鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下縣域積極應對農村人口老齡化的多元路徑探索

夏柱智

(武漢大學,湖北 武漢 430072)

一、問題的提出

我國正逐步邁入老齡化社會,而且在加速老齡化,“七普”數據印證了這一點(1)“七普”數據結果顯示,我國60歲及以上人口約2.64億人,占比18.7%,其中65歲及以上人口約1.91億人,占13.5%,和2010年“六普”相比,60歲及以上人口比重上升5.44個百分點,65歲及以上人口的比重上升4.63個百分點。參見《第七次全國人口普查公報(第五號)》,國家統(tǒng)計局:stats.gov.cn,2021-5-11。。在解決人口老齡化問題過程中,我國結合自身國情逐漸形成了積極應對人口老齡化的戰(zhàn)略[1],這是符合中國式現代化的要求的。2019年發(fā)布的《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》從財富儲備、勞動力供給、為老服務和產品供給體系、科技創(chuàng)新能力和社會環(huán)境構建等五個方面提出要求。2022年10月,這一國家戰(zhàn)略也載入黨的二十大報告。積極應對人口老齡化源于“積極老齡化”理念,強調健康、參與和保障是三位一體的,也源于中國特色社會主義理論、道路和制度在應對人口老齡化問題上的實踐。[2]

本文聚焦于近年積極應對人口老齡化的農村實踐。由于長期以來城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,“十四五”期間,積極應對農村人口老齡化的重點難點在農村。學界對農村養(yǎng)老進行了廣泛而深入的研究。一是關注農村養(yǎng)老問題產生的原因。人口老齡化比例的“城鄉(xiāng)倒置”和資源投入的“城鄉(xiāng)差異”是農村養(yǎng)老問題產生的重要原因[3],人口結構變遷和資源投入的城鄉(xiāng)差異是影響農村養(yǎng)老的重要變量。此外還有學者提出了人口流動、代際關系、家庭倫理等社會變遷因素帶來的負面影響。[4][5]二是關注農村養(yǎng)老模式選擇。已有研究關注到了農村的家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老、機構養(yǎng)老和自我養(yǎng)老等各類養(yǎng)老模式,涉及農村老人經濟收入、精神慰藉及照料服務等多元化需求,[6][7]重點討論社會化養(yǎng)老發(fā)展趨勢。三是關注國家應對農村人口老齡化的政策與服務體系。有學者完整概括了我國積極應對農村人口老齡化的時代背景、政策變遷及應對人口老齡化問題的舉措,農村養(yǎng)老服務創(chuàng)新方向是“健全縣鄉(xiāng)村銜接的三級養(yǎng)老服務網絡”[8],重點是“互助養(yǎng)老”。[9]

已有研究雖然比較豐富,也有可拓展之處:一是已有研究對近年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下國家和地方政府支持農村養(yǎng)老的政策實踐討論得不夠,因此難以體現國家的視角。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意味著國家將向農村輸入大量資源,提供現代公共服務,在農村養(yǎng)老方面,則體現為超越傳統(tǒng)養(yǎng)老模式。二是針對快速現代化進程中農村獨特的養(yǎng)老模式的研究并不多,特別是對近年縣域政府積極應對人口老齡化的政策舉措及效果研究不足,以致縣域政府與縣域社會視野缺失。

因此,本文的核心研究內容是:在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下,以積極應對農村人口老齡化為視角,分析農村養(yǎng)老模式變遷及縣域地方政府在解決農村養(yǎng)老問題上的有效路徑,形成縣域積極應對人口老齡化的多元路徑的研究框架。

二、研究框架與資料來源

在本文的研究框架中,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是重要變量。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和積極應對人口老齡化戰(zhàn)略是深度耦合的。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大大拓展了新農村建設戰(zhàn)略,反映了我國城鄉(xiāng)關系進入新階段[10],在人口快速老齡化背景下,應對農村人口老齡化成了鄉(xiāng)村振興支持的重要領域(2)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》第30章第4節(jié)提出:“適應農村人口老齡化加劇形勢,加快建立以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充的多層次農村養(yǎng)老服務體系?！?。在城鄉(xiāng)融合背景下,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施為積極應對人口老齡化提供了資源與政策條件,為破解農村地區(qū)養(yǎng)老困局提供了機遇。[11]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題,要補短板、強弱項、惠民生。在農村人口快速老齡化背景下,鄉(xiāng)村振興要著眼于為廣大老年人口服務。農村老年人的期待不僅是單純地滿足于有保障的物質生活,而且需要更高層次的精神層面的滿足。[12]

在縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下,鄉(xiāng)村振興的基本單位是縣域,鄉(xiāng)村振興不只是村莊振興,它是縣域的全面振興[13],其實施主體則是承接國家資源、轉化國家政策、連接國家和農民的縣域地方政府?？h域不同于城市,縣域社會具有典型的鄉(xiāng)村社會的特征。縣城盡管居于中心區(qū)域,但實際面積相對有限,縣域絕大多數空間是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊。縣域總人口達到我國總人口的一半以上,是鄉(xiāng)村人口主要生活區(qū)域,是中國基層社會的底色。在農村養(yǎng)老服務體系建設中,國家通過縣來發(fā)揮治理作用,鄉(xiāng)村則是縣域治理的空間。縣域治理具有一定的自主性,它是鄉(xiāng)村振興目標得以實現,資源利用效率不斷提高的保障。[14]這是本文以縣域為調研單位的原因。

積極應對人口老齡化,需要樹立“積極老齡觀”,積極看待老齡社會、積極看待老年人和老年生活。[15]在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略支持下,農村養(yǎng)老是多元化的,縣域應對農村人口老齡化的路徑因此也是多元的,要從個人、家庭、社區(qū)和機構出發(fā)構建多元政策體系。這既是經驗研究的結論,也是國家政策提出的基本要求。積極應對農村人口老齡化,要堅持積極應對、因地制宜、多元主體投入原則。[8]當前國家政策著重提出要協(xié)調居家、社區(qū)和機構在養(yǎng)老體系中的角色。2019年,黨的十九屆四中全會指出,“積極應對人口老齡化,加快建設居家社區(qū)機構相協(xié)調、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系?！北?列出具體的養(yǎng)老路徑、支撐機制及縣域應對之策。

表1

第一,農村養(yǎng)老服務體系的建設首先需要強調老年人自身在養(yǎng)老中的作用,這是積極老齡化的基本要求。[16]當前農村老年人已經被國家納入城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系,只是由于城鄉(xiāng)社會保障仍然存在二元性,農村沒有豐厚的退休金,這也是短期內很難改變的現狀。但農村老年人并沒有成為農民家庭的負擔,而是寶貴資源,能夠參與勞動就業(yè),最大程度上實現自我養(yǎng)老。[6]自我養(yǎng)老不僅是經濟的考慮,而且老年人也可以獲得勞動就業(yè)過程中的社會交往,獲得社會尊重。自我養(yǎng)老包括以工養(yǎng)老、以地養(yǎng)老或兼業(yè)就業(yè)的方式。就大多數留村老人的就業(yè)現狀,本文重點討論老人農業(yè),縣域在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中,需要大力支持農村建設“適老型農業(yè)”,這是最普遍的路徑。

第二,農村養(yǎng)老服務體系的建設要遵循一般的規(guī)律,在政府資源下鄉(xiāng)和政策支持下,發(fā)揮家庭、村社和機構的合力,形成良好的養(yǎng)老秩序。家庭養(yǎng)老是最基礎的、主導性的。在鄉(xiāng)風文明建設背景下,需要加強孝老敬老的家庭倫理建設,這是家庭養(yǎng)老發(fā)揮作用的社會文化環(huán)境。在農村人口流動、老年人需求層次提升等背景下,村社和機構發(fā)揮的作用越來越大,構成了社會化服務的重要組織載體。縣級建設農村養(yǎng)老服務體系不僅要投入資源,而且要充分認識農村社會結構的特征,建立獨特的村社養(yǎng)老及農村社區(qū)內機構養(yǎng)老體系。在實踐中,村社和機構的作用不同,前者更偏向于綜合性的養(yǎng)老服務,主要涉及農村內部的互助養(yǎng)老組織建設;后者則偏向于專業(yè)性的服務,滿足失能、半失能老人的照料,其共同點在于嵌入鄉(xiāng)村社會,遵循就近原則。

在表述框架上,下文從個人、家庭、社區(qū)、機構等四個路徑出發(fā),分析農村養(yǎng)老運作機制與縣域養(yǎng)老政策變革的方向。本文的主要結論是:鄉(xiāng)村社會是解決農村人口老齡化問題的主陣地,農村養(yǎng)老模式具有“低成本、高福利”的顯著優(yōu)勢,符合農村老人的需求?？h域通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建設新農村、完善農村養(yǎng)老服務體系,可以有效應對農村人口老齡化問題。

為了展開本研究,近年筆者及團隊多次展開縣域調查,整體地關注縣鄉(xiāng)村養(yǎng)老的狀況。調查方法是先向縣級政府及部門了解縣域城鄉(xiāng)人口結構、養(yǎng)老資源及相關政策的總體狀況,再組織調研成員分赴各個鄉(xiāng)鎮(zhèn),調研老年人個人、基層鎮(zhèn)村干部、養(yǎng)老機構負責人。調研區(qū)域分布于湖北、湖南、河南、江蘇4個省、11個縣(市區(qū))。在這些縣,青壯年勞動力外流比例高,務工收入是農民家庭的主要收入。整體上,各縣村莊均進入老齡化社會。在縣域內,縣、鄉(xiāng)、村三個空間的老齡化比例不同,反映了老年人口獨特的流動規(guī)律:最基層的村莊是老年人口聚集的空間。近年來縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速,進入城鎮(zhèn)化“下半程”[17],農村人口就近進城購房和農村兒童進城就學的比例迅速提升,加深了農村人口老齡化。村莊老年人占常住人口比重普遍超過了30%,偏遠的村莊甚至超過了50%。這些縣域調查的豐富案例為研究提供了基礎。

