依法實施規(guī)劃的原則，將黨中央、國務院關于統(tǒng)一規(guī)劃體系建設和國家發(fā)展規(guī)劃的規(guī)定、要求和行之有效的經(jīng)驗做法以法律形式固定下來”〔29〕176?，F(xiàn)有的實證研究發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃的制度剛性會隨著層級的往下而逐漸衰減，尤其是市縣層面?zhèn)€別地方的規(guī)劃間，甚至并未進行銜接協(xié)調(diào)〔30〕。此外，由于規(guī)劃編制的時間表也沒有以法律的形式予以明確，導致一些地方政府的規(guī)劃編制程序形式大于實質(zhì)，征求意見、反復磋商等關鍵環(huán)節(jié)流于表面，影響了規(guī)劃制度的有效性。事實上，國家在規(guī)劃領域的立法早有先例，2007年出臺的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，便將城鄉(xiāng)規(guī)劃制定、實施、修改、監(jiān)督等管理過程進行了規(guī)范。在目前的規(guī)劃制度中，已經(jīng)形成了一個要素完備、功能互補的規(guī)劃網(wǎng)絡體系，70年的規(guī)劃制度發(fā)展歷程也為規(guī)劃立法積累了寶貴的實踐經(jīng)驗。但由于發(fā)展規(guī)劃本身的綜合性與全局性特征，涉及政府與市場、國家與社會等一系列重大戰(zhàn)略關系，法規(guī)的條文需要進行全方位考量，因此正式的發(fā)展規(guī)劃法遲遲未能出臺。不過，目前地方層面的規(guī)劃立法試點已獲得一定成效，如江蘇省和新疆維吾爾自治區(qū)都以地方性法規(guī)的形式為規(guī)劃的法治化探索了方向。規(guī)劃的制度化水平關系到中國式現(xiàn)代化建設目標的長期性和穩(wěn)定性，而法治化則是提升規(guī)劃制度水平的重要支撐，一方面通過法律把規(guī)劃編制、實施、評估的各流程固定下來，能夠增加規(guī)劃制度的程序合理性，從而提高規(guī)劃的權威性；另一方面，法治化也有助于更好地協(xié)調(diào)處理規(guī)劃中所涉及的矛盾關系，為規(guī)劃的順利實施提供保障。因此，在未來推進中國式現(xiàn)代化的過程中，要繼續(xù)推進規(guī)劃立法工作，讓規(guī)劃制度為現(xiàn)代化國家治理貢獻更大力量。

（二）以專業(yè)化進一步提升規(guī)劃的科學化水平

習近平強調(diào)：“規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱?！薄?1〕規(guī)劃的過程實質(zhì)上是一個國家、黨政體系形成共同意志、產(chǎn)出公共政策的過程，因此，與其他的組織決策一樣，規(guī)劃同樣面臨著技術和政治的雙重考驗。規(guī)劃體系的制度化水平能夠為其政治上的可行性提供保障，而技術上的合理性要求規(guī)劃符合經(jīng)濟學、社會學等相關理論的基本原理，同時還需要一支專業(yè)的規(guī)劃隊伍予以支撐。在目前的規(guī)劃制度體系中，發(fā)展和改革委員會是曾經(jīng)的“計委”機構改革后的產(chǎn)物，作為規(guī)劃制度建設的牽頭部門，在戰(zhàn)略目標、發(fā)展規(guī)劃、年度計劃等各項規(guī)劃的擬定、實施和評估監(jiān)督方面都承擔了關鍵職責。各級發(fā)展和改革委員會中不僅都設置了戰(zhàn)略規(guī)劃司（處、科），專門負責發(fā)展戰(zhàn)略建議的提出和發(fā)展規(guī)劃文本的擬定，其他的業(yè)務科室也會同政府中相應的職能部門，編制出臺有關領域的專項規(guī)劃。就目前專業(yè)規(guī)劃隊伍的整體情況來看，國家級和省級規(guī)劃司處的人員和資金配置都比較齊全，能夠較好地應對規(guī)劃的起草、評估與相關調(diào)研工作，但在省以下發(fā)展和改革委員會的規(guī)劃科室中，由于職數(shù)和地方財政的限制，人員和資金都相對有限，很多地市發(fā)展改革委的規(guī)劃科中僅有兩三名公務員，面對編制全市各類規(guī)劃的龐大任務往往難以周全。近年來，隨著國家決策結(jié)構的多元化，作為政府決策“外腦”的智庫在規(guī)劃制度運作中的作用也逐漸凸顯，智庫的參與極大提升了規(guī)劃過程中的專業(yè)化水平，同時緩解了地方人員少、任務重等因素造成的工作壓力。但是智庫只能承擔規(guī)劃過程中的一部分任務，由于其本身屬于體制外力量，對于黨和政府的戰(zhàn)略意圖、政策導向以及當?shù)氐恼攮h(huán)境等方面信息，都只能通過短期的調(diào)研來獲取，難免具有片面性，因此在運用“外腦”時，同樣需要“內(nèi)腦”的深度參與，才能保障規(guī)劃所言科學、所行有效。概言之，如何健全規(guī)劃隊伍的人員配置，培養(yǎng)規(guī)劃工作者的專業(yè)能力，是未來規(guī)劃制度發(fā)展亟需解決的問題。只有依靠專業(yè)素養(yǎng)過硬、人員配置合理的規(guī)劃隊伍，才能有效提升規(guī)劃的科學化水平，提高市場和社會對規(guī)劃的認可程度和執(zhí)行意愿，使規(guī)劃真正地落到實處。

