澳大利亞動物衛(wèi)生管理概況及對我國的借鑒

季新成,左天榮,陳 俊,鄔迎輝,王建昌

(1.海關(guān)總署國際檢驗檢疫標準與技術(shù)法規(guī)研究中心,北京 100013;2.南寧海關(guān),廣西南寧 530011;3.寧波海關(guān),浙江寧波 315000;4.杭州海關(guān),浙江杭州 310012;5.石家莊海關(guān),河北石家莊 050051)

先進的動物衛(wèi)生管理制度是有效開展動物疫病防控、維護畜牧業(yè)健康發(fā)展、提高畜產(chǎn)品質(zhì)量安全、提高國際競爭力的重要保障。進出境動物檢疫是動物衛(wèi)生管理體系的重要組成部分,動物及動物產(chǎn)品進出口貿(mào)易是推動畜牧業(yè)發(fā)展、提升畜產(chǎn)品價值的重要途徑。作為農(nóng)業(yè)大國,我國高度重視畜牧業(yè)發(fā)展。為了更好服務(wù)我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展,改進種畜品種,滿足產(chǎn)業(yè)對優(yōu)質(zhì)畜產(chǎn)品的需要,多年來,我國每年從澳大利亞等國家進口大批種牛、種羊、牛肉、羊毛等優(yōu)質(zhì)種畜和農(nóng)產(chǎn)品。為了深入了解發(fā)達國家動物衛(wèi)生管理制度和做法,以借鑒完善我國進出境動物檢疫管理體系,本文對澳大利亞動物衛(wèi)生管理體系進行了深入研究,并結(jié)合我國實際情況,提出了完善我國進出境動物檢疫相關(guān)制度的建議和意見。

1 澳大利亞動物衛(wèi)生狀況

1.1 動物疫情概況

澳大利亞動物衛(wèi)生狀況良好,畜牧業(yè)發(fā)達,畜牧產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中占據(jù)重要地位[1-2]。根據(jù)世界動物衛(wèi)生組織(WOAH)認定,澳大利亞是瘋牛病風(fēng)險可忽略國家,口蹄疫、牛瘟、牛傳染性胸膜肺炎、非洲馬瘟、小反芻獸疫和古典豬瘟無疫國家。澳大利亞發(fā)布2021年度陸生動物疫病流行狀況表明,目前該國口蹄疫、牛結(jié)節(jié)性皮膚病、狂犬病等75種疫病無疫,瘋牛病風(fēng)險可忽略,西尼羅熱存在但未見病例報告,藍舌病、副結(jié)核和Q熱等44種疫病有流行,豬布魯氏菌病、日本腦炎和馬動脈炎3種疫病僅有血清學(xué)檢測陽性報告,流行性出血熱僅有病毒學(xué)檢測陽性報告[3]。

1.2 澳大利亞動物衛(wèi)生體系

1.2.1 政府機構(gòu) 澳大利亞是聯(lián)邦制國家,澳大利亞農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和林業(yè)部(Department of agriculture,fisheries and forestry,DAFF)負責(zé)全國動物衛(wèi)生政策和生物安全、出口認證、貿(mào)易協(xié)調(diào)事務(wù),負責(zé)向WOAH報告動物疫情。境內(nèi)6個州及2個領(lǐng)地的地方政府負責(zé)其范圍內(nèi)的動物衛(wèi)生管理,執(zhí)行聯(lián)邦《生物安全法2015》《出口管制法1982》和《進口食品管制法1992》[4],同時執(zhí)行各州或領(lǐng)地的立法,如新南威爾士州的《動物法1977》、昆士蘭州的《牲畜法1915》、南澳州的《動植物控制法1986》、塔斯馬尼亞州的《動物衛(wèi)生法1995》、維多利亞州的《家畜法1994》、西澳州的《獸醫(yī)法1960》、首都領(lǐng)地的《動物疫病法2005》、北領(lǐng)地的《牲畜疫病法1954》等。聯(lián)邦及各州和領(lǐng)地的首席獸醫(yī)官分別作為澳大利亞聯(lián)邦或地方獸醫(yī)代表提出政策建議和對外聯(lián)系協(xié)調(diào)。全國動物衛(wèi)生事務(wù)協(xié)調(diào)主要通過澳大利亞動物衛(wèi)生委員會(Australian animal health commission,AHC)等機構(gòu)或組織來實現(xiàn)。同時,政府機構(gòu)與畜牧業(yè)界在政策制定、動物疫情防控和疫情應(yīng)急處置等方面保持合作,與人類健康機構(gòu)合作開展人獸共患病防制和抗生素殘留控制等。

