PPP模式在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究：一個(gè)案例分析框架

胡紹雨，王怡歡

（廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院，廣西南寧 530003）

一、問題的提出

政府通過吸引社會(huì)資本（通常為企業(yè)）與其共同進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式稱為PPP 模式，政府與社會(huì)資本共享項(xiàng)目收益、共擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。與以往單靠政府投資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不同，該模式下政府只需拿出部分資金就可完成公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到“少花錢、多辦事”的目的，從而提升公共服務(wù)質(zhì)量，加快公共服務(wù)供給。現(xiàn)階段，PPP 模式在我國得到了較好的應(yīng)用與發(fā)展，政府鼓勵(lì)運(yùn)用PPP 模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展水平相較于工業(yè)和服務(wù)業(yè)具有一定的滯后性，尤其是與發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平仍然較為落后，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平較低，距離實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)還有很長一段路要走，因而必須加快農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度、提升其建設(shè)質(zhì)量。

創(chuàng)新財(cái)政投入方式與方法，提高財(cái)政資金使用效益，實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政投入效益最大化，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的題中應(yīng)有之義?！笆奈濉币?guī)劃指出，要深化投融資體制改革，發(fā)揮政府投資撬動(dòng)作用，激發(fā)民間投資活力，形成市場主導(dǎo)的投資內(nèi)生增長機(jī)制，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域健康發(fā)展。因此，政府可通過制定優(yōu)惠政策來吸引社會(huì)資本共同進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式。

國外對(duì)PPP 模式的研究起步早、時(shí)間長，PPP 模式有著相當(dāng)多的成功實(shí)例可供學(xué)者研究，但涉及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的PPP模式還較少。國外學(xué)者率先提出在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引進(jìn)公私合營方式，指出這種方式更有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展，認(rèn)為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展正相關(guān)，圍繞在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用PPP 模式進(jìn)行了相關(guān)研究。如Mcgregor［1］分析了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的來源，認(rèn)為推廣PPP 模式不僅可以提高政府效率，還可以拓寬資金來源渠道、解決資金不足問題；Spielman［2］提出可采用公共資本與社會(huì)資本相結(jié)合的方式，加大對(duì)組織機(jī)制創(chuàng)新和扶貧性公共政策的投資，促進(jìn)地區(qū)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，通過創(chuàng)新投資方式進(jìn)一步解決發(fā)展中國家和欠發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的溫飽和脫貧問題；Beeyham［3］基于意大利能源公司與政府合作的典型范例，認(rèn)為社會(huì)資本以更高的管理水平和技術(shù)水平參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，既給農(nóng)民帶來了實(shí)惠又滿足了自身利益需求。

與發(fā)達(dá)國家相比，PPP 模式在我國應(yīng)用較晚，但發(fā)展較快。我國PPP 項(xiàng)目市場已成為世界PPP 項(xiàng)目市場增長的主要?jiǎng)恿?，PPP模式已逐漸成為政府投資建設(shè)項(xiàng)目的首選。賈康［4］指出我國應(yīng)從制度上進(jìn)行改革，突破傳統(tǒng)的政府包辦思維模式，采用政府出售經(jīng)營權(quán)、購買公共服務(wù)等方式，使PPP模式廣泛應(yīng)用于我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。李滌非［5］從開發(fā)性金融角度出發(fā)，論述了政府購買公共產(chǎn)品服務(wù)的優(yōu)點(diǎn)和單靠政府財(cái)政進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的缺點(diǎn)，認(rèn)為公共服務(wù)需要社會(huì)和政府共同參與。趙崇愛［6］在追溯PPP 模式歷史演變的基礎(chǔ)上，從競爭機(jī)制、理念落地、治理規(guī)則等方面探討了當(dāng)前我國在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用PPP 模式的困境，提出應(yīng)構(gòu)建PPP 模式的治理框架，通過制度改進(jìn)增加PPP項(xiàng)目融資的多樣性。從國內(nèi)PPP項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，PPP模式在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用較少，對(duì)其研究還不夠充分。

