重大創(chuàng)新：中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作專門立法

夏莉萍

2023年7月，《中華人民共和國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）頒布。這是當(dāng)代中國(guó)第一部關(guān)于領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的專門立法，將中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作多年摸索的寶貴經(jīng)驗(yàn)上升到法律層面，體現(xiàn)了中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助制度的重大創(chuàng)新。

將非法人組織權(quán)益保護(hù)納入領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助的職責(zé)范疇

《條例》在有關(guān)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助服務(wù)對(duì)象的表述方面，除公民和法人之外，首次增加了“非法人組織”?！稐l例》第一條規(guī)定：“為了維護(hù)在國(guó)外的中國(guó)公民、法人和非法人組織正當(dāng)權(quán)益，規(guī)范和加強(qiáng)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作，特制定本條例?！痹凇稐l例》之前，無(wú)論是《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》（以下簡(jiǎn)稱《維約》）的規(guī)定還是中國(guó)外交部官網(wǎng)關(guān)于領(lǐng)事保護(hù)職責(zé)的界定都不涉及非法人組織。依據(jù)我國(guó)《民法典》第五十七條和第一百零二條，“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織”；“非法人組織是不具有法人資格，但是能夠依法以自己的名義從事民事活動(dòng)的組織。非法人組織包括個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)、不具有法人資格的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等?！睂⒎欠ㄈ私M織的正當(dāng)權(quán)益納入領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助的范疇更好地反映了新形勢(shì)下中國(guó)“走出去”群體的多樣性和他們的需求。

2023年7月14日，中國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助吹風(fēng)會(huì)。中國(guó)外交部副部長(zhǎng)鄧勵(lì)（左三）出席會(huì)議。

對(duì)駐外外交機(jī)構(gòu)履行領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助職責(zé)提出更高要求

《條例》對(duì)駐外外交機(jī)構(gòu)積極主動(dòng)履行領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助職責(zé)提出了明確要求。一般而言，駐外外交機(jī)構(gòu)是在本國(guó)公民、法人或非法人組織向其尋求領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助后履行領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助的職責(zé)?！稐l例》列舉了九種駐外外交機(jī)構(gòu)提供領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助的情形，其中包括五種在國(guó)外的中國(guó)公民、法人和非法人組織因正當(dāng)權(quán)益被侵犯向駐外外交機(jī)構(gòu)求助的情況，也包括了四種中國(guó)駐外外交機(jī)構(gòu)“獲知”在國(guó)外的中國(guó)公民、法人和非法人組織正當(dāng)權(quán)益被侵犯后主動(dòng)提供領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助的情況。這四種情形分別是：“獲知在國(guó)外的中國(guó)公民、法人、非法人組織因涉嫌違法犯罪被駐在國(guó)采取相關(guān)措施”；“獲知駐在國(guó)審理涉及中國(guó)公民、法人、非法人組織的案件”；“獲知在國(guó)外的中國(guó)公民需要監(jiān)護(hù)但生活處于無(wú)人照料狀態(tài)”；“獲知在國(guó)外的中國(guó)公民因治安刑事案件、自然災(zāi)害、意外事故等受傷”等。這意味著駐外外交機(jī)構(gòu)要時(shí)刻關(guān)注履責(zé)區(qū)域內(nèi)的中國(guó)公民、法人和非法人組織的境況，這樣才能及時(shí)獲悉他們的保護(hù)與協(xié)助需求，并及時(shí)履責(zé)。

確立了具有中國(guó)特色的領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助各方聯(lián)動(dòng)機(jī)制