1.2.2 咨詢機構(gòu)及相關(guān)組織 國家生物安全委員會依據(jù)由聯(lián)邦、各州或領(lǐng)地政府共同簽署的聯(lián)邦政府間生物安全協(xié)議成立,協(xié)調(diào)全國相關(guān)事務(wù)以確保動物衛(wèi)生體系的運行符合國家利益,并與動物福利工作組共同為農(nóng)業(yè)高級委員會和農(nóng)業(yè)部長論壇提供決策建議。國家生物安全委員會由國家生物安全應(yīng)急準備專家組、國家生物安全社區(qū)參與網(wǎng)絡(luò)和4個部門委員會(AHC、環(huán)境和入侵委員會、海洋有害生物委員會和植物健康委員會)組成。AHC又分為陸生動物衛(wèi)生分委員會和水生動物衛(wèi)生分委員會。除以上主要政府咨詢機構(gòu)之外,還成立了動物疫病應(yīng)急委員會、國家項目管理工作組、澳大利亞動物健康協(xié)會、野生動物衛(wèi)生協(xié)會和肉類安全協(xié)會等機構(gòu)或組織,主要負責(zé)開展具體動物衛(wèi)生協(xié)調(diào)事務(wù)。

1.2.3 獸醫(yī)隊伍 澳大利亞獸醫(yī)隊伍分為官方獸醫(yī)和私人獸醫(yī)。官方獸醫(yī)主要為聯(lián)邦政府或各州及領(lǐng)地政府的雇員。獸醫(yī)通過獸醫(yī)行業(yè)協(xié)會考核注冊后可獲得執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格。全國推行獸醫(yī)認證計劃對私人獸醫(yī)進行認證管理。據(jù)2018年DAFF統(tǒng)計數(shù)據(jù),全澳動物衛(wèi)生從業(yè)人員共16 443人,包括執(zhí)業(yè)獸醫(yī)13 979人、輔助人員(牲畜檢驗員、肉品檢驗員等)2 464人,執(zhí)業(yè)獸醫(yī)中有政府雇員785人、在實驗室和大學(xué)從業(yè)人員988人、私人獸醫(yī)10 574人、其他獸醫(yī)1 632人。

1.2.4 動物疫病技術(shù)支撐機構(gòu) 動物疫病檢測實驗室主要有澳大利亞疫病預(yù)防控制中心、11個聯(lián)邦政府動物衛(wèi)生實驗室、6個州立實驗室、5個地區(qū)實驗室、1個私人實驗室以及7個獸醫(yī)院校設(shè)立的診斷實驗室,均須通過澳大利亞國家實驗室認可協(xié)會認可。澳大利亞疫病預(yù)防控制中心作為國家參考實驗室接受AHC監(jiān)督;州或領(lǐng)地政府實驗室則由AHC負責(zé)定期審查;私人實驗室主要從事商業(yè)動物衛(wèi)生檢測服務(wù);獸醫(yī)院校實驗室根據(jù)政府指定作為檢測參考實驗室。

1.3 動物疫病監(jiān)測及預(yù)警機制

1.3.1 疫病名錄 澳大利亞實行全國統(tǒng)一的法定疫病名錄,聯(lián)邦法定報告疫病包括WOAH名錄疫病和14種外來病/突發(fā)疫病(偽狂犬病、禽流感、藍舌病、牛布魯氏菌病、瘋牛病、牛結(jié)核、古典豬瘟、傳染性法氏囊病、日本腦炎、新城疫、豬繁殖與呼吸綜合征、癢病、大陸螺旋蠅疽病和蘇拉病)[5]。各州和領(lǐng)地除遵循聯(lián)邦法定報告疫病之外,可自行增加本地區(qū)需要通報的疫病種類。