二、PPP模式與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的基本理論概述

（一）PPP模式的基本理論概述

1.PPP 模式的內(nèi)涵。PPP 模式于1982 年首次在英國出現(xiàn)，被用于解決醫(yī)療基礎(chǔ)服務(wù)的供給問題。我國將PPP 模式稱為政府與社會(huì)資本合作模式。在PPP 模式下，公共部門與非公共部門緊密結(jié)合，二者共同完成項(xiàng)目建設(shè)、共享項(xiàng)目收益，因此PPP模式在世界各地得到廣泛應(yīng)用，進(jìn)入了發(fā)展的快車道。由于各國國情不同，PPP 模式應(yīng)用的具體實(shí)踐也不同，但其內(nèi)涵是相同的，即公共部門（一般為政府）與非公共部門（社會(huì)資本方，一般為企業(yè)）簽訂合同開展合作，前者扮演決策、監(jiān)督、管理的“大家長”角色，把握項(xiàng)目發(fā)展大局，后者負(fù)責(zé)具體的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營及期滿后的移交工作。

2.PPP 模式的主要類型。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，PPP 模式出現(xiàn)40 多年來，已有幾十種實(shí)現(xiàn)形式。王灝［7］參考世界銀行對(duì)PPP 模式的分類，結(jié)合我國國情，將我國PPP 模式分為外包、特許經(jīng)營、私有化三大類。不同類別下的PPP具體模式各異，詳見表1①參見韓美貴、蔡向陽、徐秀英等著《不同類型農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP 模式選擇研究》，原載于《工程管理學(xué)報(bào)》2016 年第4 期，第90~94頁。。

表1 我國PPP模式分類

（二）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的基本理論概述

1.農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是指農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的公共基礎(chǔ)設(shè)施，完善的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施有利于提高農(nóng)業(yè)水資源利用率，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量與質(zhì)量，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)升級(jí)，保障我國糧食安全。進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代化的必由之路。在我國，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施主要分為物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施兩類。物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施是指為農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈中各個(gè)環(huán)節(jié)服務(wù)的有形設(shè)施，如為農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)的農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)電力、交通等設(shè)施，為農(nóng)產(chǎn)品銷售服務(wù)的通訊、倉庫、交易市場等設(shè)施，為農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)的氣象預(yù)警等設(shè)施［8］；社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施是指無形設(shè)施，如農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)民教育培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)信息發(fā)布、農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)等［9］。狹義上通常將農(nóng)業(yè)物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)稱為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將農(nóng)業(yè)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歸為提高政府服務(wù)水平等方面的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)范疇［9］。

2.可應(yīng)用PPP 模式的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施類型。我國已進(jìn)入新發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。在這樣的大背景下，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用PPP 模式是發(fā)展的歷史必然。這主要有兩方面原因：一是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展已進(jìn)入瓶頸期，急需通過提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平突破瓶頸，走上農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展道路；二是我國陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)政策大力推進(jìn)PPP模式在各行業(yè)各領(lǐng)域的應(yīng)用，而PPP模式在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用潛力巨大，迎來了新的發(fā)展機(jī)遇。

PPP 項(xiàng)目普遍具有投資規(guī)模大、短期收益率低、項(xiàng)目周期長等特點(diǎn)。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目還具有公益性強(qiáng)的特點(diǎn)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)效益高，具有較強(qiáng)的外部性特征，對(duì)于社會(huì)發(fā)展具有重要意義。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資規(guī)模大，前期所需資金少則幾千萬元多則上億元，無論對(duì)政府還是企業(yè)來說都是一筆不小的投入。作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施具有效用不可分割性，在PPP模式下，政府與企業(yè)基于特許權(quán)協(xié)議共同進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，雙方各提供一部分資金，在項(xiàng)目完成后共同經(jīng)營、共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的合同期限多為中期、中長期、長期，在成本回收后會(huì)有一定的利潤作為企業(yè)營收。從企業(yè)角度來看，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資雖然在短期內(nèi)無法產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，沒有豐厚可觀的利潤，但從長期來看，項(xiàng)目具有穩(wěn)定的收入。從政府角度來看，企業(yè)參與建設(shè)可解決資金不足問題，可更快開展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵與PPP模式的特點(diǎn)，將農(nóng)業(yè)領(lǐng)域可應(yīng)用PPP模式進(jìn)行建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施類型劃分為4類，詳見表2。

