檢察機(jī)關(guān)提起食品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度若干問題研究

李胤 陳昕

摘 要：目前以消費(fèi)者為主體創(chuàng)設(shè)的懲罰性賠償規(guī)則難以彰顯檢察公益訴訟的特殊性，導(dǎo)致各地檢察機(jī)關(guān)提起食品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償辦案實(shí)踐差異明顯，影響法律統(tǒng)一正確實(shí)施。為促使檢察機(jī)關(guān)提起食品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)兼具形式和實(shí)質(zhì)正當(dāng)，檢察機(jī)關(guān)適用正當(dāng)性仍有待法律明確授權(quán)，適用條件相較于消費(fèi)者提起的懲罰性賠償應(yīng)更加嚴(yán)格，從兼顧損害填補(bǔ)與制裁懲戒雙重功能角度出發(fā)，應(yīng)區(qū)分與私益訴訟不同銜接情形，優(yōu)先確保特定受損害消費(fèi)者的合法權(quán)益得到全面維護(hù)。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟 正當(dāng)性 責(zé)任構(gòu)成要件 訴訟競(jìng)合

食品安全關(guān)系民生福祉，是檢察公益訴訟傳統(tǒng)法定四大領(lǐng)域之一。2019年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》明確“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”［1］。隨后，各地檢察機(jī)關(guān)積極實(shí)踐，以司法職能服務(wù)國(guó)家“食品安全戰(zhàn)略”作用逐步凸顯。但目前由于缺乏法律明確授權(quán)及程序性規(guī)定，各地檢察機(jī)關(guān)具體辦案中仍存在不少困惑。本文擬從司法案例出發(fā)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起食品安全公益訴訟適用懲罰性賠償?shù)恼?dāng)性、責(zé)任構(gòu)成要件，與私益訴訟銜接等問題進(jìn)行分析和研究。

一、食品安全檢察民事公益訴訟適用懲罰性賠償?shù)睦碚撆c實(shí)踐基礎(chǔ)

（一）基本案情

2019年3月，A市B區(qū)檢察院針對(duì)羅某某等生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品，侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，依法向法院提起公益訴訟，訴請(qǐng)被告承擔(dān)十倍懲罰性賠償。一審法院認(rèn)為，A市B區(qū)檢察院在履行訴前程序后提起公益訴訟，符合法律規(guī)定，但其并非消費(fèi)者，不具有主張十倍懲罰性賠償金的主體資格，因而一審法院沒有支持A市B區(qū)檢察院懲罰性賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求。2019年11月，A市B區(qū)檢察院不服一審法院判決，提起上訴，二審法院同樣認(rèn)為《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）中關(guān)于懲罰性賠償?shù)囊?guī)定“權(quán)利主體是消費(fèi)者，權(quán)利的性質(zhì)均屬于消費(fèi)者的私人利益，而非消費(fèi)領(lǐng)域的公共利益，且法律尚無消費(fèi)民事公益訴訟中被告需承擔(dān)公益性損害賠償、懲罰性賠償?shù)拿鞔_規(guī)定”［2］，因此判決駁回上訴，維持原判。

（二）食品安全檢察民事公益訴訟能否適用懲罰性賠償

懲罰性賠償，顧名思義即要求加害人承擔(dān)超出被害人實(shí)際損失以外的超額責(zé)任，作為損害賠償基本原則——填平原則的例外與延伸，各國(guó)法律實(shí)踐均對(duì)其適用范圍作出嚴(yán)格界定，僅得適用于法律明確規(guī)定的特定領(lǐng)域。我國(guó)民法典第179條第2款明確懲罰性賠償是承擔(dān)民事責(zé)任的例外情形。本案例中法院不予支持檢察機(jī)關(guān)提起食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償請(qǐng)求的主要理由也是缺乏法律明確授權(quán)。

