論環(huán)境禁令的制度定位:從依附到獨立*

廖文雄

(中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院,北京 100088)

協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境高水平保護是我國法治建設(shè)的重中之重。最高人民法院審判委員會第1854次會議討論通過了《關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》(以下簡稱《禁令規(guī)定》)。《禁令規(guī)定》首次將禁令制度拓展至生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域,具有開創(chuàng)性,也是對我國生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域預(yù)防性救濟措施缺失的回應(yīng)。所謂禁令,源于英國的令狀制度,是一種從衡平法上發(fā)展出來的救濟方式,其含義是法院命令當(dāng)事人(包括行政機關(guān))為某種行為或禁止為某種行為[1]。我國的環(huán)境禁令雖名稱與英美法系的禁令制度具有相似性,但對于環(huán)境禁令的制度定位卻存在較大區(qū)別。英美法系將禁令制度視為一項獨立的制度,具有專門的程序規(guī)則。而我國將環(huán)境禁令依附于行為保全制度,其制度搭建與規(guī)則展開均遵循行為保全的制度邏輯。概言之,前者可稱為獨立性制度定位,后者可稱為依附性制度定位。

依附性制度定位的禁令制度所必然引發(fā)的思考是:將法系背景迥異且制度目的不同的環(huán)境禁令置于保全制度框架之下是否可行以及實效如何。本研究將以上述問題為引,從實證與規(guī)范兩個維度對依附性制度定位的環(huán)境禁令進行檢視,得出其所面臨的司法困境,并對其成因進行分析,進而論證環(huán)境禁令從依附性制度定位到獨立性制度定位的必要性以及具體路徑。

1 環(huán)境禁令依附性制度定位的司法困境

以中國裁判文書公開網(wǎng)為數(shù)據(jù)庫,以“關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定”為關(guān)鍵詞進行檢索,僅得到2份民事裁定書(檢索日期:2023年1月15日),具體情況見表1。

表1 環(huán)境禁令相關(guān)案件Table 1 Environmental injunction related cases

通過對上述案例進行分析,可知環(huán)境禁令在司法實踐中主要存在如下問題:第一,環(huán)境禁令的適用率較低。一方面,適用環(huán)境禁令的案件數(shù)量低,《禁令規(guī)定》已公布實施1年有余,全國僅2起相關(guān)案例,這與實踐中多發(fā)頻發(fā)的生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件存在巨大的數(shù)量鴻溝。另一方面,《禁令規(guī)定》核心法條適用率低,在所檢索到的案例中,法官均依據(jù)《民事訴訟法》行為保全之相關(guān)規(guī)定作出裁定,而非《禁令規(guī)定》。第二,環(huán)境禁令的法律效力無法滿足實踐之需求。根據(jù)《禁令規(guī)定》,環(huán)境禁令的法律效力僅包括“責(zé)令被申請人立即停止一定行為”,但在生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件中,法官常有判被申請人為一定行為的必要,如案例一,若法官僅僅判處被申請人禁止在院內(nèi)存放尾礦砂,則不足以實現(xiàn)保護環(huán)境之目的,因為如果不責(zé)令被申請人采取覆蓋防塵措施,則院內(nèi)已存放的尾礦砂極易發(fā)生揚塵,污染環(huán)境。