表2 可應(yīng)用PPP模式進(jìn)行建設(shè)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施類型

三、PPP模式在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用

目前，PPP 模式在我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用較少，發(fā)展?jié)摿薮?。根?jù)財(cái)政部PPP 中心項(xiàng)目管理庫數(shù)據(jù)：截至2018年底，我國正在進(jìn)行的農(nóng)業(yè)類PPP項(xiàng)目入庫數(shù)共有65個(gè)，其中有一半的項(xiàng)目處于前期準(zhǔn)備階段（12 個(gè)）和采購階段（22 個(gè)），落地率約為48%①參見《農(nóng)業(yè)類PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀、問題及建議》，https://www.sohu.com/a/292498975_120058617。；截至2022 年底，財(cái)政部PPP 在庫項(xiàng)目中，農(nóng)業(yè)類PPP項(xiàng)目僅有89個(gè)，不足PPP項(xiàng)目總數(shù)的1%②參見《PPP模式在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用前景廣闊》，http://czt.gd.gov.cn/zbhz/content/post_4082450.html。。已入庫的農(nóng)業(yè)類PPP項(xiàng)目多集中在田園綜合體、產(chǎn)業(yè)園等細(xì)分領(lǐng)域，而其他未入庫農(nóng)業(yè)類PPP項(xiàng)目由于土地及收益問題導(dǎo)致發(fā)展緩慢。農(nóng)業(yè)類PPP項(xiàng)目整體呈現(xiàn)建設(shè)運(yùn)營內(nèi)容涵蓋多且偏綜合化的特點(diǎn)，單體項(xiàng)目的特點(diǎn)為投資額較大。

（一）PPP模式應(yīng)用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運(yùn)行機(jī)理

利用PPP 模式進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一般需經(jīng)歷項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交5個(gè)階段［10］，每個(gè)階段的任務(wù)流程如圖1所示。

圖1 PPP 項(xiàng)目生命周期

為使PPP 模式更好應(yīng)用于我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還需進(jìn)一步了解我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目的框架和操作流程［11］，具體如圖2所示。

圖2 農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目框架和操作流程

由圖2 可知，政府部門確定PPP 項(xiàng)目后，會(huì)編寫包括物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受力論證的可行性報(bào)告，交由當(dāng)?shù)卣畬徟⒅贫?xiàng)目開發(fā)計(jì)劃，因地制宜選擇與其相符的PPP 運(yùn)作模式。審批通過且項(xiàng)目運(yùn)作模式確定后，通過政府采購方式來吸引社會(huì)資本參與，由政府或政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)代表政府與社會(huì)資本方簽訂合作協(xié)議。在協(xié)議中標(biāo)明雙方出資比例及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，明確項(xiàng)目完成后通過運(yùn)營產(chǎn)生收益的分配方案，避免出現(xiàn)不必要的矛盾。

通常由社會(huì)出資方組成一個(gè)整體即PPP項(xiàng)目的主體實(shí)施單位，此單位為政府唯一合作單位，根據(jù)合同規(guī)定，主要負(fù)責(zé)該P(yáng)PP 項(xiàng)目的實(shí)施、運(yùn)營、維護(hù)及移交工作，是獲得政府補(bǔ)貼以及使用者付費(fèi)收益①社會(huì)出資方享有PPP項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施和運(yùn)營權(quán)，可對(duì)使用者收費(fèi)，從而獲得收益。的主體單位。項(xiàng)目運(yùn)營期間，政府履行監(jiān)管義務(wù)，對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)，對(duì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管控。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的運(yùn)行機(jī)理［11］如圖3所示。

圖3 農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)理

（二）PPP 模式在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用

由表2 可知，可應(yīng)用PPP 模式進(jìn)行建設(shè)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展4類。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類和生態(tài)環(huán)境類項(xiàng)目資金需求量大、回收周期長、公益性強(qiáng)、覆蓋人群廣；農(nóng)村生活類和農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展類項(xiàng)目資金投入相對(duì)較少，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低。鑒于此，PPP 項(xiàng)目對(duì)不同類型的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的支持力度及應(yīng)用情況也有所不同，具體如表3所示。

