率先構(gòu)建“紅頭文件”全鏈條管理體系不斷提升行政規(guī)范性文件法治化水平
——江蘇推進(jìn)法治政府建設(shè)調(diào)研分析

江蘇省司法廳

近年來，江蘇省委、省政府堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想和習(xí)近平總書記對(duì)江蘇工作的重要講話和重要指示精神，全面推進(jìn)依法治省，鮮明提出“使法治成為江蘇推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的顯著優(yōu)勢(shì)和核心競(jìng)爭(zhēng)力”的目標(biāo)要求，以加強(qiáng)行政規(guī)范性文件法治化建設(shè)為抓手，不斷加強(qiáng)工作創(chuàng)新，積極推動(dòng)行政規(guī)范性文件制定管理走在前列，在全國率先構(gòu)建形成了行政規(guī)范性文件管理“1+1+1+N”全鏈條制度體系和“333”全生命周期實(shí)施體系，助推法治政府建設(shè)取得突破。

主題教育期間，江蘇省司法廳組織人員先后赴無錫、常州、南通、連云港等地開展解剖式調(diào)研，切實(shí)摸清各地行政規(guī)范性文件制定管理工作現(xiàn)狀，梳理做法成效，聽取意見建議，思考如何提高“紅頭文件”制定管理的法治化規(guī)范化水平。

一、基本情況

制發(fā)行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)依法履行職能的重要方式，關(guān)乎人民群眾切身利益和政府形象。近年來，各地、各部門不斷加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作，取得了一定成效，但亂發(fā)文、出臺(tái)“奇葩”文件的現(xiàn)象還不同程度存在，侵犯了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，損害了政府公信力。2018年，國務(wù)院辦公廳先后出臺(tái)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》，就行政規(guī)范性文件的制定、管理和合法性審核等作出具體規(guī)范、提出明確要求。

江蘇省全面貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的決策部署，加強(qiáng)建章立制，出臺(tái)一系列制度規(guī)定，建成行政規(guī)范性文件制定管理全鏈條制度體系，實(shí)現(xiàn)全過程規(guī)范化管理，在提升行政規(guī)范性文件法治化水平方面取得明顯成效，有力促進(jìn)依法行政，推動(dòng)法治政府建設(shè)。2019年以來，省、市、縣三級(jí)司法行政機(jī)關(guān)共審核行政規(guī)范性文件5000余件，提出合法性審核意見2萬余條，有效提升了行政機(jī)關(guān)公信力，全省行政規(guī)范性文件數(shù)量持續(xù)下降、質(zhì)量不斷提升，各種違法文件、“奇葩”文件、“任性”文件得到有效治理，嚴(yán)格依法制定“紅頭文件”在全社會(huì)形成共識(shí)，人民群眾的法治獲得感、幸福感、安全感不斷提升。

二、主要做法

（一）堅(jiān)持黨政共抓、壓實(shí)責(zé)任。江蘇省委全面依法治省委員會(huì)將全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制融入法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，列為法治江蘇建設(shè)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、法治督察的重點(diǎn)內(nèi)容，并作為“依法履職”評(píng)價(jià)指標(biāo)，納入全省高質(zhì)量發(fā)展績(jī)效考核范圍。省政府將合法性審核工作寫入年度政府工作報(bào)告，接受人大監(jiān)督；專門修訂《江蘇省人民政府工作規(guī)則》，明確將合法性審核作為研究重要議題、作出重大行政決策和制發(fā)行政規(guī)范性文件的必經(jīng)環(huán)節(jié)，并在省政府辦文單上增設(shè)合法性審核意見欄。省政府主要領(lǐng)導(dǎo)閱批合法性審核工作年度報(bào)告，并轉(zhuǎn)發(fā)各地各部門，要求對(duì)照問題、舉一反三、注意避免。各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)切實(shí)履行第一責(zé)任人職責(zé)，帶頭推行和落實(shí)行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制要求，及時(shí)聽取合法性審核工作情況匯報(bào)，凡未經(jīng)合法性審核或者審核不合法的文件、決策等，一律不上會(huì)、不研究、不簽發(fā)。全省各級(jí)政府及其部門充分發(fā)揮法制審核機(jī)構(gòu)的職能作用，著力健全制度、理順機(jī)制、創(chuàng)新方式、強(qiáng)化保障，切實(shí)把合法性審核工作做深做實(shí)，確保所有行政規(guī)范性文件均經(jīng)過合法性審核。省司法廳認(rèn)真履行職責(zé)，在扎實(shí)開展行政規(guī)范性文件合法性審核和備案審查的同時(shí)，全面加強(qiáng)業(yè)務(wù)條線工作指導(dǎo)和人才培養(yǎng)。