中國(guó)的基本國(guó)情決定了中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的艱巨性、復(fù)雜性以及多方參與的必要性和迫切性。中國(guó)是世界人口最多的發(fā)展中國(guó)家，與外部世界聯(lián)系密切，中外人員往來(lái)頻繁。外交部領(lǐng)事司負(fù)責(zé)人在接受媒體訪談時(shí)曾表示，在巨大的壓力面前，如果僅靠外交部和駐外使領(lǐng)館，“這是一個(gè)不可能完成的任務(wù)”。但是，“我們有中國(guó)特色的制勝法寶，發(fā)動(dòng)人民戰(zhàn)爭(zhēng)，構(gòu)建大領(lǐng)事格局，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的資源和力量，用人民戰(zhàn)爭(zhēng)這種辦法來(lái)打贏海外安全戰(zhàn)役”。在此背景下，中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)的參與方逐漸增加。不同年份的《中國(guó)外交》白皮書(shū)對(duì)領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)的概括總結(jié)也在變化，從2006年的“三位一體”（中央、地方和駐外使領(lǐng)館）到2011年的“四位一體”（中央、地方、駐外使領(lǐng)館和企業(yè)）再到2012年的“五位一體”（中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和公民個(gè)人），顯示出中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)多方聯(lián)動(dòng)的特點(diǎn)。但是，對(duì)于各參與方在領(lǐng)事保護(hù)工作中的具體責(zé)任卻一直沒(méi)有明確的說(shuō)法。《條例》首次明確了領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助聯(lián)動(dòng)機(jī)制中各方的職責(zé)，并鼓勵(lì)更多力量參與領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作。

《條例》首先明確了外交部、駐外外交機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方人民政府以及有外派人員的國(guó)內(nèi)單位在領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作中的職責(zé)。一是外交部“統(tǒng)籌開(kāi)展領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作，進(jìn)行國(guó)外安全的宣傳及提醒，指導(dǎo)駐外外交機(jī)構(gòu)開(kāi)展領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助，協(xié)調(diào)有關(guān)部門和地方人民政府參與領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助相關(guān)工作，開(kāi)展有關(guān)國(guó)際交流與合作”。二是駐外外交機(jī)構(gòu)“依法履行領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助職責(zé)，開(kāi)展相關(guān)安全宣傳、預(yù)防活動(dòng)，與國(guó)內(nèi)有關(guān)部門和地方人民政府加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)”。三是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方人民政府“建立相關(guān)工作機(jī)制，根據(jù)各自職責(zé)參與領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助相關(guān)工作，為在國(guó)外的中國(guó)公民、法人、非法人組織提供必要協(xié)助”。四是有外派人員的國(guó)內(nèi)單位“應(yīng)當(dāng)做好國(guó)外安全的宣傳、教育培訓(xùn)和有關(guān)處置工作”。五是在國(guó)外的中國(guó)公民、法人、非法人組織“應(yīng)當(dāng)遵守中國(guó)及所在國(guó)法律，尊重所在國(guó)宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣，做好自我安全防范”。

其次，《條例》鼓勵(lì)更多民間力量參與領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作。國(guó)家鼓勵(lì)“有關(guān)組織和個(gè)人為領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作提供志愿服務(wù)；鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)公司、緊急救援機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等社會(huì)力量參與領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助相關(guān)工作”；并“對(duì)在領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作中作出突出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)”。

明確了海外安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防范機(jī)制建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)