我國各地區(qū)農(nóng)業(yè)市場化發(fā)展不平衡，東部地區(qū)農(nóng)業(yè)市場化程度高，西部地區(qū)尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)市場化程度低。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施根據(jù)其市場化程度可分為可經(jīng)營性設(shè)施、準(zhǔn)經(jīng)營性設(shè)施、非經(jīng)營性設(shè)施三大類。結(jié)合PPP 模式在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用的寬度、廣度、深度，對(duì)這三大類農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行市場化程度分析［12］，可將其分為強(qiáng)、較強(qiáng)、中等、較弱、弱5個(gè)等級(jí)，具體見表4。

表4 三大類農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的市場化程度

由表4可知，可經(jīng)營性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的市場化程度高，其具有外部效應(yīng)弱、規(guī)模經(jīng)濟(jì)性強(qiáng)、排他性和競爭性強(qiáng)等特點(diǎn)，項(xiàng)目建設(shè)更能吸引社會(huì)資本參與。政府可大力推進(jìn)可經(jīng)營性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用PPP模式，政府在其中扮演“引路人”的角色，只需提供優(yōu)惠政策、投入少量資金，在市場的運(yùn)作下就能實(shí)現(xiàn)企業(yè)盈利。準(zhǔn)經(jīng)營性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的市場化程度中等，其具有外部效應(yīng)中等或者較弱、規(guī)模經(jīng)濟(jì)性強(qiáng)、排他性和競爭性中等等特點(diǎn)，項(xiàng)目建設(shè)對(duì)社會(huì)資本有一定吸引力但不高，故政府要在進(jìn)行研究評(píng)估的基礎(chǔ)上制定相關(guān)政策、出臺(tái)優(yōu)惠措施來激發(fā)社會(huì)資本參與的積極性，加大政府資金投入，讓社會(huì)資本看到盈利點(diǎn)。非經(jīng)營性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的市場化程度低，其具有外部效應(yīng)強(qiáng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)性中等、排他性和競爭性弱等特點(diǎn)，項(xiàng)目建設(shè)完全要靠財(cái)政投資，將來的發(fā)展方式是由政府牽頭，讓受益群體參與其中，共擔(dān)項(xiàng)目責(zé)任，共享項(xiàng)目收益。

1.PPP 模式在可經(jīng)營性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用?？山?jīng)營性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 項(xiàng)目通過市場化運(yùn)作，即使用者付費(fèi)或者以其他收費(fèi)方式來獲得收益。此類項(xiàng)目市場經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，不需要政府給予補(bǔ)貼或僅需政府在特殊階段給予少量補(bǔ)貼就可實(shí)現(xiàn)盈利。按照設(shè)施類型及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，可經(jīng)營性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可應(yīng)用3種PPP模式，具體如表5所示。

表5 可經(jīng)營性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的PPP應(yīng)用模式

2.PPP 模式在準(zhǔn)經(jīng)營性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用。準(zhǔn)經(jīng)營性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目根據(jù)該項(xiàng)目是否能直接獲利，分為可經(jīng)營性項(xiàng)目和不可經(jīng)營性項(xiàng)目。對(duì)于可經(jīng)營性項(xiàng)目，其擁有收益能力但其收益不足以抵消投入的資金成本，故可應(yīng)用PPP 模式，政府通過轉(zhuǎn)讓一定時(shí)期的經(jīng)營權(quán)來吸引企業(yè)加入，通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議等方式將項(xiàng)目委托給企業(yè)。根據(jù)協(xié)議規(guī)定：項(xiàng)目投入運(yùn)營后，前期的收益歸企業(yè)所有；中期利潤豐厚時(shí)，企業(yè)應(yīng)向政府繳納部分利潤，使政府獲得部分投資收益；后期即特許經(jīng)營期滿后，企業(yè)將項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)移交轉(zhuǎn)讓給政府。對(duì)于不可經(jīng)營性項(xiàng)目，由于無收費(fèi)機(jī)制，只有資金流出而無資金流入，無法直接獲得盈利，因而很難應(yīng)用PPP 模式。政府要通過政策引導(dǎo)如補(bǔ)貼政策、優(yōu)惠政策等吸引企業(yè)參與?？刹捎谩袄墶蹦Ｊ?，即政府將不可經(jīng)營性項(xiàng)目與可經(jīng)營性項(xiàng)目進(jìn)行打包捆綁，通過后者的利潤預(yù)期帶動(dòng)前者的建設(shè)運(yùn)營，從而降低投資風(fēng)險(xiǎn)。