（二）堅(jiān)持探索總結(jié)、建章立制。江蘇省司法廳認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件管理的一系列文件精神，結(jié)合本省實(shí)際積極開展實(shí)踐探索，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、建章立制、固化成果，形成了以1部地方性法規(guī)、1部省政府規(guī)章、1個(gè)地方標(biāo)準(zhǔn)和一系列文件為主體的“1+1+1+N”行政規(guī)范性文件管理全鏈條制度體系，促進(jìn)全省行政規(guī)范性文件管理工作法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。一是加強(qiáng)立法規(guī)范，推動(dòng)行政規(guī)范性文件管理有法可依。2022年7月，省人大常委會(huì)通過《江蘇省行政程序條例》，將行政規(guī)范性文件作為專章內(nèi)容，以地方性法規(guī)的形式確立了合法性審核工作的基本原則和核心內(nèi)容。2022年6月，省政府公布了《江蘇省行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》，全面規(guī)范了行政規(guī)范性文件制定管理的程序和要求，明確規(guī)定一般不少于10日的征求意見期限、不少于30日的施行間隔期和不超過5年的有效期等內(nèi)容。二是制定地方標(biāo)準(zhǔn)，明確合法性審核“操作指南”。2021年，省司法廳起草并發(fā)布了《江蘇省行政規(guī)范性文件合法性審核規(guī)范》，成為全國首份關(guān)于行政規(guī)范性文件規(guī)范管理的省級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn)，有效統(tǒng)一了全省行政規(guī)范性文件合法性審核的基本流程、尺度標(biāo)準(zhǔn)和工作要求，為全省各地各部門提供了精細(xì)化的“操作指南”，得到相關(guān)部門的充分認(rèn)可和普遍歡迎。三是出臺(tái)系列文件，加強(qiáng)行政規(guī)范性文件管理制度保障。2015年，省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《江蘇省規(guī)范性文件和重大決策合法性審查程序規(guī)定》，明確規(guī)定省、市、縣三級(jí)政府按照5人、3人、1人的標(biāo)準(zhǔn)配備審查專職人員，全面充實(shí)了專業(yè)人才力量。2019至2020年，圍繞貫徹國務(wù)院辦公廳文件精神，制定出臺(tái)了《省政府辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的實(shí)施意見》和《省政府辦公廳關(guān)于做好省政府重大決策和規(guī)范性文件合法性審查工作的通知》等，有效建立了全省行政規(guī)范性文件制定及合法性審核工作規(guī)范。2022年，省司法廳聯(lián)合省檔案局、省檔案館在全國率先印發(fā)《江蘇省合法性審查檔案管理辦法》，為合法性審查檔案管理具體操作明確了標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了合法性審核工作的全流程規(guī)范。