（三）以改革創(chuàng)新全面釋放規(guī)劃的制度活力

中國式現(xiàn)代化是一個守正創(chuàng)新的過程，以改革創(chuàng)新為核心的時代精神是中華民族歷來具有的思想品格，也是社會主義價值體系的基本內(nèi)容?，F(xiàn)代社會的本質(zhì)特征之一就在于持續(xù)不斷的變革，中國的現(xiàn)代化發(fā)展經(jīng)驗更是充分證明了改革創(chuàng)新的重要意義。而規(guī)劃制度作為一項預期性國家治理制度，兼具謀劃、調(diào)控、落實、監(jiān)督等多重功能。從規(guī)劃制度的發(fā)展史也可以看出，其本身是中國共產(chǎn)黨在國家治理實踐中改革創(chuàng)新的產(chǎn)物，之所以能夠在中國式現(xiàn)代化進程中始終發(fā)揮治理效能，最為重要的因素就在于，規(guī)劃制度能在中國從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，通過制度的適應性調(diào)整實現(xiàn)自身的“再造”，從而契合于社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境下的國家治理需要。盡管規(guī)劃制度已經(jīng)為中國式現(xiàn)代化建設提供了強大動能，構建了層次分明、定位清晰、功能互補、系統(tǒng)完備的規(guī)劃網(wǎng)絡體系，但我們也應客觀看待目前在規(guī)劃銜接、公眾參與和評估監(jiān)督等方面存在的不足，而未來的現(xiàn)代化建設勢必會對規(guī)劃制度提出更高的要求，需要通過深化改革創(chuàng)新來進一步釋放規(guī)劃制度的制度活力，建設一個現(xiàn)代化的規(guī)劃制度體系，使其能夠在中國式現(xiàn)代化的道路上發(fā)揮更大效用。具體而言，未來規(guī)劃制度的改革創(chuàng)新可以從以下三個方面著手：其一，以數(shù)字化、信息化為支撐，積極推進規(guī)劃綜合管理信息平臺建設，充分發(fā)揮數(shù)字化治理的優(yōu)勢，實現(xiàn)規(guī)劃信息的互聯(lián)互通，便于政府能夠?qū)嫶蟮囊?guī)劃網(wǎng)絡進行動態(tài)化監(jiān)測和統(tǒng)一性管理，使中國式現(xiàn)代化的藍圖能夠一繪到底。其二，通過形式創(chuàng)新拓寬公眾參與規(guī)劃編制的渠道，實現(xiàn)政府、社會、市場對規(guī)劃成果的共享。例如，鄭州市在編制《鄭州市國土空間總體規(guī)劃（2020—2035年）》過程中，利用線上網(wǎng)絡問卷調(diào)研與線下現(xiàn)場調(diào)研等多個渠道了解市民建議和訴求，同時面向青少年開展“我為鄭州繪藍圖”主題征文繪畫活動，以豐富新穎的參與形式使民意能夠得到更加充分的吸納，從而提高規(guī)劃的開放性和科學性。其三，調(diào)查研究是高質(zhì)量規(guī)劃的基礎，健全規(guī)劃編制前期調(diào)研和中期、終期評估調(diào)研機制流程，用好調(diào)查研究這個我們黨的“傳家寶”，將調(diào)研中加深的認識理解和獲得的先進經(jīng)驗融入規(guī)劃中，才能把握世界百年未有之大變局的本質(zhì)和變化規(guī)律，以規(guī)劃制度的“藍圖之力”，推動中國這個屹立千年的東方大國向著中國式現(xiàn)代化的宏偉目標不斷邁進。

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責任編輯 呂曉斌