1.3.2 動物疫病監(jiān)測 聯(lián)邦動物疫病監(jiān)測計劃主要有國家蟲媒病毒監(jiān)測計劃、螺旋錐蠅蛆監(jiān)測和防備計劃、瘋牛病監(jiān)測計劃、國家綿羊健康監(jiān)測項目和國家重大疾病調(diào)查計劃等[3]。地方政府可根據(jù)需要推行地方性動物疫病監(jiān)測計劃和對可疑動物進行疫情被動監(jiān)測。行業(yè)協(xié)會和企業(yè)的獸醫(yī)在從業(yè)活動中發(fā)現(xiàn)動物疫病暴發(fā)或異常情況時,有義務(wù)主動報告政府部門并協(xié)助調(diào)查。

1.3.3 動物識別追溯系統(tǒng) 澳大利亞的動物和動物產(chǎn)品的追溯體系十分先進且完善,自2001年以來,澳大利亞就開始創(chuàng)建并實施國家牲畜跟蹤體系和計劃,可對牛、羊從出生到屠宰整個生命周期的全過程信息進行追溯管理,主要通過讀取加施在牛、羊上的全國統(tǒng)一的只讀式電子射頻耳標實現(xiàn)。國家牲畜跟蹤系統(tǒng)記錄信息包括買主姓名、牧場地址、轉(zhuǎn)賣日期,以及根據(jù)需要選擇性錄入年齡、體重、外形、繁殖時間和產(chǎn)奶量等。動物一旦移動,相關(guān)信息就會在該系統(tǒng)中體現(xiàn),實現(xiàn)了動物和動物疫病的可追溯性,并在結(jié)核病和布病凈化等動物疫病防控中發(fā)揮了重要作用[6-7]。

1.3.4 動物衛(wèi)生信息報告系統(tǒng) 在國家動物衛(wèi)生信息化項目下,建立國家動物衛(wèi)生信息系統(tǒng)用于法定報告疫病的報告管理,信息主要源自各項疫病監(jiān)控計劃和州/行政區(qū)政府疫情季報等。國家動物衛(wèi)生信息系統(tǒng)分析形成疫情分布圖、表格和其他圖表報告聯(lián)邦政府,并隨之轉(zhuǎn)報WOAH、FAO等國際機構(gòu)。

2 進出境動物檢疫管理

2.1 進境動物檢疫監(jiān)管

DAFF根據(jù)《生物安全法2015》及其實施條例實施進境動物檢疫管理,只有可接受風(fēng)險的動物及其產(chǎn)品,在滿足相應(yīng)進口條件和檢疫要求的情況下才能進口。

建國后，在中央戲曲改革指示精神的指引下，山東針對呂劇進行了整合、改革，成立了專業(yè)劇團，革新了《小姑賢》、《王定保借當》等傳統(tǒng)經(jīng)典劇目，編創(chuàng)了《李二嫂改嫁》等現(xiàn)代氣息濃厚的呂劇新作，掀起了呂劇文化熱潮。1957年，《李二嫂改嫁》被長春電影廠拍攝成戲曲片搬上熒幕，該影片被評為第一屆電影百花獎最佳戲曲片。20世紀五六十年代，呂劇與越劇、黃梅戲、豫劇、評劇等劇種一起被稱為全國八大地方劇種，達到呂劇發(fā)展首次鼎盛時期。

2.1.1 進口風(fēng)險分析 DAFF下設(shè)的生物安全局制定發(fā)布《進口風(fēng)險分析管理框架手冊》,根據(jù)工作需要成立風(fēng)險分析工作組獨立開展進口風(fēng)險分析,工作組由相關(guān)科學(xué)領(lǐng)域管理和技術(shù)專家組成。同時成立科學(xué)咨詢小組,可對進口風(fēng)險分析進行檢查或評議。風(fēng)險分析注重與利益相關(guān)方的風(fēng)險交流,確保其科學(xué)性和透明性[8]。