（三）堅(jiān)持系統(tǒng)思維、綜合施策。江蘇省司法廳把握行政規(guī)范性文件的“全生命周期”管理，積極構(gòu)建并全面推行“333”實(shí)施體系。一是把握三個(gè)環(huán)節(jié)，推動(dòng)文件制定規(guī)范化。把握評(píng)估論證環(huán)節(jié)，建立健全事前審議機(jī)制，全面論證文件制發(fā)的必要性、可行性和合理性，對(duì)于照搬照抄或可發(fā)可不發(fā)的文件一律不發(fā)。把握征求意見環(huán)節(jié)，起草涉及人民群眾切身利益或者對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)有重大影響的文件，通過政府門戶網(wǎng)站等平臺(tái)廣泛征求社會(huì)公眾意見，對(duì)于涉企文件主動(dòng)聽取相關(guān)企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見。把握集體審議環(huán)節(jié)，所有行政規(guī)范性文件都經(jīng)制定機(jī)關(guān)集體審議決定。二是貫通三項(xiàng)機(jī)制，確保文件內(nèi)容合法化。全面推行合法性審核機(jī)制，準(zhǔn)確界定行政規(guī)范性文件合法性審核的范圍、主體、程序、標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任，建立健全程序完備、權(quán)責(zé)一致、相互銜接、運(yùn)行高效的合法性審核機(jī)制，確保所有行政規(guī)范性文件均經(jīng)過合法性審核。健全完善備案審查機(jī)制，綜合運(yùn)用依職權(quán)審查、依申請(qǐng)審查、專項(xiàng)審查等方式，充分發(fā)揮社會(huì)力量作用，嚴(yán)格依法開展實(shí)質(zhì)性審查，加強(qiáng)制度剛性，對(duì)于審查中發(fā)現(xiàn)問題的文件敢于亮劍、勇于糾錯(cuò)。穩(wěn)步推進(jìn)公民建議審查機(jī)制，依法受理公民、法人和其他組織針對(duì)行政規(guī)范性文件提起的審查建議，主動(dòng)加強(qiáng)研究，依法穩(wěn)妥處理，對(duì)于文件確有違法或不當(dāng)，嚴(yán)重侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)益的，堅(jiān)決予以糾正。三是落實(shí)三項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)文件監(jiān)管常態(tài)化。落實(shí)定期清理制度，根據(jù)全面深化改革、全面依法治國相關(guān)要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，以及上位法和上級(jí)文件制定、修改、廢止情況，及時(shí)對(duì)文件進(jìn)行清理，清理結(jié)果向社會(huì)公布。2022年，省政府辦公廳、省司法廳牽頭對(duì)新中國成立以來省政府制發(fā)的文件進(jìn)行全面清理，共篩選出行政規(guī)范性文件690件，經(jīng)多輪審核、研究，最終保留311件、廢止245件、修改134件，確保清理后的行政規(guī)范性文件同最新的法律法規(guī)及相關(guān)政策文件精神保持一致。落實(shí)日常巡查制度，定期或不定期地巡查下級(jí)政府及其部門的門戶網(wǎng)站，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各類應(yīng)當(dāng)納入但未納入行政規(guī)范性文件管理的“普通文件”，并通報(bào)給文件制定機(jī)關(guān)加以整改。落實(shí)督查考核制度，將行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作納入法治政府建設(shè)督察的內(nèi)容，并作為依法行政考核要素列入法治政府建設(shè)考評(píng)指標(biāo)體系。

（四）堅(jiān)持人民至上、為民服務(wù)。江蘇省司法廳堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，努力實(shí)現(xiàn)行政規(guī)范性文件制定管理為了人民、依靠人民、服務(wù)人民、保護(hù)人民。對(duì)文件制定程序進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核，要求充分進(jìn)行評(píng)估論證和征求意見，對(duì)可能引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定和公共安全風(fēng)險(xiǎn)的，要求進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；對(duì)涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的，要求進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查；除依法需要保密的外，要求向社會(huì)公開征求意見，堅(jiān)決糾正以征求部門意見代替征求公眾意見。對(duì)于缺乏上位法依據(jù)減損公民、法人和其他組織的權(quán)利或者增加其義務(wù)的不合法內(nèi)容，堅(jiān)決在審核意見中予以指出。同時(shí)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)研判，及時(shí)向黨委、政府報(bào)告審查中發(fā)現(xiàn)的傾向性問題，依法糾正或撤銷違法違規(guī)文件，從源頭上維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，防范化解社會(huì)矛盾糾紛，切實(shí)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。各級(jí)政府和部門高度重視合法性審核程序和內(nèi)容，未經(jīng)合法性審核或?qū)徍苏J(rèn)為不合法的不上會(huì)；會(huì)議研究過程中，起草部門要對(duì)合法性審核意見的吸收情況進(jìn)行專門說明。認(rèn)真辦理針對(duì)行政規(guī)范性文件的公民建議審查和行政復(fù)議附帶審查，對(duì)損害人民群眾合法權(quán)益的，堅(jiān)決予以糾正。2019年以來，省司法廳辦理公民、法人和其他組織對(duì)行政規(guī)范性文件提出的審查建議80余件，依法有效維護(hù)了行政相對(duì)人合法權(quán)益。

