“小快靈”立法力促改革創(chuàng)新“頭雁”持續(xù)攻堅(jiān)

孫鑫

2013年9月，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立；2014年，出臺(tái)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》；2017年，與時(shí)俱進(jìn)啟動(dòng)修法調(diào)研；2019年8月，臨港新片區(qū)揭牌；2022年，制定《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)條例》，全面保障臨港新片區(qū)改革發(fā)展；2023年，啟動(dòng)兩部條例實(shí)施情況的執(zhí)法檢查……十年來(lái)，上海市人大常委會(huì)積極服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略需要，制定有關(guān)地方性法規(guī)，用有力而及時(shí)的法治保障不斷推動(dòng)上海自貿(mào)區(qū)和臨港新片區(qū)向更深層次、更高水平的改革開(kāi)放和制度創(chuàng)新進(jìn)程邁進(jìn)。

“大膽試、大膽闖、自主改”的立法范例

沒(méi)有現(xiàn)成做法參照，先試！原有制度妨礙創(chuàng)新，先改！未來(lái)開(kāi)放需要空間，先留！一部沒(méi)有先例可循的自貿(mào)區(qū)“基本法”，其立法過(guò)程堪稱一個(gè)“大膽試、大膽闖、自主改”的范例。

2013年9月建立上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是黨中央、國(guó)務(wù)院在新形勢(shì)下推進(jìn)改革開(kāi)放的重大舉措。市人大常委會(huì)將制定《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱《自貿(mào)區(qū)條例》）作為2014年立法工作的重中之重。

“按照科學(xué)立法的一般規(guī)律及慣常的立法思路，在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試起步初年啟動(dòng)《自貿(mào)區(qū)條例》的立法無(wú)疑過(guò)于倉(cāng)促?！被仡櫘?dāng)時(shí)的立法過(guò)程，時(shí)任市人大常委會(huì)法工委主任丁偉認(rèn)為，針對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)這一特殊領(lǐng)域的立法，置身于當(dāng)時(shí)特定的歷史場(chǎng)景，需要探索改革發(fā)展特殊情況下科學(xué)立法的特殊規(guī)律。當(dāng)時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》規(guī)定三資企業(yè)法有關(guān)行政審批規(guī)定的部分條款在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施的時(shí)限為三年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案（以下簡(jiǎn)稱自貿(mào)區(qū)《總體方案》）規(guī)定的制度創(chuàng)新也有相應(yīng)的時(shí)間表。倘若按部就班推進(jìn)立法程序，不等條例審議通過(guò)，三年時(shí)限行將屆滿?！白再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試只有進(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)，任何時(shí)候出臺(tái)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例都只能為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)階段性的先行先試提供保障?！币虼?，立法機(jī)關(guān)認(rèn)為可以急用先立，確保當(dāng)時(shí)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試能在法治的軌道上推進(jìn)，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再修改、完善條例。

立法機(jī)關(guān)面臨諸多新的挑戰(zhàn)：雖是一項(xiàng)地方立法，卻要對(duì)全國(guó)性的改革舉措作出規(guī)定；針對(duì)特定區(qū)域的立法，卻要對(duì)全面深化改革的各類事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范；既要以法律規(guī)范固化已經(jīng)開(kāi)展的各項(xiàng)先行先試措施，還要為今后的制度創(chuàng)新留下空間；既要遵從國(guó)內(nèi)的體系和制度，還要滿足對(duì)接國(guó)際通行規(guī)則的要求……如何妥善處理好改革與立法、中央和地方以及法規(guī)內(nèi)容“特殊性與普適性” “穩(wěn)定性與前瞻性” “本土性與國(guó)際性”等諸多關(guān)系，對(duì)工作班子而言不啻為嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