因研究樣本較小,實證分析無法全面反映出環(huán)境禁令所存在的問題,仍須進行規(guī)范分析。首先,根據(jù)《禁令規(guī)定》第1條,當(dāng)事人向人民法院申請環(huán)境禁令時須依據(jù)《民事訴訟法》有關(guān)保全制度之規(guī)定,因行為保全的審查對象與案件的審理對象高度重合,法官對行為保全的審查較為慎重,而這必然導(dǎo)致環(huán)境禁令申請的高階化。申請高階化一方面導(dǎo)致環(huán)境禁令的申請門檻較高,當(dāng)事人利用難度增加,致使制度利用率降低;另一方面也與環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域所強調(diào)的及時性相悖,限制環(huán)境禁令作用的發(fā)揮。其次,根據(jù)《禁令規(guī)定》第11條,在訴前環(huán)境禁令的情形下,當(dāng)事人若未在法院作出禁令后30日內(nèi)提起訴訟,則環(huán)境禁令的效力解除?？梢姯h(huán)境禁令系臨時性救濟措施,以當(dāng)事人提起訴訟為效力維系條件,使得當(dāng)事人的權(quán)益無法通過環(huán)境禁令得到終局性救濟,以噪聲擾民為例,若被申請人在環(huán)境禁令效力期之后再度制造噪聲,則當(dāng)事人只能再度申請環(huán)境禁令或被迫提起訴訟?？梢?有關(guān)環(huán)境禁令效力期的規(guī)定使其法律效力大打折扣,也面臨強迫當(dāng)事人訴訟以及司法資源浪費的詰問。最后,《禁令規(guī)定》關(guān)于環(huán)境禁令的規(guī)定與《民事訴訟法》對行為保全的規(guī)定高度重合,以致于法官在生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件中仍會以行為保全為第一選擇,環(huán)境禁令制度的獨立性價值無法體現(xiàn),甚至?xí)l(fā)有關(guān)環(huán)境禁令之存在必要性的思考。

2 環(huán)境禁令依附性制度定位的成因分析

上文從實證以及規(guī)范兩個維度對我國環(huán)境禁令進行檢視,發(fā)現(xiàn)在司法實踐中存在適用率不高、法律效力不強、申請高階化、效力減損等問題。環(huán)境禁令司法困境的根本原因在于環(huán)境禁令的依附性制度定位,不合理的制度定位導(dǎo)致在進行環(huán)境禁令的具體規(guī)則設(shè)計時囿于行為保全之相關(guān)規(guī)定,從而導(dǎo)致上述問題的產(chǎn)生。特殊的制度沿革以及學(xué)界的偏差性認識則是環(huán)境禁令依附性制度定位的主要成因。

我國環(huán)境禁令的發(fā)展史大致可以分為兩個階段,以2012年《民事訴訟法》為分界線,具體見表2。

表2 有關(guān)環(huán)境禁令的部分法律規(guī)范Table 2 Part of legal norms on environmental injunction

可見,我國的環(huán)境禁令制度經(jīng)歷了“海事禁令、知識產(chǎn)權(quán)禁令→環(huán)境禁令→行為保全→環(huán)境禁令”的過程,從該過程可以看出,我國的禁令實踐要早于行為保全制度,且禁令最早就是被作為行為保全的“替代品”,如2000年實施的海事禁令、知識產(chǎn)權(quán)禁令就一直被視為專業(yè)訴訟領(lǐng)域的行為保全[2]。2012年《民事訴訟法》增設(shè)行為保全其實質(zhì)上就是將專業(yè)訴訟領(lǐng)域的禁令制度推而廣之,以行為保全的方式予以普遍適用。綜上,環(huán)境禁令經(jīng)歷了由行為保全“替代品”到行為保全特殊規(guī)定的過程,可以說,在我國立法語境下禁令制度與行為保全并無實質(zhì)區(qū)別,只是稱謂不同。

除立法將環(huán)境禁令與行為保全不做區(qū)別外,理論研究時也往往將其混為一談。學(xué)者對行為保全做比較法研究時,常把美國的預(yù)備禁令、英國的中間禁令等統(tǒng)稱為英美法系的行為保全程序,把德日的假扣押、假處分統(tǒng)稱為大陸法系的行為保全[3]。此舉具有較大的迷惑性,極易使人感覺禁令就是行為保全,二者并無實質(zhì)性區(qū)別。有學(xué)者更是直接認為禁令就是我國的行為保全,大陸法系國家中的假處分[4]。理論界的偏差性認識滲透至立法中,以至于海事禁令、知識產(chǎn)權(quán)禁令、環(huán)境禁令雖實質(zhì)為行為保全,但均冠以禁令稱謂。有學(xué)者曾指出“以大陸法系制度為藍本的保全,與受英美法系影響的海事強制令、知識產(chǎn)權(quán)訴訟中的臨時禁令之間參差錯落,引發(fā)了概念使用、術(shù)語界定、基礎(chǔ)理論等方面的混亂與矛盾”[5]。