（五）堅(jiān)持深入基層、調(diào)查研究。沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)，更沒有決策權(quán)。江蘇省司法廳在加強(qiáng)行政規(guī)范性文件法治化建設(shè)過程中，始終堅(jiān)持重心向下，以解決基層實(shí)際工作中遇到的難題為牽引，穩(wěn)步提升行政規(guī)范性文件法治化水平。在如皋市開展專題調(diào)研期間，調(diào)研組以正在制定中的《如皋市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)管理辦法》為案例，深入基層一線開展解剖式調(diào)研，走訪如皋東大街歷史文化街區(qū)，了解街區(qū)的歷史沿革、規(guī)劃編制、保護(hù)傳承等情況，走進(jìn)群眾家中聽取意見建議，并參加了如皋市組織的歷史文化街區(qū)保護(hù)工作現(xiàn)場(chǎng)研討會(huì)，切身感受、全面了解基層行政規(guī)范性文件制定的過程、存在的問題、面臨的困難、遇到的困惑，掌握了較為詳實(shí)的“第一手資料”。在此基礎(chǔ)上，及時(shí)組織起草了《江蘇省人民政府重大行政決策目錄管理辦法》和《江蘇省司法廳合法性審查工作規(guī)程》，廣泛征求意見，抓緊修改完善，爭(zhēng)取盡快出臺(tái)，進(jìn)一步規(guī)范省政府重大行政決策目錄管理和省司法廳合法性審查工作，并為省級(jí)各有關(guān)部門和市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展相關(guān)工作提供參照。同時(shí)，全省各地也在加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定管理方面進(jìn)行了有效探索，形成了可供推廣的經(jīng)驗(yàn)。如蘇州市制定《文件合法性自查自審表》，將合法性審查的具體內(nèi)容細(xì)化為5類39項(xiàng)指標(biāo)；徐州市出臺(tái)《徐州市政府行政規(guī)范性文件制定和備案流程圖》，規(guī)范報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)、合法性審查、發(fā)文登記、備案公開、歸檔解讀等工作流程，構(gòu)建全鏈條、閉環(huán)式工作體系。省司法廳及時(shí)調(diào)研了解相關(guān)情況，將其中的典型經(jīng)驗(yàn)做法吸收進(jìn)省級(jí)有關(guān)文件，集中多方智慧、提升整體水平。

（六）堅(jiān)持信息引領(lǐng)、科技支撐。江蘇省司法廳根據(jù)關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)信息化平臺(tái)建設(shè)的有關(guān)要求，積極推動(dòng)信息技術(shù)與司法行政工作全方位深度融合，建設(shè)并完善全省規(guī)章和行政規(guī)范性文件備案管理系統(tǒng)，大力加強(qiáng)合法性審核信息化建設(shè)。探索利用區(qū)塊鏈技術(shù)，打破信息孤島、推進(jìn)數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)行政規(guī)范性文件制定、審查、備案、清理、監(jiān)督等各項(xiàng)工作自動(dòng)留痕、精細(xì)管理。2019年年底完成規(guī)章與規(guī)范性文件社會(huì)公眾查詢?cè)u(píng)價(jià)平臺(tái)的搭建，2022年進(jìn)行了升級(jí)和改進(jìn)。目前，省規(guī)章與規(guī)范性文件公眾查詢?cè)u(píng)價(jià)平臺(tái)與全省規(guī)章和行政規(guī)范性文件備案管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫對(duì)接，所有備案的規(guī)章、行政規(guī)范性文件向社會(huì)公開，并提供下載服務(wù)。截至目前，累計(jì)公布規(guī)章和行政規(guī)范性文件8671件，并實(shí)時(shí)更新完善。在每件公開的文件后創(chuàng)新設(shè)定評(píng)價(jià)欄，接受社會(huì)公眾對(duì)文件合法性、合理性、操作性等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)或提出意見建議，備案機(jī)關(guān)、備案監(jiān)督機(jī)關(guān)綜合公眾意見，及時(shí)進(jìn)行規(guī)章和規(guī)范性文件后評(píng)估。各地也積極探索利用信息化手段推進(jìn)行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)，完善合法性審核管理信息平臺(tái)，推動(dòng)電子審核一體化和平臺(tái)互聯(lián)互通，借助云技術(shù)和大數(shù)據(jù)，開發(fā)快速鎖定敏感詞匯、自然關(guān)聯(lián)上下位法、自動(dòng)識(shí)別疑點(diǎn)問題等功能模塊，有效增強(qiáng)了合法性審核精準(zhǔn)度。