目前，食品安全領(lǐng)域懲罰性賠償制度由《食品安全法》第148條具體規(guī)定，授權(quán)消費(fèi)者對(duì)生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的生產(chǎn)者，或者經(jīng)營(yíng)明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的經(jīng)營(yíng)者，可以提起懲罰性賠償。但該條款實(shí)施過程中，因消費(fèi)者對(duì)“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”等專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在舉證困難，嚴(yán)重阻卻其依法提起食品安全懲罰性賠償?shù)姆e極性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，因?qū)?guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等事實(shí)認(rèn)定不清，消費(fèi)者食品安全懲罰性賠償二審數(shù)量遠(yuǎn)高于民事案件平均值［3］。

針對(duì)該情況，檢察公益訴訟制度全面推開之初，最高檢即下發(fā)《關(guān)于加大食藥領(lǐng)域公益訴訟案件辦理力度的通知》，明確“對(duì)于食藥領(lǐng)域的民事公益訴訟案件，可以探索提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求，增加違法行為人的違法成本。”［4］這是因?yàn)?，懲罰性賠償具有制裁遏制侵權(quán)主體持續(xù)獲利并損害不特定消費(fèi)者的公益性?，F(xiàn)代社會(huì)食品產(chǎn)業(yè)鏈條中某一單個(gè)侵害行為往往能夠?qū)Σ惶囟ǘ鄶?shù)人產(chǎn)生輻射效應(yīng)，呈現(xiàn)出“分散性損害”和“普遍性侵權(quán)”的特征［5］，受侵害消費(fèi)者因缺乏識(shí)別能力、受損數(shù)額較低、訴訟成本過高等原因極易放棄追訴?！皢蝹€(gè)受害者遭受的損失十分微小，甚至達(dá)不到最低損害的標(biāo)準(zhǔn)，但所有個(gè)體的損害卻達(dá)到了可觀的數(shù)額?！保?］當(dāng)前，隨著檢察公益訴訟辦案實(shí)踐不斷豐富、公益保護(hù)效果日益突出，檢察機(jī)關(guān)在食品安全民事公益訴訟中適用懲罰性賠償制度逐漸獲得共識(shí)。2021年，最高檢、最高法、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等聯(lián)合印發(fā)《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱《會(huì)議紀(jì)要》），對(duì)檢察機(jī)關(guān)食品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度予以明確。但目前理論界對(duì)于檢察機(jī)關(guān)適用懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的性質(zhì)仍存在爭(zhēng)議，從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，還需要加強(qiáng)理論研究，為檢察機(jī)關(guān)適用懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)提供理論依據(jù)，推動(dòng)從立法層面解決檢察機(jī)關(guān)懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)適用的正當(dāng)性問題，正式授予其懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)。

二、食品安全檢察民事公益訴訟適用懲罰性賠償?shù)呢?zé)任構(gòu)成要件問題

（一）基本案情

2020年6月至8月，湯某某先后兩次從海鮮市場(chǎng)購買沼蝦，用于自己銷售及轉(zhuǎn)手他人銷售，累計(jì)銷售金額9480元，后該兩批沼蝦被行政機(jī)關(guān)抽檢均顯示呋喃西林代謝物超標(biāo)，不符合食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。2021年9月，A市檢察院針對(duì)湯某某違法銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，侵害不特定多數(shù)消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，向法院提起消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)民事公益訴訟，訴請(qǐng)法院判令湯某某支付銷售金額十倍懲罰性賠償，一審法院予以支持。湯某某不服提起上訴。二審中檢察機(jī)關(guān)與上訴人圍繞如下問題展開法庭辯論：（1）湯某某未履行進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)是否應(yīng)認(rèn)定為“明知”產(chǎn)品不合格而銷售；（2）沼蝦檢測(cè)出的超標(biāo)成分，沒有證據(jù)表明為人工添加，水產(chǎn)生物自身體內(nèi)也可產(chǎn)生；（3）懲罰性賠償是否應(yīng)限于有直接證據(jù)證明銷售給消費(fèi)者的部分，消費(fèi)者身份是否需要確切固定；（4）違法行為人主觀惡意不大、違法行為次數(shù)較少、獲利數(shù)額不高，已接受行政處罰，是否還需提起懲罰性賠償。最終，二審法院駁回湯某某上訴請(qǐng)求，維持一審判決。［7］