四、PPP模式應(yīng)用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的案例分析——以云南省為例

（一）應(yīng)用背景

云南省位于我國西南部地區(qū)，與緬甸、老撾、越南三國接壤，是“一帶一路”建設(shè)的重要節(jié)點(diǎn)。云南省是我國農(nóng)業(yè)大省，主要產(chǎn)煙草、茶葉、橡膠、咖啡、玉米、水稻等作物，但其農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施尚不完善，需加大建設(shè)力度，PPP 模式在云南省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用具有典型的示范意義和廣闊的應(yīng)用前景。近年來，云南省政府出臺(tái)了一系列促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策，因地制宜推廣在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用PPP 模式，PPP 模式在云南得到了較好的發(fā)展，云南省2018 年、2019 年連續(xù)兩年的PPP 市場透明度總指數(shù)排名全國第三，PPP 發(fā)展環(huán)境受到業(yè)界的充分肯定①參見《我省PPP市場透明度和項(xiàng)目發(fā)展環(huán)境居全國前列》，https://www.sohu.com/a/366352703_99929980。。2016 年，云南省40 個(gè)PPP 項(xiàng)目入圍財(cái)政部第三批PPP 示范項(xiàng)目，總投資額1702 億元②參見《云南省40個(gè)項(xiàng)目入圍國家第三批PPP示范項(xiàng)目》，https://www.gov.cn/xinwen/2016-10/24/content_5123541.htm。。與2015 年相比，云南省PPP 項(xiàng)目數(shù)量增加了22 個(gè)，總投資額增加了969.69 億元③根據(jù)云南省財(cái)政廳PPP中心2015年、2016年工作情況報(bào)告相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。。2019 年，云南省PPP 項(xiàng)目投資總額約1.13 億元，項(xiàng)目數(shù)量共有474 個(gè)。其中：271 個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行期，落地率提高至57.38%；168 個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入開工期，開工率達(dá)到61.76%［13］。云南省PPP模式的快速發(fā)展為其他省份應(yīng)用PPP模式作出了表率。

（二）應(yīng)用現(xiàn)狀

云南省政府不斷加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 項(xiàng)目的投資力度，創(chuàng)新融資模式，引入有經(jīng)驗(yàn)、有能力的社會(huì)資本共同參與，選取適合的發(fā)展模式，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)和全周期動(dòng)態(tài)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了提高速度和保證質(zhì)量雙贏的發(fā)展局面。目前，PPP 項(xiàng)目在云南省遍地開花，合作范圍包括市政、交通、水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等17個(gè)領(lǐng)域，總投資額約為565.6億元。其中，公路領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目最多，約占總投資額的63%，高速公路PPP項(xiàng)目投資額占公路領(lǐng)域項(xiàng)目總投資額的90%以上④數(shù)據(jù)來源于全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫。。從參與企業(yè)的性質(zhì)來看：國有企業(yè)占比最高，參與項(xiàng)目154個(gè)；國有企業(yè)與民營企業(yè)聯(lián)合體參與項(xiàng)目73個(gè)；個(gè)體私營企業(yè)參與項(xiàng)目40個(gè)；香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺(tái)灣地區(qū)的獨(dú)資企業(yè)參與項(xiàng)目5個(gè)。

