破除民生領(lǐng)域壟斷

侯顆

不久前，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布了2023年第一批民生領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)典型案例，涉及藥品、公用事業(yè)和保險(xiǎn)等行業(yè)，包括11個(gè)市場(chǎng)壟斷案件和2個(gè)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)案件，個(gè)別企業(yè)被開(kāi)出億元“罰單”。今年以來(lái)，全國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)開(kāi)展民生領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，傳遞出堅(jiān)決制止侵害企業(yè)群眾合法權(quán)益壟斷行為的鮮明信號(hào)。

此次發(fā)布的典型案例有何特點(diǎn)？開(kāi)展民生領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)有哪些考量？如何破除民生領(lǐng)域中的行政性壟斷？圍繞上述問(wèn)題，記者采訪了市場(chǎng)監(jiān)管總局反壟斷總監(jiān)許新建。

行業(yè)自然壟斷屬性、多環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng)等成為公用事業(yè)壟斷行為易發(fā)原因

問(wèn)：此次公布的13個(gè)典型案例，包括公用事業(yè)、保險(xiǎn)等領(lǐng)域。公用事業(yè)的產(chǎn)品特性和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)有哪些特點(diǎn)？為何容易產(chǎn)生壟斷行為？

許新建：在公用事業(yè)行業(yè)，有三方面原因?qū)е聣艛嘁装l(fā)。一是行業(yè)的自然壟斷屬性。水電氣熱等公用企業(yè)以管網(wǎng)為基礎(chǔ)設(shè)施提供服務(wù)，具有很強(qiáng)的區(qū)域性特征，通過(guò)與政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等方式，通常是本地區(qū)本行業(yè)唯一利用管網(wǎng)從事相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)，具有自然壟斷屬性。由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)約束，公用企業(yè)容易利用其壟斷地位實(shí)施濫用市場(chǎng)支配地位等行為。二是多環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng)的壟斷風(fēng)險(xiǎn)。公用企業(yè)除在供水、供電、供氣、供熱等自然壟斷環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng)外，普遍還在與主業(yè)相關(guān)的工程安裝等競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)開(kāi)展業(yè)務(wù)，如果反壟斷合規(guī)意識(shí)不強(qiáng)，則易將其壟斷優(yōu)勢(shì)延伸至競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，觸碰反壟斷法律紅線。三是公用企業(yè)較強(qiáng)的獲利動(dòng)機(jī)。公用事業(yè)行業(yè)普遍具有投資成本大，回收周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，加之近年主業(yè)經(jīng)營(yíng)成本上漲壓力較大等原因，使公用企業(yè)通過(guò)工程安裝、配件銷售、增值服務(wù)等其他業(yè)務(wù)獲利的動(dòng)機(jī)增強(qiáng)。

市場(chǎng)監(jiān)管總局將公用事業(yè)作為反壟斷執(zhí)法重點(diǎn)領(lǐng)域，共查辦公用事業(yè)行業(yè)壟斷案件29件，罰沒(méi)金額1.76億元。同時(shí)，持續(xù)健全法律制度體系，制修訂《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定》《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為規(guī)定》等反壟斷配套規(guī)章指南；加強(qiáng)與行業(yè)主管部門溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)行業(yè)監(jiān)管和競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管協(xié)同聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化源頭治理、同向發(fā)力，提高監(jiān)管效能。

有的行政機(jī)關(guān)不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)，在對(duì)新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)的管理中仍存在“以批代管”的路徑依賴

問(wèn)：此次公布的兩起濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)案例有什么特點(diǎn)？

許新建：從行業(yè)領(lǐng)域看，這兩起案例分別涉及公用事業(yè)和交通運(yùn)輸領(lǐng)域，與人民群眾生活息息相關(guān)；從涉案主體看，均涉及市級(jí)政府所屬部門；從涉案行為類型看，均涉及濫用行政權(quán)力限定或者變相限定交易行為。案例中實(shí)施的違法行為限定或者變相限定購(gòu)買、使用特定經(jīng)營(yíng)者提供的服務(wù)，排除、限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，妨礙了市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，降低了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。

