加強基層政法干警履職保護的若干思考

徐國平（浙江省寧波市鄞州區(qū)人民檢察院）

政法隊伍是捍衛(wèi)黨的領導和人民民主專政的國家政權的重要力量，肩負著維護國家政治安全、確保社會大局穩(wěn)定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業(yè)的職責任務。作為具體承擔前述職責的主要群體，基層政法干警履職過程中受到的沖擊和挑戰(zhàn)與日俱增。有效加強基層政法干警的履職保護，仍然是亟待進一步重視的重要議題。

當前，在政法工作新形勢新任務下，基層政法干警的職業(yè)風險增大，并受到辭職潮、司法改革、履職環(huán)境等沖擊和影響。對此，中央和地方相關部門注重加強履職保護，進行了相應的努力和探索，并取得了一定成效，但基層政法干警仍然存在履職干擾與阻力。筆者建議堅持依法依規(guī)、適當必要的原則，從多個層面，進一步加強基層干警履職保護。

一、新形勢下基層政法干警履職面臨的沖擊與挑戰(zhàn)

長期以來，基層政法干警作為政法隊伍和執(zhí)法司法的主力，工作崗位性質(zhì)特殊，入職門檻較高、職業(yè)約束較強、責任風險較大。不僅如此，隨著政法工作形勢、任務的變化，基層政法干警履職還面臨新的沖擊和挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下四個方面。

一是職業(yè)風險增大。近年來，政法機關法定職能增加、工作標準提高、矛盾糾紛多元、群眾期待增強的趨勢明顯，在案件數(shù)量增加的同時，政法工作復雜化、專業(yè)化、精細化的特征更加突出，而政法資源的有效追加往往存在周期差，其間的緊張關系更加劇了職業(yè)風險。特別是自媒體時代，當事人以及社會輿論對執(zhí)法司法的監(jiān)督介入全面且影響深遠，基層政法干警在依法辦理案件、嚴格約束個人行為的同時，還要學會應對和引導社會輿論，為群眾提供網(wǎng)上服務等。在此過程中，執(zhí)法司法的瑕疵和干警下意識的言行容易被放大、炒作，職業(yè)風險加劇，“自證清白”與輿情處置的任務繁重。

二是干警辭職潮沖擊。盡管總體上辭職是小概率事件，與個人職業(yè)規(guī)劃、興趣特長、婚姻家庭、經(jīng)濟狀況等因素有關，然而，政法干警辭職人數(shù)呈上升趨勢、比重上高于其他類型公務員、群體上以年輕干警和業(yè)務人才為主、地域上集中于經(jīng)濟落后與經(jīng)濟發(fā)達二類地區(qū)。這些特點不得不引人關注，其對整個政法隊伍及政法事業(yè)的沖擊不容小覷。在流失既有人才、不利于穩(wěn)定隊伍的同時，還容易產(chǎn)生職業(yè)吸引力下降的社會效應，從而造成政法隊伍“隱性”減員。

三是司法改革的影響。司法改革持續(xù)深入推進，取得了顯著成效，同時，經(jīng)過實踐的檢驗和反饋，也暴露了一些深層次的履職困擾。比如，員額制改革十年來，隨著員額編制的填滿，大規(guī)模入額已成為過去式，導致部分干警因名額有限甚至無空缺無法入額，其中不乏優(yōu)秀、年輕干警。有研究者通過對某基層法院調(diào)研得出結論，該法院法官助理最快晉升員額法官的期限是七年，要求是表現(xiàn)非常優(yōu)秀突出，并要在入額考試中領先于其他法官助理與未入額法官。因此，在大部分法官助理看來，進入員額遙遙無期。①秦前紅：《司法員額制改革的多維觀察》， https://www.thepaper.cn，最后訪問時間：2023年5月10日。有的干警則由于辦案責任重壓力大、入額后限制多管理嚴，甘當“員外”、積極性不高，不愿意入額或退出員額。五年來，全國檢察機關通過考核使不勝任檢察官退出員額500多人，因考核壓力主動申請退出員額1600多人。②劉亭亭：《五年來，檢察官因考核退出員額超2100人》，https://www.spp.gov.cn，最后訪問時間：2023年5月15日。前述兩種現(xiàn)象不僅直接減少了一線司法力量，員額法官、檢察官的工作增量，還使部分司法機關員額面臨斷檔，無法為員額隊伍提供有效后援。又如司法責任制改革，由于對本輪司法體制改革“去行政化”存在曲解，在辦案監(jiān)督管理上，出現(xiàn)不愿管理、不敢管理、不會管理，以及不服監(jiān)督、拒絕監(jiān)督、排斥監(jiān)督等現(xiàn)象，帶來了放權與監(jiān)督脫節(jié)的問題，部分案件質(zhì)量下滑。③李占國：《當前司法實踐中影響公平正義實現(xiàn)的若干問題》，《中國應用法學》，2022年第5期。