2.1.2 檢疫準入 可通過生物安全進口條件系統(tǒng)查詢進口產(chǎn)品的準入情況及進口要求,以及申請進口許可。DAFF根據(jù)申請及風(fēng)險評估結(jié)果,確定是否簽發(fā)進口許可證,并確定進口檢疫要求。除寵物犬貓和少數(shù)動物品種外,一般不允許活動物進口;畜禽引種以引進精液、胚胎、種蛋等遺傳物質(zhì)為主。例如,允許從加拿大、匈牙利、新西蘭、美國進口牛精液;允許從加拿大、英國、新西蘭、美國進口綿羊胚胎;允許從美國、加拿大、英國、新西蘭、德國、法國、荷蘭和愛爾蘭進口雞、火雞和鴨種蛋;允許從法國、德國、中國香港、愛爾蘭、日本、新加坡、阿聯(lián)酋、英國和美國等進口馬;寵物犬貓(除新西蘭、澳大利亞的Norfolk島以外)憑許可進口;允許進口野生動物種類有樹袋熊科、鴨嘴獸科和偶蹄目;不允許新西蘭的其他脊椎動物(除兔和部分鳥類之外)作為寵物進口;禁止爬行動物(科研用途引進海龜、烏龜、蛇、蜥蜴等除外)作為寵物進口;禁止甲蟲、蟑螂、蝴蝶、蟋蟀、竹節(jié)蟲、蜘蛛、蝎子、蝸牛、蟹等獨特寵物進口。

2.1.3 進口動物一般檢疫要求

2.1.3.1 入境口岸的指定 澳大利亞根據(jù)進境動物種類和口岸設(shè)施條件,確定相應(yīng)進口動物的入境指定口岸,主要有以下5個:新南威爾士州東Creek檢疫站,生物安全度中級,只具備進口犬、貓、馬的檢疫設(shè)施,且是唯一的進口蜂檢疫站;維多利亞州Spotwood檢疫站,生物安全度中級,可以進口牛、活禽、馬、犬和貓,但只有一套隔離檢疫設(shè)施;西澳Byford檢疫站主要用于進口犬和貓,同時擁有部分家畜檢疫設(shè)施;南澳Torrens島檢疫站可進口受精卵,Offshore Cocos是唯一可用于高安全度生物制品進口的檢疫站。

2.1.3.2 入境口岸查驗 入境前,采取電子申報的方式向海關(guān)和檢疫部門申報貨物,并提供合同號、進口許可證號、航班號、艙單、預(yù)計到達時間、動物清單、運輸工具類別等信息;入境時,對低風(fēng)險貨物,一般憑進口商或通關(guān)公司的申報放行;對動物、鳥類等高風(fēng)險產(chǎn)品按許可證要求實施檢疫。

2.1.3.3 防疫消毒及除害處理 由檢疫部門認可的專業(yè)機構(gòu)人員進行。入境航班須作防疫性消毒處理,船舶在入境第一港口實施檢疫及防疫處理,裝載貨物的集裝箱須作永久性防疫處理并注冊登記,不合格的產(chǎn)品將退運或者銷毀。

2.2 出境動物檢疫監(jiān)管

動物及動物產(chǎn)品在澳大利亞出口產(chǎn)品貿(mào)易中占有較大比例。出口活畜以牛和羊為主,其中約60%的屠宰牛出口至印度尼西亞,80%的奶牛出口至中國,28%的綿羊和山羊出口至中國。羊毛、牛肉和乳制品的出口量分別占單一產(chǎn)品總產(chǎn)量的98%、76%和41%。