三、經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）必須始終堅(jiān)持嚴(yán)格依法行政，切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。2023年，重新修訂了《國務(wù)院工作規(guī)則》，對(duì)國務(wù)院各部門制定規(guī)章和規(guī)范性文件提出“嚴(yán)格遵守法定權(quán)限和程序，嚴(yán)格合法性審查”的“雙嚴(yán)”要求，并對(duì)省級(jí)政府行政規(guī)范性文件報(bào)送備案進(jìn)行了部署。江蘇省將進(jìn)一步提高政治站位，立足江蘇實(shí)際，深刻認(rèn)識(shí)行政規(guī)范性文件法治化建設(shè)的深遠(yuǎn)意義，自覺從加強(qiáng)法治江蘇、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的高度，科學(xué)完善行政規(guī)范性文件制定管理的相關(guān)制度體系，不斷健全行政規(guī)范性文件合法性審核工作機(jī)制，嚴(yán)格為“紅頭文件”立規(guī)矩、明禁區(qū)，確保政府各項(xiàng)工作始終在法治軌道上有序開展。

（二）必須始終堅(jiān)持以人民為中心，切實(shí)站穩(wěn)人民立場(chǎng)。行政規(guī)范性文件一頭連著各級(jí)政府的行政決策和管理，一頭連著公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。要把“紅頭文件”的制定作為收集民意、吸納民智的重要過程，堅(jiān)持“開門制規(guī)”，堅(jiān)持全過程人民民主，確保所出臺(tái)的文件不僅合法合規(guī)，而且“接地氣”、可操作。要建立健全行政規(guī)范性文件信息化管理機(jī)制，打造全省統(tǒng)一、完整、權(quán)威、規(guī)范的覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)的行政規(guī)范性文件庫，切實(shí)為社會(huì)公共查詢、監(jiān)督提供便利。要善于通過信息公開、公民建議審查、行政復(fù)議和行政訴訟等，依法及時(shí)糾正違法違規(guī)文件，真正從行政行為的源頭上解難題、辦實(shí)事、求實(shí)效。

（三）必須始終堅(jiān)持新發(fā)展理念，切實(shí)打造法治化營商環(huán)境。必須完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，始終以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的內(nèi)在統(tǒng)一來把握發(fā)展、衡量發(fā)展、推動(dòng)發(fā)展。江蘇省在牢記囑托、感恩奮進(jìn)，奮力扛起“爭(zhēng)當(dāng)表率、爭(zhēng)做示范、走在前列”光榮使命，譜寫“強(qiáng)富美高”新江蘇現(xiàn)代化建設(shè)新篇章進(jìn)程中，要自覺把新發(fā)展理念融入立法制規(guī)之中，凡與上位法規(guī)定不一致、不符合國家改革發(fā)展新形勢(shì)新要求的，都要堅(jiān)決制止；凡不利于為企業(yè)“松綁減負(fù)”、違法增加行政相對(duì)人負(fù)擔(dān)的，都要堅(jiān)決糾正。要持續(xù)加大文件評(píng)估、清理工作力度，及時(shí)清除各類“僵尸文件”和不合法規(guī)定，依法把“紅頭文件”管住管好，切實(shí)打造更優(yōu)法治化營商環(huán)境。

（四）必須錨定目標(biāo)真抓實(shí)干，守正篤實(shí)久久為功。我們要始終錨定行政規(guī)范性文件法治化建設(shè)這個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，全面推進(jìn)“333”實(shí)施體系，實(shí)現(xiàn)文件監(jiān)管全程化、常態(tài)化。通過對(duì)行政規(guī)范性文件制定、審核和監(jiān)督全過程進(jìn)行閉環(huán)管理，確保各項(xiàng)制度合法合規(guī)。要抓好《江蘇省行政程序條例》《江蘇省行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》《江蘇省行政規(guī)范性文件合法性審核規(guī)范》《江蘇省合法性審查檔案管理辦法》等既有制度的貫徹落實(shí)，對(duì)標(biāo)對(duì)表新的要求，始終保持扎實(shí)工作作風(fēng)，一年接著一年干，一個(gè)文件接著一個(gè)文件規(guī)范，努力為譜寫“強(qiáng)富美高”新江蘇現(xiàn)代化建設(shè)新篇章提供更好法治保障。