（二）食品安全檢察民事公益訴訟何種情況下可以適用懲罰性賠償

本案例的爭(zhēng)議焦點(diǎn)即檢察機(jī)關(guān)提起食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償時(shí)，因檢察機(jī)關(guān)優(yōu)勢(shì)地位、公益范圍不特定性、違法行為與損害后果因果關(guān)系認(rèn)定特殊性等，能否直接適用現(xiàn)有懲罰性賠償責(zé)任構(gòu)成要件。通常而言，對(duì)食品安全問題進(jìn)行規(guī)制有兩種選擇：一種為行政機(jī)關(guān)依靠行政權(quán)直接實(shí)施行政規(guī)制；另一種為通過私人訴訟制裁懲戒違法行為人間接達(dá)到規(guī)制效果。上世紀(jì)90年代起，為彌補(bǔ)現(xiàn)有市場(chǎng)化條件下監(jiān)管能力不足，我國(guó)消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域引入懲罰性賠償制度。現(xiàn)有食品安全領(lǐng)域懲罰性賠償條款，出于傾斜性保護(hù)消費(fèi)者的目的，責(zé)任構(gòu)成要件較為簡(jiǎn)單。以《食品安全法》第148條第2款為例：首先，生產(chǎn)者責(zé)任不考慮主觀因素，不要求以“明知”為前提；其次，經(jīng)營(yíng)者雖然要求“明知”，但可依據(jù)法定注意義務(wù)等推定“明知”；再次，食品是否安全僅依據(jù)行政專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；最后，不要求實(shí)際損害。［8］

不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有食品安全領(lǐng)域懲罰性賠償構(gòu)成要件與行政處罰責(zé)任構(gòu)成要件具有相似性。行政處罰基于行政權(quán)行使的單方性、強(qiáng)制性、優(yōu)益性具有如下特點(diǎn)：首先，行政處罰不考慮行為人主觀因素，行政機(jī)關(guān)制定出大量具有普遍約束力的行政規(guī)則，一旦行為人違反便直接認(rèn)定；其次，食品安全標(biāo)準(zhǔn)等行政規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)由行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)設(shè)立；最后，行政處罰不要求實(shí)際損害。如果檢察機(jī)關(guān)在辦案中直接適用消費(fèi)者提起懲罰性賠償構(gòu)成要件，客觀上將與行政處罰構(gòu)成要件相同，可能導(dǎo)致違法經(jīng)營(yíng)者等市場(chǎng)主體受到行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的雙重追責(zé)，也使得檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)職能重疊。

為規(guī)范檢察權(quán)行使邊界，檢察公益訴訟中懲罰性賠償應(yīng)不同于現(xiàn)有消費(fèi)者食品安全懲罰性賠償責(zé)任構(gòu)成要件，與行政處罰相互區(qū)分、銜接互補(bǔ)。此種傾向在《會(huì)議紀(jì)要》中已經(jīng)得到體現(xiàn)。具體而言，檢察機(jī)關(guān)提起懲罰性賠償?shù)呢?zé)任構(gòu)成要件應(yīng)包括：

1.主觀因素：故意或過失。要求違法行為人因直接或間接故意、重大過失，生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)有毒有害食品、不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品。本案例中湯某某未履行進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，導(dǎo)致代謝物超標(biāo)的沼蝦被出售給消費(fèi)者，顯然具有重大過失。需要注意的是，對(duì)于基于長(zhǎng)期歷史存續(xù)原因，在某一地區(qū)特定食品中添加不符合標(biāo)準(zhǔn)的微量添加劑、違法所得數(shù)額較少等情形，則不應(yīng)適用懲罰性賠償。同時(shí)，違法生產(chǎn)銷售鏈中各責(zé)任主體是否適用懲罰性賠償、責(zé)任大小、責(zé)任承擔(dān)方式亦應(yīng)結(jié)合其主觀因素。