此外，隨著正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化改革的深入推進，整體來看，政法干部的交流、晉升通道收窄，更多地只能靠系統(tǒng)內(nèi)自行消化，基層干警容易形成隊伍積壓。而在法院、檢察院系統(tǒng)的內(nèi)設機構改革等背景下，部分地方兩院的職數(shù)職級也在規(guī)范和收縮，對干部隊伍建設造成了一定影響。

四是履職環(huán)境有待改善。隨著群眾法治意識增強、執(zhí)法司法規(guī)范、個別極端事例嚴厲打擊、立法保護加大，近年來，政法干警履職環(huán)境總體向好，但干警因履職而受到的精神層面的負重以及附隨的職業(yè)影響仍然存在。比如，警察、法官、檢察官在執(zhí)法辦案過程中受到當事人隨意辱罵、威脅，政法機關和政法干警被網(wǎng)民譏諷等現(xiàn)象屢見不鮮，襲警案件多發(fā)高發(fā)，給基層干警帶來額外焦慮與心理壓力；申訴舉報控告是當事人的法定權利，但權利濫用卻擠占了大量的社會資源。實踐中，因?qū)Π讣Y果不滿，不附證據(jù)地簡單臆測職務犯罪并舉報控告的并非個例，政法機關和政法干警不得不把原本緊張的資源，重復耗費在匯報、調(diào)查、答復等環(huán)節(jié)。對政法干警個人而言，由于沾上了“嫌疑”或“嫌疑前科”，晉職晉級、評優(yōu)評先必然受到暫緩或延誤影響。

二、當前政法干警履職保護的探索與努力

為了加強政法干警履職保護，出臺了不少政策、規(guī)范性文件以及與之配套的措施交互推動，并取得一定成效。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年7月印發(fā)《保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》，中央政法委也要求各級政法機關建立政法干警權益保障委員會，健全完善保護政法干警依法履職的制度機制。最高人民法院、最高人民檢察院在各自系統(tǒng)中也推出了相應落實文件，如最高人民檢察院制定了保護檢察官依法履行法定職責的指導意見，有效保障了檢察官依法辦理案件，解決了一系列問題，取得了較好效果。

關于司法機關員額制出現(xiàn)的實踐問題，有關部門也在逐步規(guī)范，防止體系漏洞。2019年修改了法官法、檢察官法，分別明確法官、檢察官員額根據(jù)案件數(shù)量、經(jīng)濟社會發(fā)展情況、人口數(shù)量和人民法院審級（檢察院層級）等因素確定，在省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)實行總量控制、動態(tài)管理，優(yōu)先考慮基層人民法院（檢察院）和案件數(shù)量多的人民法院（檢察院）辦案需要。

為了進一步解決員額分配不平衡的問題，2019 年10 月最高人民檢察院出臺《省以下人民檢察院檢察官員額動態(tài)調(diào)整指導意見》，2020 年最高人民法院印發(fā)《省級以下人民法院法官員額動態(tài)調(diào)整指導意見（試行）》，實行省級統(tǒng)籌、動態(tài)調(diào)整。2019 年最高人民檢察院出臺《人民檢察院檢察官員額退出辦法》，最高人民法院在2020年印發(fā)《人民法院法官員額退出辦法（試行）》，規(guī)定了檢察官、法官員額退出的情形、程序及后果。

在地方，作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，江浙兩省在2022年作出了制度層面的設計、保障。

江蘇省于2022年上半年印發(fā)了《關于健全和落實政法干警依法履行法定職責保護機制的指導意見》，提出政法干警有權拒絕任何單位或者個人違反法定職責或者法定程序、有礙執(zhí)法司法公正的要求，健全和落實不實舉報澄清機制、依法履職免責機制以及容錯糾錯機制，為想干事的人鼓足干事“底氣”，嚴肅處理通過散布張貼不實材料、泄露個人信息隱私以及對政法干警及其親屬實施辱罵、恐嚇、攔截等不法行為，切實維護政法干警的人格名譽和職業(yè)尊嚴。④參見陳珺璐：《為擔當干事者鼓勁 為公正執(zhí)法者撐腰》，《新華日報》，2022年4月1日。