“以預(yù)防為主，預(yù)防與處置并重”是中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的指導(dǎo)原則?！稐l例》對(duì)海外安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范的各個(gè)環(huán)節(jié)都做出了細(xì)致的規(guī)定。首先，駐外外交機(jī)構(gòu)身處領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作一線，開(kāi)展安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并負(fù)責(zé)對(duì)履責(zé)區(qū)域內(nèi)的中國(guó)公民等進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)防范方面的宣傳和指導(dǎo)。按照《條例》，駐外外交機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)匕踩蝿?shì)、法律環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣等情況，建立領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作安全預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，開(kāi)展安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)履責(zé)區(qū)域內(nèi)的中國(guó)公民、法人、非法人組織進(jìn)行安全宣傳，指導(dǎo)其開(kāi)展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、日常安全保護(hù)等工作”。其次，海外中國(guó)公民、法人和非法人組織等應(yīng)對(duì)自己的安全負(fù)責(zé)，積極主動(dòng)采取相關(guān)措施。在國(guó)外的中國(guó)法人、非法人組織“應(yīng)當(dāng)根據(jù)所在國(guó)的安全形勢(shì)，建立安全防范和應(yīng)急處置機(jī)制，保障有關(guān)經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)安全防范教育和應(yīng)急知識(shí)培訓(xùn)，根據(jù)需要設(shè)立專門安全管理機(jī)構(gòu)、配備人員”。第三，發(fā)布安全提醒信息對(duì)于海外安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范十分重要，《條例》規(guī)定了由外交部和駐外外交機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)發(fā)布安全提醒。外交部和駐外外交機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注有關(guān)國(guó)家和地區(qū)社會(huì)治安、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、傳染病疫情等安全形勢(shì)，根據(jù)情況公開(kāi)發(fā)布國(guó)外安全提醒。國(guó)外安全提醒的級(jí)別劃分和發(fā)布程序，由外交部制定”。第四，外交部門發(fā)布安全提醒后，各有關(guān)方面也要采取相應(yīng)的行動(dòng)，確保安全提醒在海外安全風(fēng)險(xiǎn)防范中發(fā)揮作用。一是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方人民政府應(yīng)“結(jié)合國(guó)外安全提醒，根據(jù)各自職責(zé)提醒有關(guān)中國(guó)公民、法人、非法人組織在當(dāng)?shù)刈龊冒踩婪?、避免前往及駐留高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家或者地區(qū)”。二是有關(guān)中國(guó)公民、法人、非法人組織“應(yīng)當(dāng)積極關(guān)注安全提醒，根據(jù)安全提醒要求，在當(dāng)?shù)刈龊冒踩婪?、避免前往及駐留高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家或者地區(qū)”。第五，針對(duì)游客這一重點(diǎn)海外公民群體的安全風(fēng)險(xiǎn)防范，規(guī)定了各相關(guān)方的職責(zé)。一是國(guó)務(wù)院文化和旅游主管部門“會(huì)同外交部建立國(guó)外旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示機(jī)制，根據(jù)國(guó)外安全提醒，公開(kāi)發(fā)布旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示”；二是經(jīng)營(yíng)出國(guó)旅游業(yè)務(wù)的旅行社“應(yīng)當(dāng)關(guān)注國(guó)外安全提醒和旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示，通過(guò)出行前告知等方式，就目的地國(guó)家或者地區(qū)存在的安全風(fēng)險(xiǎn)，向旅游者做出真實(shí)說(shuō)明和明確提示；通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)銷售的，應(yīng)當(dāng)在顯著位置標(biāo)明有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)”。最后，規(guī)定了各部門必須開(kāi)展海外安全宣傳教育培訓(xùn)工作。一是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門“根據(jù)各自職責(zé)開(kāi)展國(guó)外安全的宣傳、教育培訓(xùn)工作，提高相關(guān)行業(yè)和人員國(guó)外安全風(fēng)險(xiǎn)防范水平，著重提高在國(guó)外留學(xué)、旅游、經(jīng)商、務(wù)工等人員的安全意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防范能力”。二是地方人民政府“結(jié)合本地區(qū)在國(guó)外的中國(guó)公民、法人、非法人組織狀況，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)和群體的安全宣傳及對(duì)有關(guān)人員的培訓(xùn)”。

總之，《條例》對(duì)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助的服務(wù)對(duì)象、主責(zé)部門的履責(zé)要求、多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制和預(yù)警防范機(jī)制等都做出了明確細(xì)致的規(guī)定，體現(xiàn)了中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助制度的重大創(chuàng)新，為今后有關(guān)工作的開(kāi)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，提供了有力的法治保障。中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作必將因此邁上一個(gè)新臺(tái)階。

（本文為國(guó)家社科基金重大課題“完善我國(guó)領(lǐng)事保護(hù)制度研究”〈20&ZD206〉的階段性研究成果）

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領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助聯(lián)絡(luò)員和志愿者制度——中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助制度的創(chuàng)新