2.加害行為：已銷售至或即將銷售至消費(fèi)者。檢察機(jī)關(guān)在適用時(shí)應(yīng)強(qiáng)調(diào)加害行為對(duì)于消費(fèi)者侵害的直接性、必然性和緊迫性，原則上檢察機(jī)關(guān)提起懲罰性賠償?shù)募雍π袨閼?yīng)限定于存在實(shí)際消費(fèi)者的情形。本案例中，湯某某分批多次將沼蝦出售給其他經(jīng)營(yíng)者，并知道其他經(jīng)營(yíng)者購買沼蝦系向眾多不特定消費(fèi)者銷售，加害行為較為明確。辦案中，強(qiáng)調(diào)實(shí)際加害行為亦能解決不同情形銷售鏈中各經(jīng)營(yíng)者是否適用懲罰性賠償、支付價(jià)款基數(shù)計(jì)算等問題。

3.損害后果：已造成危害或存在重大風(fēng)險(xiǎn)。消費(fèi)者適用懲罰性賠償并不要求特定損害后果已經(jīng)明顯發(fā)生，這是因?yàn)橄M(fèi)者為滿足個(gè)人需要購買商品，購買行為達(dá)成后，其合法權(quán)益即處于高度侵害風(fēng)險(xiǎn)中。而檢察機(jī)關(guān)提起懲罰性賠償則應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)損害后果已經(jīng)發(fā)生或者存在重大風(fēng)險(xiǎn)，否則應(yīng)由行政機(jī)關(guān)及時(shí)介入處理。本案例中，被售出的沼蝦被用于食用，可以認(rèn)定消費(fèi)者合法權(quán)益已存在極大被侵害風(fēng)險(xiǎn)。

4.因果關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)加害行為與損害后果間存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。如本案例中，檢察機(jī)關(guān)通過提供沼蝦不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)、湯某某未履行進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)、湯某某銷售獲利行為等證據(jù)，對(duì)侵權(quán)行為與損害后果之間存在法律上的因果關(guān)系進(jìn)行了舉證。

三、食品安全檢察民事公益訴訟適用懲罰性賠償與私益訴訟競(jìng)合問題

（一）基本案情

2019年11月，A市B區(qū)人民檢察院針對(duì)陳某某等人違法出售沒有《動(dòng)物檢疫合格證明》的“豬腦花”損害社會(huì)公共利益的行為，依法向法院提起侵害消費(fèi)者權(quán)益公益訴訟，訴請(qǐng)被告承擔(dān)銷售金額十倍的懲罰性賠償。法院在判決時(shí)認(rèn)為“由于懲罰性賠償金需上繳國(guó)庫，案涉的民事懲罰性賠償金發(fā)生轉(zhuǎn)化，事實(shí)上與行政罰款、刑事罰金類似，應(yīng)參照行政罰款與刑事罰金競(jìng)合時(shí)相同的處理原則裁斷，即各被告被判處的罰金在民事懲罰性賠償金中抵扣”［9］，最終判決在違法銷售的金額內(nèi)扣除需繳納的罰金后，再處以十倍懲罰性賠償，并最終上繳國(guó)庫。

目前，理論及實(shí)務(wù)界對(duì)民事懲罰性賠償金類比行政罰款與刑事罰金進(jìn)行抵扣，是否影響到后續(xù)受侵害消費(fèi)者私益訴訟，受損權(quán)益能夠得到全面有效保障，存在不同認(rèn)識(shí)。