3 環(huán)境禁令從依附性制度定位到獨立性制度定位的必要性

3.1 推力:環(huán)境禁令與行為保全的實質(zhì)差異

環(huán)境禁令與行為保全在制度外觀上具有諸多相似之處,但由于環(huán)境禁令與行為保全根植于不同法系,其差異是與生俱來的,具體如下:

第一,制度目的不同。禁令的目的在于維持現(xiàn)狀,保持民事權(quán)利現(xiàn)時狀態(tài),防止損害結(jié)果發(fā)生,如《美國聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》第65條所規(guī)定的中間禁令,其目的在于保護原告在訴訟期間免受不可挽回的傷害。而行為保全其制度目的為保證將來生效裁判的執(zhí)行。第二,范圍內(nèi)涵不同。英美法系的禁令制度既包括實體性規(guī)定,也包括程序性規(guī)定,既包括保全意義性規(guī)定,又包括獨立的非保全意義性規(guī)定[6]。而行為保全僅是訴訟法上之規(guī)定,無實體性制度規(guī)定亦不包括非保全意義的制度規(guī)定。第三,程序依附不同。禁令與訴訟程序并不存在必然聯(lián)系,禁令程序可與訴訟程序一同進行,也可獨立存在。如《美國聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》第65條規(guī)定,初步禁令以及臨時限制令與主訴案件的審理是獨立運行的[7]。而根據(jù)我國《民事訴訟法》,行為保全則始終依附于訴訟程序。第四,法律效力不同。禁令主要產(chǎn)生的是實體法上的效力,“法院一般援用藐視法院程序進行處理,即對被告不執(zhí)行法院禁令的行為給予一定的罰金或監(jiān)禁處罰,美國一般使用補償性罰金作為補充性的強制執(zhí)行方式”[8]。而行為保全主要產(chǎn)生程序法效力,法院一般對違法行為保全相關(guān)規(guī)定的當(dāng)事人處以罰款、拘留等強制措施。

可見,環(huán)境禁令的本質(zhì)特征是非訴訟性的,即可以與訴訟程序相并而行,也可脫離于訴訟程序而單獨存在,而行為保全的本質(zhì)特征是訴訟性的,其程序展開、制度設(shè)計、法律效力均與訴訟程序密切相關(guān)。本質(zhì)特征的差異,致使行為保全的制度框架無法涵蓋環(huán)境禁令,故將環(huán)境禁令置于行為保全其制度框架下是有違法理且不可行的。