（三）案例分析——以云南省楚雄彝族自治州元謀縣為例

1.基本情況。楚雄彝族自治州位于云南省中部，與昆明市、普洱市、玉溪市、大理白族自治州、四川省攀枝花市相鄰，常年降水量低、蒸發(fā)量高，屬于干旱地區(qū)。據(jù)《云南統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，楚雄彝族自治州水資源總量為52.8 億立方米，占云南省水資源總量（2202 億立方米）的2.4%，人均占有水資源量約1764 立方米，是云南省人均占有水資源量的39%。元謀縣多年平均水資源總量為3.5 億立方米（其中地表水2.8 億立方米、地下水0.7 億立方米），人均占有水資源量1013 立方米，屬于滇中金沙江干熱河谷干旱區(qū)；2015 年底水源工程（中型2 座、小一型14 座、小二型216 座、小壩塘5015 個(gè)）可供水量僅為2.12 億立方米。元謀縣耕地面積46 萬畝，缺乏有效灌溉面積率達(dá)到47%，灌區(qū)每年需水量為2.5 億立方米，境內(nèi)工程性缺水量達(dá)1.2億立方米，缺水率為48%①參見《楚雄市水資源概況》，http://www.cxs.gov.cn/public/4664076/4723265.html。。同時(shí)，近年來不斷有企業(yè)來到元謀縣投資，土地開發(fā)流轉(zhuǎn)力度逐年加大，導(dǎo)致水資源供需嚴(yán)重不平衡、缺口不斷增大，農(nóng)業(yè)必須走高效節(jié)水道路。2017年元謀縣政府財(cái)政收入仍處于較低水平，僅占楚雄彝族自治州的3.5%、云南省的0.15%②根據(jù)《云南統(tǒng)計(jì)年鑒（2018）》《楚雄州年鑒（2018）》《元謀年鑒（2018）》整理得出。。

2.元謀縣PPP節(jié)水灌溉項(xiàng)目。

1）項(xiàng)目采用PPP模式的可行性與必要性。每年干旱季節(jié)，元謀縣都位于云南省干旱重災(zāi)區(qū)之列，水源工程蓄水不足，2015年的大旱使農(nóng)作物受災(zāi)面積達(dá)30萬畝。實(shí)施節(jié)水灌溉項(xiàng)目是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高人民生活水平的迫切需要。農(nóng)業(yè)水利項(xiàng)目具有社會(huì)效益高、投資規(guī)模大、項(xiàng)目周期長等特點(diǎn)，應(yīng)用PPP模式能在短時(shí)間內(nèi)解決資金籌集問題，加快項(xiàng)目建設(shè)速度，為快速建成和運(yùn)營節(jié)水灌溉項(xiàng)目設(shè)施提供保障，提高供水質(zhì)量。元謀縣大型灌區(qū)于2001 年進(jìn)入建設(shè)推行試點(diǎn)，至2014 年已恢復(fù)灌溉面積3.25 萬畝，為本案例項(xiàng)目提供了示范。除此之外，元謀縣財(cái)政收入少，需要進(jìn)行建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施多，應(yīng)用PPP模式能在很大程度上解決財(cái)政資金緊張的問題。

2）項(xiàng)目介紹。元謀縣PPP 節(jié)水灌溉項(xiàng)目為準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，于2016 年開工建設(shè)，建設(shè)期約8 個(gè)月，已于2017 年正式建成投入運(yùn)營。該項(xiàng)目利用管道供水代替渠道供水方式，將“澆地”改進(jìn)為“澆作物”。項(xiàng)目建成后，直接受益人口達(dá)6.6 萬人，每年可有效節(jié)約水資源2718.4 萬立方米，節(jié)水率為34.39%。項(xiàng)目主要信息③參見《大禹節(jié)水：關(guān)于簽訂云南元謀高效節(jié)水灌溉PPP項(xiàng)目投資協(xié)議的公告》，http://guba.eastmoney.com/news,300021,447425437.html。如表6所示。

表6 項(xiàng)目主要信息

3）項(xiàng)目機(jī)制建設(shè)。農(nóng)田水利改革必須全面準(zhǔn)確貫徹習(xí)近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期水利工作方針，且優(yōu)先支持社會(huì)資本參與農(nóng)田水利建設(shè)。元謀縣大型灌區(qū)水利工程項(xiàng)目是準(zhǔn)公益性PPP 項(xiàng)目，按照“先建機(jī)制，后建工程”這一總體要求，項(xiàng)目參與方探索建立了初始水權(quán)分配機(jī)制、引入社會(huì)資本參與建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制、群眾參與機(jī)制、工程管護(hù)機(jī)制等4 項(xiàng)建設(shè)機(jī)制①參見《云南省楚雄州元謀縣大型灌區(qū)丙間片11.4 萬畝高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目》，https://www.infoobs.com/case/20210118/181.html。，徹底解決了農(nóng)田水利工程“政府建、無人管”的問題。群眾成為項(xiàng)目的主人和受益人，形成了政府、企業(yè)、群眾三方共建共管共贏的“元謀模式”。