（二）食品安全檢察民事公益訴訟適用懲罰性賠償與私益訴訟如何銜接

本案例中食品安全檢察民事公益訴訟懲罰性賠償與私益訴訟無法有效銜接的關(guān)鍵，即懲罰性賠償金賠付和管理問題。一般情況下，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第286條規(guī)定可有效化解公益訴訟與私益訴訟的競(jìng)合問題。但對(duì)于懲罰性賠償而言，因其不僅具有彌補(bǔ)消費(fèi)者短期內(nèi)未直接顯現(xiàn)的人體危害的損害填補(bǔ)功能，而且具有借助私益訴訟遏制食品市場(chǎng)違法行為的懲罰嚇阻功能，故不同于一般司法救濟(jì)領(lǐng)域公私權(quán)益的利益位階，即公民的私益較之公益享有優(yōu)先受償權(quán)。目前對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起食品安全公益訴訟懲罰性賠償金的功能定位認(rèn)識(shí)偏差，導(dǎo)致司法實(shí)踐中過度強(qiáng)調(diào)懲罰性賠償金懲罰嚇阻功能，客觀造成與私益訴訟懲罰性賠償?shù)臎_突。本案例中將懲罰性賠償金類比行政罰款與刑事罰金相抵，實(shí)質(zhì)上忽視了懲罰性賠償?shù)膿p害填補(bǔ)功能，而直接判決上繳國(guó)庫，則意味著檢察機(jī)關(guān)和法院?jiǎn)畏矫嫘枷M(fèi)者懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)歸于消滅，客觀上侵害公民法定請(qǐng)求權(quán)。

在我國(guó)授予消費(fèi)者懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的立法初衷是為制裁和遏制市場(chǎng)不規(guī)范現(xiàn)象。之所以著重強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者領(lǐng)域懲罰性賠償?shù)闹撇霉δ埽鲆曁钛a(bǔ)功能，部分原因在于一般情況下消費(fèi)者未因違規(guī)產(chǎn)品遭受嚴(yán)重?fù)p害時(shí)，十倍懲罰性賠償已基本能夠填補(bǔ)消費(fèi)者所受損失，而遭受嚴(yán)重?fù)p害時(shí)可依據(jù)民法典相關(guān)條款提起侵權(quán)訴訟。檢察機(jī)關(guān)在食品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償時(shí)，如果片面強(qiáng)調(diào)懲罰性賠償?shù)闹撇霉δ軐①r償金直接轉(zhuǎn)化為行政罰金并上繳國(guó)庫，則使得實(shí)際受侵害消費(fèi)者的損失無法補(bǔ)償，因?yàn)槲达@現(xiàn)實(shí)際損害后果并不等同未受侵害，未有消費(fèi)者提起懲罰性賠償訴訟，不代表未有消費(fèi)者主張維護(hù)權(quán)益。同時(shí)，依照《食品安全法》第148條第2款規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人參與訴訟，懲罰性賠償金仍屬于受害消費(fèi)者所有，將懲罰性賠償金折抵或上繳國(guó)庫顯然違反法律規(guī)定。

檢察機(jī)關(guān)公益訴訟目的在于更好地維護(hù)國(guó)家利益和人民利益，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域由不特定多數(shù)人享有的公共利益主體仍然是公民個(gè)人，因此檢察機(jī)關(guān)食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償應(yīng)堅(jiān)持損害填補(bǔ)與制裁懲戒雙重功能。具體辦案實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提起懲罰性賠償與私益訴訟的銜接應(yīng)采取不同的處理方法。

首先，特定消費(fèi)者與檢察機(jī)關(guān)就同一生產(chǎn)者或經(jīng)營(yíng)者，同一時(shí)段的單個(gè)（全部）生產(chǎn)或銷售行為、要求承擔(dān)懲罰性賠償。經(jīng)過訴前程序后檢察機(jī)關(guān)先于特定消費(fèi)者在公益訴訟中提起懲罰性賠償，對(duì)特定消費(fèi)者的懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)造成限制。應(yīng)通過設(shè)立懲罰性賠償基金等方式，使受損害消費(fèi)者通過申領(lǐng)方式獲得懲罰性賠償金。

其次，針對(duì)同一生產(chǎn)者或經(jīng)營(yíng)者，不同時(shí)段的單個(gè)（全部）生產(chǎn)或銷售行為，檢察機(jī)關(guān)和特定消費(fèi)者可各自提起懲罰性賠償。

最后，針對(duì)同一生產(chǎn)者或經(jīng)營(yíng)者，同一時(shí)段的單個(gè)（全部）生產(chǎn)或銷售行為，特定消費(fèi)者提起懲罰性賠償?shù)?，檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟起訴人的身份提起公益訴訟，去掉特定消費(fèi)者提出的懲罰性賠償后，仍可就該行為所侵害公共利益提起懲罰性賠償。