3.2 拉力:環(huán)境司法的現(xiàn)實需求

“重賠償損失、輕預(yù)防性環(huán)境侵權(quán)責(zé)任”是我國環(huán)境司法的顯著特征?；诖?有學(xué)者主張在“司法實踐中,應(yīng)當(dāng)充分注意適用預(yù)防性責(zé)任方式,發(fā)揮停止侵害、排除妨礙、消除危險責(zé)任方式的預(yù)防功能,防止環(huán)境損害的實際發(fā)生”[9]。訴前如何制止生態(tài)環(huán)境侵權(quán)人的侵權(quán)行為、避免損害結(jié)果的進一步擴大是當(dāng)下環(huán)境司法研究的最重要課題之一?！董h(huán)境侵權(quán)責(zé)任解釋》第12條規(guī)定,在法定情形下,當(dāng)事人或者利害關(guān)系人可申請保全,法官可裁定責(zé)令被申請人立即停止侵害行為或者采取防治措施?？梢?在環(huán)境司法中,行為保全是訴前最為主要的預(yù)防性救濟措施,但行為保全卻無法有效回應(yīng)環(huán)境司法的現(xiàn)實需求,理由如下:第一,適用門檻較高,保全申請審查與本案審理對象高度重合,加之法院審查的偏實質(zhì)化,當(dāng)事人利用行為保全的意愿不高且能力不足;第二,審查周期較長,保全申請審查通常情況下要求當(dāng)事人進行言詞辯論或召開聽證程序;第三,無法單獨適用,行為保全須依附于訴訟程序;第四,屬于臨時性救濟措施,不能最終意義上確定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)歸屬;第五,無法有效保護公共利益,生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件既涉及私益也關(guān)乎公益,且后者為多數(shù),而行為保全在生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件中顯然未對公共利益的重要性及特殊性作出回應(yīng)。從上述分析來看,單以行為保全作為環(huán)境司法的預(yù)防性救濟措施是遠遠不夠的,亟需構(gòu)建多元多層次的預(yù)防性環(huán)境侵權(quán)責(zé)任體系,補足行為保全在生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件中的功能空缺[10]。環(huán)境禁令由依附性制度定位到獨立性制度定位,不僅擺脫了行為保全在生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件中的弊端,而且還與行為保全形成了相互補充的良性關(guān)系,同時符合構(gòu)建多元多層次的預(yù)防性環(huán)境侵權(quán)責(zé)任體系的潮流趨勢,有利于回應(yīng)環(huán)境司法的現(xiàn)實需求。

4 環(huán)境禁令獨立性制度定位的具體路徑

4.1 明確環(huán)境禁令的實體法依據(jù)

當(dāng)下,環(huán)境禁令暫無實體法依據(jù),而明確實體法依據(jù)是環(huán)境禁令制度獨立的內(nèi)在要求。禁令是實體權(quán)利延伸出的自我防衛(wèi)權(quán)能,其實質(zhì)是以排除妨害為目的的防御性請求權(quán)。禁令的請求權(quán)基礎(chǔ)是實體法上的民事權(quán)利請求權(quán),以《民法典》第997條所規(guī)定的人格權(quán)禁令為例,人格權(quán)禁令是民法規(guī)定的人格權(quán)固有的一種權(quán)能——人格權(quán)請求權(quán)的行使方式之一。若環(huán)境禁令無實體法上之依據(jù),則不符合禁令的實體屬性,更無所謂構(gòu)建真正意義上的禁令制度。

環(huán)境禁令的實體法依據(jù)何以明確?有學(xué)者給出的解決思路是以《民法典》關(guān)于人格權(quán)的規(guī)定為環(huán)境禁令提供實體法依據(jù),因為人格權(quán)不僅包括精神上的也包括物質(zhì)上的生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)[11]80。該說法以規(guī)范解釋的方式得出環(huán)境禁令的實體法依據(jù),便捷高效,但有待商榷。雖通過法理闡述,人格權(quán)禁令可適用于預(yù)防生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)的損害,但根據(jù)《禁令規(guī)定》第1條之規(guī)定,環(huán)境禁令的申請主體包括自然人、法人、非法人組織以及國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織,于自然人而言,自然具有生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán),但于法人、非法人組織而言,他們是否具有物質(zhì)意義上的生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)?于法定的機關(guān)和組織而言,又是否具有上述權(quán)利?況且,侵權(quán)行為并未直接損害該機關(guān)和組織的上述權(quán)利,此時又能否依人格權(quán)之規(guī)定申請環(huán)境禁令呢?此外,人格權(quán)作為民事主體所擁有的權(quán)利,旨在保護民事主體的私益,而環(huán)境禁令則不僅維護私益,還保護公益,人格權(quán)能否擴大適用至公益也面臨法理詰問。綜上,本研究認為以《民法典》關(guān)于人格權(quán)的規(guī)定為環(huán)境禁令提供實體法依據(jù)的方式不可取。環(huán)境禁令的實體法依據(jù)應(yīng)當(dāng)以環(huán)境法典編纂為時機,納入環(huán)境法典之規(guī)定范圍。主要基于如下3點考量:第一,以環(huán)境法典的形式規(guī)定環(huán)境禁令的實體法依據(jù),在立法上彰顯了環(huán)境禁令的價值與意義;第二,在環(huán)境法典中直接規(guī)定環(huán)境禁令,清晰明確,可為環(huán)境禁令的適用掃清障礙;第三,環(huán)境法典中加入環(huán)境禁令的相關(guān)規(guī)定是保護優(yōu)先、預(yù)防為主基本原則的內(nèi)在要求,環(huán)境禁令的立法目的與該基本原則相契合,可以說環(huán)境禁令是保護優(yōu)先、預(yù)防為主原則在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形式之一。