（四）經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)

項(xiàng)目建成后帶來的經(jīng)濟(jì)效益提升主要表現(xiàn)在兩方面：一是直接經(jīng)濟(jì)效益得到提升。按照相應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，水費(fèi)按照農(nóng)戶承包面積水價(jià)0.9元/立方米、水稻種植水價(jià)以及非承包地水價(jià)進(jìn)行加權(quán)平均計(jì)算，綜合水價(jià)按照0.99元/立方米計(jì)算，該價(jià)格將每3年測算調(diào)整1次。當(dāng)年供水量不足2900萬立方米時(shí)，由政府給予缺口補(bǔ)貼。項(xiàng)目經(jīng)過財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)分析，預(yù)期投入資本回收期為5~7 年，內(nèi)部收益率為7.9%②參見《大禹節(jié)水集團(tuán)簽訂元謀大型灌區(qū)丙間片11.4萬畝高效節(jié)水灌溉PPP項(xiàng)目合作協(xié)議》，http://www.jsgg.com.cn/Index/Display.asp?NewsID=21425。。收益率超過15%時(shí)，超額利潤由社會(huì)資本方和政府方按照投資比例進(jìn)行分配。二是間接經(jīng)濟(jì)效益有所提升。項(xiàng)目建成改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和農(nóng)村生活環(huán)境，提高了農(nóng)民的幸福感、獲得感，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向集約化、規(guī)模化轉(zhuǎn)型，使當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)增收，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入增加，貧困人口脫貧致富。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，項(xiàng)目區(qū)年均節(jié)水量為2158 萬立方米，節(jié)水率為48.6%，畝均用水成本由原來的1258 元降至350 元，畝均增收達(dá)5000 元以上；2021 年，元謀縣農(nóng)村常住居民人均可支配收入達(dá)16446元，連續(xù)19年保持全州第一③參見《大禹節(jié)水持續(xù)推行“元謀模式”助力云南水利高質(zhì)量發(fā)展》，https://finance.sina.com.cn/jjxw/2022-03-06/doc-imcwipih6978996.shtml。。

（五）存在的問題及解決方法

1.資金問題。元謀縣節(jié)水灌溉項(xiàng)目投資總額約為5 億元，建設(shè)期所需資金占投資總額的85%左右，僅靠政府投資難以解決資金問題。對(duì)此，云南省政府采用PPP 模式：一是通過政策支持提供各種優(yōu)惠條件，加大優(yōu)惠力度，吸引社會(huì)資本參與投資，同時(shí)協(xié)調(diào)本地銀行提供金融服務(wù)和金融支持，爭取到農(nóng)發(fā)行提供的4000 萬元貸款和其他銀行機(jī)構(gòu)約8500 萬元的貸款意向；二是成立工作小組，采用公開招標(biāo)的方式吸引全國有實(shí)力的企業(yè)參與競爭。通過前期對(duì)企業(yè)資質(zhì)的詳細(xì)審查，挑選技術(shù)儲(chǔ)備充足、資金充裕的企業(yè)參與項(xiàng)目投標(biāo)，最終選定以大禹節(jié)水集團(tuán)股份有限公司為主的聯(lián)合體進(jìn)行合作。

2.權(quán)責(zé)劃分問題。PPP節(jié)水灌溉項(xiàng)目的參與方為政府和社會(huì)資本，若權(quán)責(zé)劃分不清會(huì)滋生風(fēng)險(xiǎn)并導(dǎo)致收益分配問題。項(xiàng)目的社會(huì)資本方為大禹節(jié)水集團(tuán)股份有限公司與云南省內(nèi)兩家公司組成的聯(lián)合體，按照風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享的原則與政府合作，大禹節(jié)水集團(tuán)股份有限公司持有約70%的股權(quán)。政府和社會(huì)資本方分別派出專業(yè)人員成立公司，政府與該公司簽訂合同，公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、運(yùn)營、管理、維護(hù)，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)建設(shè)、融資以及共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)分配方面，根據(jù)各參與者的持股比例及所需成本，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制；在公司運(yùn)營方面，雙方本著平等、高效、責(zé)任共擔(dān)的原則，保證項(xiàng)目按時(shí)建成與運(yùn)營。