為充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，外交部在駐外使領(lǐng)館建立了領(lǐng)保聯(lián)絡(luò)員及志愿者制度并不斷加以完善。中國(guó)駐越南的使領(lǐng)館較早試行領(lǐng)事保護(hù)聯(lián)絡(luò)員制度。2012年，中國(guó)駐胡志明市總領(lǐng)館依托當(dāng)?shù)刂袊?guó)商會(huì)建立了“預(yù)防性領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制”。該機(jī)制包括三個(gè)子系統(tǒng)，即領(lǐng)事保護(hù)聯(lián)絡(luò)員網(wǎng)絡(luò)、領(lǐng)事保護(hù)志愿者團(tuán)隊(duì)和領(lǐng)事保護(hù)互助基金。領(lǐng)保聯(lián)絡(luò)員、志愿者由總領(lǐng)館從中國(guó)商會(huì)會(huì)員中進(jìn)行招募和培訓(xùn)。領(lǐng)保聯(lián)絡(luò)員的工作主要是向在越中國(guó)公民普及中越兩國(guó)政策法規(guī)、領(lǐng)保常識(shí)和動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，收集其所在地風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)信息，供總領(lǐng)館連同當(dāng)月所受理的領(lǐng)保案件情況、特點(diǎn)及針對(duì)性提示等形成《領(lǐng)事保護(hù)信息通報(bào)》，逐月向領(lǐng)區(qū)內(nèi)全體中國(guó)公民發(fā)送。領(lǐng)保志愿者團(tuán)隊(duì)的主要職責(zé)是為海外同胞提供駕駛、翻譯、向?qū)?、法律咨詢等技術(shù)性協(xié)助。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間試行，自2015年起，外交部正式推出領(lǐng)事保護(hù)聯(lián)絡(luò)員制度。自2016年起，領(lǐng)事保護(hù)聯(lián)絡(luò)員改稱為領(lǐng)事協(xié)助志愿者。中國(guó)駐外使領(lǐng)館聘請(qǐng)海外華僑華人和中資企業(yè)代表?yè)?dān)任領(lǐng)事協(xié)助志愿者。志愿者們密切關(guān)注駐在國(guó)政治生態(tài)、輿情和僑情的動(dòng)態(tài)變化，及時(shí)就涉及中國(guó)公民安全和利益的事項(xiàng)與中國(guó)使領(lǐng)館溝通，并協(xié)助使領(lǐng)館做好突發(fā)事件處置和預(yù)防性領(lǐng)事保護(hù)工作。駐外使領(lǐng)館則定期召開(kāi)領(lǐng)事協(xié)助志愿者座談會(huì)和培訓(xùn)會(huì)，并為作出突出貢獻(xiàn)者頒獎(jiǎng)。

中國(guó)地方政府也在街道、鄉(xiāng)村、企業(yè)、海外僑民聚居地設(shè)立基層領(lǐng)事保護(hù)聯(lián)絡(luò)處和聯(lián)絡(luò)員。例如，溫州是全國(guó)著名僑鄉(xiāng)，有近70萬(wàn)華僑旅居海外，分布在131個(gè)國(guó)家和地區(qū)。自2013年8月起，溫州市外僑辦在全國(guó)率先依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及基層僑聯(lián)機(jī)構(gòu)，陸續(xù)在市重點(diǎn)僑鄉(xiāng)、部分涉外漁業(yè)區(qū)域設(shè)立基層領(lǐng)事保護(hù)聯(lián)絡(luò)處。基層領(lǐng)事保護(hù)聯(lián)絡(luò)處在風(fēng)險(xiǎn)研判、預(yù)警預(yù)報(bào)、內(nèi)外溝通、領(lǐng)保知識(shí)宣傳及涉事人員思想安撫等方面發(fā)揮積極作用。溫州市還在海外僑民聚居的地方設(shè)立境外領(lǐng)事保護(hù)服務(wù)站，協(xié)助處理涉及溫州籍人員的領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件。