2.2.1 出口產(chǎn)品分類管理 第一類是法檢產(chǎn)品,包括乳制品、雞蛋和蛋制品、魚和魚制品、新鮮水果和蔬菜、谷物和種子、干草和稻草、活動物、肉及肉制品、有機農(nóng)產(chǎn)品、植物和植物產(chǎn)品,基本涵蓋了進口國有檢疫要求的商品。第二類是法律規(guī)定可免檢的法檢產(chǎn)品,如制造業(yè)或制藥用魚油、作為寵物食品的魚粉等動植物副產(chǎn)品。第三類是非法檢產(chǎn)品,傳播動植物疫病風(fēng)險極低,符合相關(guān)食品安全標準即可出口,如葡萄酒等深加工產(chǎn)品。

2.2.2 活動物出口一般程序

2.2.2.1 出口企業(yè)注冊登記 包括對動物出口前隔離檢疫、診療及疫病監(jiān)測等有注冊管理要求的場所的注冊登記。

2.2.2.2 確定質(zhì)量安全負責(zé)人 要求其守法、誠信、服從政府管理。

2.2.2.3 確定符合相關(guān)標準 一般要求滿足進口國的檢疫要求和澳大利亞活畜出口標準[9],通過DAFF官方網(wǎng)站,可以查詢到各國進口動物的檢疫要求;澳大利亞活畜出口標準則規(guī)定了活畜出口最基本的動物健康標準以及在整個供應(yīng)鏈中必須滿足的福利要求。

2.2.2.4 出口計劃報批 出口前,企業(yè)須事先向DAFF提交單批次貿(mào)易產(chǎn)品的出口工作計劃,要涵蓋產(chǎn)品生產(chǎn)及物流環(huán)節(jié),經(jīng)批準后方可實施。出口架子牲畜和屠宰牲畜的出口商必須為出口動物建立牲畜出口商供應(yīng)鏈保證體系[10],報經(jīng)DAFF批準,滿足對出口牲畜從農(nóng)場到屠宰全過程動物福利狀況的透明化要求和問責(zé)管理的目的。

2.2.2.5 出口檢疫及繳納費用 DAFF依據(jù)進口國要求對動物實施出口前檢疫,企業(yè)依據(jù)DAFF公布的收費標準繳納相關(guān)費用。

2.2.2.6 獲取出口證書 出口活動物獸醫(yī)衛(wèi)生證書由聯(lián)邦官方獸醫(yī)簽發(fā),證書內(nèi)容在出口動物跟蹤認證系統(tǒng)內(nèi)生成。DAFF利用該系統(tǒng)管理從澳大利亞出口活動物的申請和批準過程。

3 對我國進出境動物檢疫工作的啟示及借鑒意義

3.1 拓寬進境優(yōu)質(zhì)種牛來源市場

澳大利亞因其良好的動物衛(wèi)生狀況和優(yōu)良的動物品種,動物和動物產(chǎn)品貿(mào)易在國際上占有重要的地位,也是我國進口種牛、種羊的重要來源地。據(jù)海關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計,我國每年從澳大利亞進口種牛數(shù)量占進口總量的一半以上。大力引進和繁育良種奶牛,已成為我國改良奶牛種群、推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段[11]。目前我國進口種牛來源國家僅限于澳大利亞、新西蘭、烏拉圭和智利四個國家,近年來,進口種牛價格不斷升高,進口企業(yè)成本也在不斷增大,供應(yīng)市場來源不足問題明顯[12]。新西蘭將于明年4月份限制海運出口活動物,導(dǎo)致牛源市場進一步緊缺。加之國際政治等其不確定因素的疊加影響,極易形成進口種畜“卡脖子”問題。為了在保障安全的前提下進一步開拓優(yōu)質(zhì)種牛來源市場,有效服務(wù)我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展,建議進一步擴大種牛市場來源,加大運用區(qū)域化管理措施進行境外疫情管理,在保障安全的前提下擴大更多來源市場。另一方面,我國也應(yīng)加快提升優(yōu)質(zhì)種質(zhì)資源的自育自繁能力,將種質(zhì)“芯片”牢牢把握在自己手中。

3.2 加強信息化系統(tǒng)建設(shè)