近年來(lái)，市場(chǎng)監(jiān)管部門持續(xù)加大力度，查處了一批濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)案件，有力保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。從執(zhí)法情況看，主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是從違法行為類型看，限定交易行為和制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容規(guī)定的行為最為常見(jiàn)；二是從違法領(lǐng)域看，查處的案件主要集中在公用事業(yè)等關(guān)系人民群眾切身利益的民生重點(diǎn)行業(yè)；三是從涉案主體看，市縣兩級(jí)政府及所屬部門違法行為占比達(dá)九成，基層行政機(jī)關(guān)公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)需進(jìn)一步增強(qiáng)。

問(wèn)：近年來(lái)，發(fā)生在新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政性壟斷有哪些類型和特點(diǎn)？

許新建：新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮著積極作用，但同時(shí)在發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)各種新問(wèn)題。如何適應(yīng)新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，通過(guò)科學(xué)有效監(jiān)管更好地引導(dǎo)新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，對(duì)治理能力和治理水平提出了更高的要求。

從近年來(lái)處理的相關(guān)案件看，有的行政機(jī)關(guān)在新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)的管理過(guò)程中仍一定程度上存在“以批代管”的路徑依賴，在管理過(guò)程中實(shí)施了濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為。從執(zhí)法實(shí)踐看，有的限定或者變相限定購(gòu)買、使用指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品或者服務(wù)，有的制定、發(fā)布含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定，有的通過(guò)與經(jīng)營(yíng)者簽訂合作協(xié)議等方式妨礙其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)。這些行為不利于更好發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的優(yōu)勝劣汰和創(chuàng)新激勵(lì)功能，不利于行業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，也不利于保障和增進(jìn)消費(fèi)者福利。

部分行業(yè)協(xié)會(huì)反壟斷合規(guī)意識(shí)不強(qiáng)、合規(guī)能力不足，組織會(huì)員企業(yè)從事壟斷行為的情況仍然多發(fā)

問(wèn)：公布案例中有兩起涉及行業(yè)協(xié)會(huì)，您認(rèn)為相關(guān)案件查處有何意義？

許新建：行業(yè)協(xié)會(huì)是政府和經(jīng)營(yíng)主體之間的橋梁和紐帶，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不可或缺的社會(huì)組織。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展迅速，在提供政策咨詢、加強(qiáng)行業(yè)自律、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，反壟斷執(zhí)法實(shí)踐顯示，部分行業(yè)協(xié)會(huì)反壟斷合規(guī)意識(shí)不強(qiáng)、合規(guī)能力不足，組織會(huì)員企業(yè)從事壟斷行為的情況仍然多發(fā)，需要引起高度關(guān)注。

此次公布的兩起涉及行業(yè)協(xié)會(huì)的壟斷案例中，當(dāng)事人組織本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者從事固定價(jià)格、聯(lián)合抵制交易等行為，排除、限制了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，損害了消費(fèi)者利益，違反了反壟斷法有關(guān)規(guī)定。這兩起案例具有較強(qiáng)代表性，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)采取有效措施加強(qiáng)反壟斷合規(guī)建設(shè)，提升反壟斷合規(guī)意識(shí)，防止發(fā)生排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的違法行為。下一步，我們將繼續(xù)關(guān)注涉及行業(yè)協(xié)會(huì)的壟斷問(wèn)題，有效預(yù)防和制止壟斷行為，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。

維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新的良性互動(dòng)

問(wèn)：今年以來(lái)，市場(chǎng)監(jiān)管總局聚焦民生領(lǐng)域開(kāi)展集中式反壟斷執(zhí)法，具體有哪些考量？

許新建：開(kāi)展民生領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)是市場(chǎng)監(jiān)管總局貫徹落實(shí)黨的二十大精神，著力加強(qiáng)反壟斷、深入推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施的重要舉措。黨的二十大強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，破除地方保護(hù)和行政性壟斷。壟斷行為無(wú)論情節(jié)輕重、影響大小，都會(huì)產(chǎn)生排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，在無(wú)形中扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、損害創(chuàng)新動(dòng)力和發(fā)展活力。專項(xiàng)行動(dòng)將著力恢復(fù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新的良性互動(dòng)，為高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