為了凝聚各方共識(shí)，尋求“最大公約數(shù)”，市人大常委會(huì)最大程度集中立法智慧，廣泛聽(tīng)取三級(jí)人大代表和社會(huì)各界意見(jiàn)、通過(guò)報(bào)紙網(wǎng)站和上海發(fā)布的微博微信平臺(tái)等征求意見(jiàn)，累計(jì)收到修改意見(jiàn)203條。市人大常委會(huì)相關(guān)工作部門(mén)還赴自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)綜合服務(wù)大廳舉行“立法開(kāi)放日”活動(dòng)，面對(duì)面聽(tīng)取市民意見(jiàn)；與市法學(xué)會(huì)、上海社科院法學(xué)所共同舉辦專家研討會(huì)；前后召開(kāi)“金融和稅收”、“投資開(kāi)放和貿(mào)易便利”、“監(jiān)管高效便捷”、市人大代表、區(qū)內(nèi)企業(yè)、非公企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)、外資企業(yè)等7個(gè)專題座談會(huì)。在認(rèn)真研究草案內(nèi)容和市人大常委會(huì)審議意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，市人大常委會(huì)有關(guān)工作部門(mén)還對(duì)如何“完善事中事后監(jiān)管”一事展開(kāi)攻關(guān)，不僅開(kāi)展專項(xiàng)調(diào)研，召開(kāi)專題座談會(huì)，還多次會(huì)同中央駐滬監(jiān)管部門(mén)、管委會(huì)、有關(guān)政府部門(mén)等共同研究，積極推動(dòng)有關(guān)難題的破解。

為提供充足的制度保障，市人大法制委、財(cái)經(jīng)委，市人大常委會(huì)法工委會(huì)同市政府法制辦、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)、人民銀行上?？偛?、上海海關(guān)等30多家部門(mén)對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了多次會(huì)商和修改，修改后的內(nèi)容基本涵括了當(dāng)時(shí)所有可復(fù)制、可推廣的制度和管理模式，并為今后制度創(chuàng)新的擴(kuò)展預(yù)留了充足的制度保障空間。

2014年8月1日，也是上海自貿(mào)區(qū)掛牌成立一周年前夕，《自貿(mào)區(qū)條例》開(kāi)始施行，從管理體制、投資開(kāi)放、貿(mào)易便利、金融服務(wù)、稅收管理，到綜合監(jiān)管、法治環(huán)境等方面，對(duì)推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)行了全面的規(guī)范。

打好“特色牌” 推動(dòng)特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)建設(shè)

2021年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見(jiàn)》。今年8月20日，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)迎來(lái)揭牌四周年。站在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)十年的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，觀察這片開(kāi)放熱土上的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，會(huì)發(fā)現(xiàn)臨港新片區(qū)不是簡(jiǎn)單的自貿(mào)區(qū)面積擴(kuò)大，而是有更高的定位、更豐富的戰(zhàn)略任務(wù)，是推進(jìn)改革開(kāi)放重要戰(zhàn)略舉措的再升級(jí)。

2022年3月1日，臨港新片區(qū)第一部綜合性地方性法規(guī)——《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱《臨港新片區(qū)條例》）開(kāi)始施行，對(duì)此前的改革創(chuàng)新成果進(jìn)行了固化和完善，同時(shí)將不少正在推進(jìn)、還未落地的政策制度創(chuàng)新納入其中。重要的突破和創(chuàng)新體現(xiàn)在投資自由便利、貿(mào)易和運(yùn)輸自由便利、資金自由便利、人員從業(yè)自由便利和人才保障，“便利”成為吸睛的“關(guān)鍵詞”。

“市場(chǎng)主體特別是外資企業(yè)對(duì)于政策穩(wěn)定性的期待很高。通過(guò)地方性法規(guī)的形式將政策固化下來(lái)，有利于穩(wěn)定市場(chǎng)主體的預(yù)期、增強(qiáng)市場(chǎng)主體的信心?！笔腥舜蟠?、時(shí)任臨港新片區(qū)管委會(huì)制度創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)防范處處長(zhǎng)的吳群峰深有感觸。