4.2 設(shè)立環(huán)境禁令程序

環(huán)境禁令獨立性制度定位必然要求獨立的環(huán)境禁令程序。設(shè)立獨立的環(huán)境禁令程序在當(dāng)下立法與理論上并無障礙:立法上,禁令程序的獨立性已得到立法與司法解釋的承認[12]。理論上,禁令不同于依附于民事訴訟的行為保全措施、獨立于通常訴訟程序已成學(xué)界共識[11]80。環(huán)境禁令程序的獨立性主要體現(xiàn)在以下兩方面:一方面,環(huán)境禁令程序須獨立于行為保全程序。環(huán)境禁令與行為保全存在實質(zhì)性區(qū)別,若仍適用行為保全程序,則會致使程序適用的不匹配進而引發(fā)程序正義等問題,還會導(dǎo)致環(huán)境禁令的功效無法完全發(fā)揮。另一方面,環(huán)境禁令程序須獨立于民事訴訟現(xiàn)有的程序類型?，F(xiàn)有的程序類型主要可分為訴訟程序、非訟程序和執(zhí)行程序3大類別。訴訟程序通常審理周期較長、程序較為繁瑣,這與環(huán)境禁令所要求的迅速性相悖。非訟程序和執(zhí)行程序則與環(huán)境禁令程序在目的上不匹配,非訟程序意在解決非民事爭議的案件,而執(zhí)行程序則旨在確保實現(xiàn)生效裁判中所確定的民事權(quán)利義務(wù)。因此,設(shè)立獨立的環(huán)境禁令程序極具必要性與現(xiàn)實性。

環(huán)境禁令程序的設(shè)立應(yīng)當(dāng)以程序相稱原理為中心。所謂程序相稱原理是指訴訟程序應(yīng)當(dāng)與其所對應(yīng)的糾紛性質(zhì)相匹配,或者與被解決的糾紛規(guī)模相適應(yīng)[13]。邱聯(lián)恭[14]對此進行進一步闡述,針對事件類型之特性、需求,構(gòu)建、選用該類型所適合之程序制度、程序法理,并循以修正民事訴訟法,使其能適應(yīng)社會之需求。環(huán)境禁令所適用案件類型為生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件,目的在于保護權(quán)利的現(xiàn)實狀態(tài),而并非解決民事糾紛;禁令制度的運行須遵循實體權(quán)利的保護邏輯,此外,生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件還要求禁令程序更為簡單高效。故本研究認為,略式程序與禁令程序具有高度的匹配性,應(yīng)以略式程序來進行禁令程序的構(gòu)建。略式程序其本質(zhì)特征為無須對主訴案件進行實質(zhì)審理,緊急情況下甚至可以不經(jīng)過開庭審理,法官主要通過形式審查快速作出裁判。具體而言,可在《民事案件案由規(guī)定》的第11部分“特殊訴訟程序案件案由”下設(shè)二級“禁令程序”,環(huán)境禁令依此程序作出。