澳大利亞通過國家牲畜跟蹤系統(tǒng)對牛羊等主要牲畜實現(xiàn)全生命周期信息追溯及移動管理;通過生物安全進口條件系統(tǒng)和各國進口動物的檢疫要求系統(tǒng)進行進境和出境檢疫管理;通過出口商供應(yīng)鏈保證體系實施牲畜出口供應(yīng)鏈保證。自2007 年起,我國已開始建立動物標識及疫病可追溯體系,但目前仍存在很多薄弱環(huán)節(jié),如我國進境動物在海關(guān)“進境動物檢疫管理系統(tǒng)”進行信息登記和管理,隔離檢疫放行后由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理。由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和海關(guān)系統(tǒng)之間未對動物信息進行連接,造成動物生命周期信息鏈條不全,不利于動物全鏈條系統(tǒng)管理。另一方面,大數(shù)據(jù)因其能夠預(yù)測發(fā)展趨勢,已潛在性地作為一種國家性戰(zhàn)略資源。通過分析傳染病的發(fā)生和發(fā)展規(guī)律,大數(shù)據(jù)平臺可通過各種模型或算法進行預(yù)測,進而對傳染病的流行趨勢及影響范圍提前預(yù)警[13]。目前,我國已初步構(gòu)建了數(shù)據(jù)分析平臺,但仍存在動物疫病和檢疫等信息上報滯后的問題,尚不能提供準確及時的疫病預(yù)警[14]。建議借鑒澳大利亞等國家的先進經(jīng)驗,加快做好進境動物追溯管理信息對接,做好大數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)和信息共享,提高疫情防控成效。

3.3 改進風(fēng)險分析模式

澳大利亞高度重視風(fēng)險分析工作,生物安全進口風(fēng)險評估為澳大利亞整個生物安全系統(tǒng)提供了有效的支持[15]。進境動物及動物產(chǎn)品由生物安全局負責(zé)獨立開展風(fēng)險分析和風(fēng)險交流工作,注重與利益相關(guān)方的風(fēng)險交流,確保風(fēng)險分析的科學(xué)性和透明性。國際上歐盟、美國、日本、加拿大等國家都建立了比較先進的動物疫病風(fēng)險分析運行模式,具體風(fēng)險分析工作由獨立的第三方機構(gòu)實施,確保風(fēng)險分析工作的客觀公正[16-18]。我國進境動物和動物產(chǎn)品檢疫風(fēng)險分析由主要業(yè)務(wù)主管部門組織實施,在一定程度上具有“裁判員”和“運動員”的雙重角色,難免造成風(fēng)險分析客觀性不足、風(fēng)險交流不充分等問題。建議借鑒澳大利亞等國家做法,設(shè)立第三方風(fēng)險分析機構(gòu),并組建由不同領(lǐng)域?qū)＜覙?gòu)成的風(fēng)險分析專家組,獨立開展風(fēng)險分析工作,并加強與相關(guān)政府部門、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)之間的風(fēng)險交流,提高風(fēng)險分析成效。

3.4 統(tǒng)籌規(guī)劃指定口岸建設(shè)

澳大利亞由于進口動物較少,進口動物限定在少數(shù)幾個口岸,指定口岸檢疫設(shè)施完善。我國目前對進境水生動物和來自疫區(qū)的寵物犬貓實行指定口岸管理,但對大量進口的種牛、種豬、種禽和馬匹等并未限定口岸入境,一定程度出現(xiàn)了進境隔離檢疫場無序建設(shè)、口岸海關(guān)檢疫資源保障不足等問題。建議充分考慮到我國畜禽遺傳改良規(guī)劃布局,根據(jù)豬、牛、羊、禽等南北養(yǎng)殖分布特點,結(jié)合部分省市開展無規(guī)定動物疫病區(qū)建設(shè)和行業(yè)龍頭企業(yè)開展動物疫病凈化等情況,統(tǒng)籌做好進境活動物指定口岸規(guī)劃,完善家畜家禽進境指定口岸的軟硬件設(shè)施,集中優(yōu)勢資源保障我國產(chǎn)業(yè)急需優(yōu)良種質(zhì)資源安全順暢進口。