3.項(xiàng)目監(jiān)管問題。企業(yè)是PPP 項(xiàng)目的實(shí)施主體，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)投資進(jìn)度的控制主要由企業(yè)來完成。政府方由于專業(yè)性不足、人手不夠等原因很難掌握項(xiàng)目建設(shè)的具體情況。而企業(yè)是以盈利為目標(biāo)的組織，出于逐利性會(huì)存在通過某種手段有意提高項(xiàng)目建設(shè)成本，從而使運(yùn)營期內(nèi)水價(jià)上漲，間接使公司多盈利的動(dòng)機(jī)。對(duì)此，元謀縣政府出資聘請(qǐng)了第三方工程咨詢單位對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，通過協(xié)議+第三方監(jiān)管的方式，促使企業(yè)降低建設(shè)成本，確保資金利用高效節(jié)約，并根據(jù)國家相關(guān)政策及法律制定獎(jiǎng)懲措施；此外，還依法建立公眾監(jiān)督機(jī)制和信息披露機(jī)制，接受公眾監(jiān)督。

五、完善我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用PPP模式的建議

近年來，PPP 模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用較為廣泛，但在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中應(yīng)用較少。本文通過對(duì)云南省楚雄彝族自治州元謀縣農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 節(jié)水灌溉項(xiàng)目的案例分析，總結(jié)了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目建設(shè)過程中的經(jīng)驗(yàn)及存在的問題，并提出以下建議：

第一，鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目，激發(fā)社會(huì)資本投資積極性。以往我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)起方為政府，由于政府具有非營利性，對(duì)一些項(xiàng)目的建設(shè)存在滯后現(xiàn)象。社會(huì)資本可通過多種方式主動(dòng)與政府合作，充分發(fā)揮企業(yè)優(yōu)勢(shì)，共促項(xiàng)目開展。政府代表的是廣大群眾的集體利益，要全面考察PPP項(xiàng)目是否可行，是否符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展利益，是否在財(cái)政可承受范圍之內(nèi)，大力支持公益性強(qiáng)的項(xiàng)目。

第二，拓寬投資領(lǐng)域，完善投資結(jié)構(gòu)。除農(nóng)田水利設(shè)施，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施還包括農(nóng)村交通、環(huán)境保護(hù)與水土保持、農(nóng)業(yè)信息化等其他基礎(chǔ)設(shè)施，這些項(xiàng)目也可考慮采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)。政府可積極進(jìn)行農(nóng)業(yè)類PPP項(xiàng)目的試點(diǎn)和推廣，拓寬投資領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)PPP模式應(yīng)用多元化。

第三，創(chuàng)新回報(bào)機(jī)制，加大監(jiān)管力度。相較于其他PPP 項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制較少、來源單一，對(duì)社會(huì)資本方的吸引力不強(qiáng)。為加大對(duì)社會(huì)資本的吸引力，政府應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的激勵(lì)政策，進(jìn)行多元化運(yùn)作，創(chuàng)新回報(bào)機(jī)制。同時(shí)加大監(jiān)管力度，依法秉持“公平、公正、公開”原則，了解公眾訴求，建立公眾監(jiān)管機(jī)制，接受公眾監(jiān)督，以滿足公眾利益為首要目標(biāo)。

第四，健全相關(guān)法律法規(guī)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 項(xiàng)目的參與方多，利益分配相對(duì)復(fù)雜，出現(xiàn)的很多問題都超出了合同規(guī)定以及現(xiàn)階段相關(guān)法律的規(guī)定。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目的全流程管理，修訂完善現(xiàn)行法律法規(guī)，參考發(fā)達(dá)國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建立一套針對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的法律體系，營造公開透明、公正安全的法律環(huán)境，為PPP模式在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用發(fā)展提供法律保障。