浙江省2022年以省“兩辦”名義出臺《關于加強政法干警依法履職保護工作的意見》，要求省、市、縣（市、區(qū)）設立政法干警依法履職保護委員會，保護政法干警的人身財產(chǎn)安全、人格尊嚴、職業(yè)尊榮、職業(yè)晉升以及近親屬的相關權益等不因其依法履行職責、行使職權行為而遭受現(xiàn)實損害或潛在威脅，支持和激勵廣大政法干警依法履職、擔當作為。隨后，浙江省委政法委和浙江省衛(wèi)健委聯(lián)合印發(fā)通知，就加強全省政法干部履職受傷緊急醫(yī)療救治工作作出規(guī)定，確定定點醫(yī)院并建立“綠色通道”及緊急醫(yī)療救治聯(lián)絡協(xié)調(diào)機制。⑤《浙江兩部門聯(lián)合出臺制度，保障落實政法干警履職受傷緊急醫(yī)療救治規(guī)定》，http://www.chinapeace.gov.cn，最后訪問時間：2023年5月15日。

上述規(guī)定形成了較好的制度框架，有利于營造支持政法事業(yè)、關愛政法干警的社會氛圍，同時還存在相應的不足，保障更多停留在最低標準和最起碼義務，有的在執(zhí)行中還出現(xiàn)一定的打折扣現(xiàn)象，因此基層干警的獲得感不夠明顯，履職仍然存在一定的干擾和阻力。比如，由于案件數(shù)量多、法定辦案期限明確且有限、新型疑難復雜案件層出不窮，政法干警不得不在工作時段之外加班，難以保證正常休息休假，補休補假也很難落實；除了任職時的敬業(yè)義務外，辦案終身追責、離職和退休后職業(yè)限制、法官檢察官等級待遇在退休后能否享受還不明確，這些責任約束與待遇補償缺乏銜接配套；隨著經(jīng)費壓縮與財務規(guī)范，在有的地方，政法干警的每月加班補貼出現(xiàn)不同程度的質(zhì)疑和縮水；《保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》明確，任何單位或者個人不得要求法官、檢察官從事超出法定職責范圍的事務。但是實際上，基層政法干警承擔各種手機APP下載推廣任務、被派上路面參加文明城市創(chuàng)建等現(xiàn)象并非罕見。

三、進一步加強履職保護的若干建議

當前，政法工作的新形勢新任務在促使政法干警履職保護更加緊迫的同時，也使履職保護加大了難度。建議在依法依規(guī)基礎上，堅持適當和必要的原則，統(tǒng)籌考慮政法干警履職保護與其他公職群體履職保護、公民正當權益維護的關系，注重頂層設計，使之符合公平正義價值、經(jīng)得起歷史檢驗。

一是政法干警自身要加強學習。在強化執(zhí)法司法專業(yè)學習、促進規(guī)范的同時，要積極適應形勢任務變化，注重學習在鏡頭監(jiān)督下執(zhí)法司法，并運用執(zhí)法記錄儀、同步錄音錄像等設備記錄執(zhí)法過程，熟練借助新媒體開展工作，增強自我保護意識和水平。正確看待辭職，擺正個人心態(tài)，審慎判斷職業(yè)風險與就業(yè)壓力，權衡付出與收獲的比例關系，理性選擇職業(yè)發(fā)展道路。

二是政法單位要進一步關心、愛護干警。要把現(xiàn)有的津補貼、調(diào)休假等各種政策福利用足、用實，積極向組織人事部門推薦優(yōu)秀政法干部，盤活政法隊伍，疏通交流渠道，尊重干警個人意愿，努力創(chuàng)造良好的晉升空間，穩(wěn)定人才隊伍。及時調(diào)查涉及政法單位或干警的舉報控告，在嚴厲查處干警利用職務實施違法犯罪、損害人民群眾權益的同時，針對舉報失實的要第一時間公開澄清、恢復名譽、給予慰問，并加大對誣告陷害、栽贓嫁禍行為的打擊力度，適時發(fā)布典型案例，引導公民依法行使權利，維護和促進社會公平公正。

三是頂層設計上要健全履職保護體系。支持各級各地政法機關抵制超職責的事務分派，將精力集中于法定職責，針對《保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》以及各省出臺的配套文件落實執(zhí)行情況，適時開展專項督查、通報正反面典型案例，確保文件和政策落到實處。適當增加政法編制與員額（警官）比例，設定相應周期并實行動態(tài)調(diào)整，使之與案件數(shù)量、工作強度相匹配。全面準確落實司法責任制，堅持放權與監(jiān)督并重，完善法官檢察官權力和責任清單，明確員額與部門負責人、院長（檢察長）的各自權限與職責，在辦案業(yè)務系統(tǒng)上實現(xiàn)對各類履職行為的全程留痕。在堅決糾正錯案、依法追究責任基礎上，探索從立法上確認司法人員豁免制度，吸收借鑒最高人民法院《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》、最高人民檢察院《檢察人員執(zhí)法過錯責任追究條例》等關于不承擔責任的條文，合理劃定豁免權范圍，明確在非“故意或重大過失”情況下予以豁免。⑥參見陸旭、王文萍：《錯案責任制視角下的司法人員豁免制度》，《犯罪研究》，2016年第2期。