為打造更具國(guó)際市場(chǎng)影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，體現(xiàn)臨港新片區(qū)自主發(fā)展、自主改革、自主創(chuàng)新的主動(dòng)性，《臨港新片區(qū)條例》明確，臨港新片區(qū)參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理，支持臨港新片區(qū)自主發(fā)展、自主改革和自主創(chuàng)新。同時(shí)，本市地方性法規(guī)和政府規(guī)章中有關(guān)規(guī)定不適應(yīng)臨港新片區(qū)發(fā)展的，管委會(huì)應(yīng)當(dāng)會(huì)同市政府有關(guān)部門(mén)按照程序提出建議，調(diào)整或停止該規(guī)定在臨港新片區(qū)適用。更重要的是，本市需要先行先試的重大改革措施，臨港新片區(qū)具備條件的，可優(yōu)先試點(diǎn)。

適應(yīng)形勢(shì)適時(shí)修訂 提升市場(chǎng)主體“獲得感”

改革只有進(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)。2017年3月，黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《全面深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開(kāi)放方案》，明確了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新一輪建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)。為了讓改革在法治軌道上推進(jìn)，市人大常委會(huì)于當(dāng)年及時(shí)啟動(dòng)了《自貿(mào)區(qū)條例》的修法調(diào)研。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)不斷推進(jìn)，《自貿(mào)區(qū)條例》實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了很多新情況和新問(wèn)題。有些同志提出《自貿(mào)區(qū)條例》不少規(guī)定已經(jīng)滯后。一些企業(yè)和專家提出，一些制度規(guī)定的落實(shí)仍需進(jìn)一步細(xì)化，讓企業(yè)有更多獲得感等。調(diào)研組認(rèn)為，從貫徹中央和國(guó)家新要求、適應(yīng)國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)、體現(xiàn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)新變化、總結(jié)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革發(fā)展新實(shí)踐的角度出發(fā)，有必要對(duì)《自貿(mào)區(qū)條例》進(jìn)行修改。2018年5月，《自貿(mào)區(qū)條例》修訂工作啟動(dòng)，后因設(shè)立臨港新片區(qū)而暫緩。

為深入總結(jié)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)十年建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)及臨港新片區(qū)建設(shè)再上新臺(tái)階，今年，市人大常委會(huì)組織開(kāi)展了《自貿(mào)區(qū)條例》和《臨港新片區(qū)條例》實(shí)施情況的執(zhí)法檢查?！爱?dāng)前，改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期、深水區(qū)，剩下的都是難啃的硬骨頭?！眻?zhí)法檢查報(bào)告提出，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和臨港新片區(qū)在積極爭(zhēng)取國(guó)家層面支持力度上有待進(jìn)一步加大，市場(chǎng)主體“獲得感”有待進(jìn)一步提升。市人大常委會(huì)法工委主任閻銳在審議時(shí)提到，隨著國(guó)內(nèi)外環(huán)境和形勢(shì)的變化，《自貿(mào)區(qū)條例》部分內(nèi)容已不完全符合新形勢(shì)新要求，建議進(jìn)行修訂。

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)十年來(lái)，發(fā)揮了制度創(chuàng)新的“頭雁”效應(yīng)，打造了開(kāi)放發(fā)展的生動(dòng)樣板，推動(dòng)了重大戰(zhàn)略的深入實(shí)施，在我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。執(zhí)法檢查組表示，下一步要爭(zhēng)取更多改革創(chuàng)新舉措在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)及臨港新片區(qū)落地實(shí)施；對(duì)標(biāo)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則積極開(kāi)展各項(xiàng)壓力測(cè)試；充分考慮政策設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性、操作性和容錯(cuò)度，持續(xù)提升對(duì)外開(kāi)放能級(jí)；加強(qiáng)法治保障，要用好中央立法授權(quán)，滾動(dòng)出臺(tái)新的浦東新區(qū)法規(guī)和管理措施，助力上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)及臨港新片區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。