此次專項(xiàng)行動(dòng)也是加快推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的有力舉措。專項(xiàng)行動(dòng)既針對(duì)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位等市場(chǎng)壟斷問(wèn)題，著力打通制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)的壟斷堵點(diǎn)，又針對(duì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為問(wèn)題，著力糾正濫用行政權(quán)力限制外地經(jīng)營(yíng)者、妨礙商品自由流通、限定交易等排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為，促進(jìn)商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動(dòng)，將有力地推動(dòng)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開(kāi)放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，構(gòu)建新發(fā)展格局，更好服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

問(wèn)：當(dāng)前民生領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法還存在哪些難點(diǎn)？接下來(lái)總局在民生領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法行動(dòng)中還將有哪些部署？

許新建：民生領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法工作在市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)的努力下，取得了積極成效，但依然面臨一些困難和挑戰(zhàn)，包括：監(jiān)管力量與監(jiān)管任務(wù)不匹配，執(zhí)法力量不足的問(wèn)題仍比較突出；隨著新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)新模式的快速發(fā)展，壟斷行為更趨隱蔽和復(fù)雜；市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)意識(shí)和合規(guī)能力仍需要進(jìn)一步提升，部分地方政府對(duì)于深入推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施的認(rèn)識(shí)還不到位等。

反壟斷監(jiān)管為民，只有進(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)。市場(chǎng)監(jiān)管總局將進(jìn)一步加大工作力度，持續(xù)深入推進(jìn)民生領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)取得更大成效。

一是部署全系統(tǒng)進(jìn)一步聚焦民生重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)問(wèn)題，持續(xù)加大監(jiān)管執(zhí)法力度，既注重辦案數(shù)量，更注重提升質(zhì)量，集中力量查處一批有影響力的重大典型案件，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“查處一起、震懾一批、規(guī)范一片”；二是在專項(xiàng)行動(dòng)開(kāi)展過(guò)程中，進(jìn)一步加強(qiáng)與行業(yè)主管部門、地方政府協(xié)同聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)以案促改、標(biāo)本兼治，加強(qiáng)源頭治理和預(yù)防式監(jiān)管，統(tǒng)籌用好約談提醒、行政指導(dǎo)、規(guī)則指引等梯次性監(jiān)管工具，提升常態(tài)化監(jiān)管水平，防止同一領(lǐng)域、同一類型的壟斷行為屢禁不止、屢打不絕；三是加快推動(dòng)《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》修訂工作，修訂出臺(tái)《禁止濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定》，研究起草《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例（草案）》《行業(yè)協(xié)會(huì)反壟斷指南》《標(biāo)準(zhǔn)必要專利反壟斷指南》《橫向經(jīng)營(yíng)者集中指南》等，不斷健全豐富反壟斷制度規(guī)則體系，為反壟斷監(jiān)管執(zhí)法工作提供制度保障，為企業(yè)合規(guī)建設(shè)提供清晰指引。

問(wèn)：對(duì)于破除地方保護(hù)和行政性壟斷，市場(chǎng)監(jiān)管總局將進(jìn)一步采取哪些舉措？

許新建：一是全面落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，加快起草《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例（草案）》，研究制定重點(diǎn)領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)審查規(guī)則，健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度體系；針對(duì)當(dāng)前重點(diǎn)領(lǐng)域存在的地方保護(hù)、市場(chǎng)分割等問(wèn)題開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查督查，并會(huì)同有關(guān)部門深入開(kāi)展妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施清理工作。二是聚焦公用事業(yè)、教育、工程建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)让裆攸c(diǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法，依法及時(shí)制止和糾正濫用行政權(quán)力排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者、妨礙商品在地區(qū)之間自由流通、限定或者變相限定交易等排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為。三是注重競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策等其他政策的銜接，加強(qiáng)與行業(yè)監(jiān)管部門合作與協(xié)同，強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位，推動(dòng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化的原則，提高善治能力和水平。四是大力傳播厚植公平競(jìng)爭(zhēng)理念，加強(qiáng)執(zhí)法宣傳和競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)，辦好中國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)政策宣傳周，不斷增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)公平競(jìng)爭(zhēng)理念和公平競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施能力。

（摘自8月21日《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》。作者為該報(bào)記者）

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