三、自我養(yǎng)老層面:建設“適老型農業(yè)”

農村面臨比城市更嚴重的“未富先老”問題。當前我國大多數農民的就業(yè)與收入特征決定了農民和城市居民參加社會保障的方式有很大的城鄉(xiāng)差異[18],農村人口普遍沒有豐厚的養(yǎng)老金,不足以滿足老年人需求,“只能算是零花錢”,老年人只能通過參與勞動獲得主要收入來源,盡量不讓子女負擔贍養(yǎng)費用。

老人從事農業(yè)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下的新型農民家庭分工方式有關。當前農民家庭普遍形成了以代際分工為基礎的半工半耕模式,農業(yè)收入雖然占家庭純收入的比例不高,卻構成了農村老人的主要收入來源。在農村,依據是否參與農業(yè)勞動,老人可以分為低齡老人和高齡老人,絕大多數低齡老人還在參與農業(yè)勞動,高齡老人則一般還在種菜、養(yǎng)雞,他們的土地交給了子女或流轉給鄰里親友。在湖北省沙洋縣,經營1畝耕地,按照兩季農作物(水稻+油菜)計算,純收入能達到1000元,如果老人經營規(guī)模達到10畝,就有1萬元收入。由于日常生活的自給自足程度很高,農村老人消費比較少,很多老年人可以存款,可以支持在城鎮(zhèn)務工、購房、購車的年輕人。

老年人依靠農業(yè)獲得主要收入來源,鄉(xiāng)村振興背景下,縣域在產業(yè)發(fā)展方式上的舉措是建設“適老型農業(yè)”(3)經知網查詢(2023年6月4日),學界還沒有人提出“適老型農業(yè)”概念,本文提出這一概念,是把學界常用的“適老”概念擴展到農業(yè)政策中來。,而不是抽象地發(fā)展現代農業(yè),更不能借發(fā)展現代農業(yè)之名排斥老年人、忽視小農戶?！斑m老”是在老齡化研究中的一個重要的概念,表明產業(yè)發(fā)展、技術更新、基礎設施建設、服務方式選擇等要有便利于老年人的視角。“適老型農業(yè)”指的是通過各類適老化改造,使得農業(yè)經營的外部條件與農業(yè)勞動力的老齡化相適配,形成老年人也能經營的農業(yè)。“適老型農業(yè)”并不是傳統(tǒng)農業(yè),也可以是現代農業(yè)的一部分,因為其經營方式的現代化,成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略積極應對農村人口老齡化的重要路徑。從調查來看,建設“適老型農業(yè)”,主要是建設支持小規(guī)模家庭農業(yè)的社會化服務體系。可以從三個方面來說明,分別是因地制宜選擇農作物;大力推進農業(yè)機械化;推廣反土地細碎化的有效經驗。在適老型農業(yè)建設過程中,需要充分發(fā)揮政府和村社集體的作用。

1.因地制宜選擇農作物。農作物的選擇影響勞動力的使用,老年人需要選擇需要較低勞動強度的作物。湖北省恩施市芭蕉鄉(xiāng)原是山區(qū)貧困鄉(xiāng),傳統(tǒng)農作物如玉米、紅薯等,經濟價值不高,但需要較強的勞動力。1998年該鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始發(fā)展茶葉種植,其中,海拔在600—800米的四個村的老人平均種植了3畝左右茶葉,一年有半年農忙,收入達到3000元/畝。茶葉非常適合留守在村莊的老年人種植。茶苗在第一年下種,第三年就開始有收成。采茶主要耗費人工,勞動強度不大,七、八十歲的老人也可以參與,比較自由。清明前后一個星期左右是芽茶的最好生長時期,此時的茶葉能賣到四、五十元/斤的價格,最高可以達到七、八十元/斤。老年人一天大概能手工采摘兩到三斤的芽茶,芽茶摘完后,便是大茶的采摘。如今大多數家庭都是機械采摘,省時省力。

2.大力推進農業(yè)機械化。在水稻生產過程中,傳統(tǒng)勞動方式的勞動強度很大,老人非常需要機械化的支持。調研發(fā)現,自農業(yè)機械化大范圍興起以來,得到了持續(xù)的發(fā)展。從全國來看,老年經營的小規(guī)模農業(yè)并沒有阻礙機械化發(fā)展(4)2021年,我國主要農作物的綜合機械化率很高,小麥是97.29%,水稻是85.59%,玉米是90%。參見農業(yè)機械化管理司:《2021年全國農業(yè)機械化發(fā)展統(tǒng)計公報 (moa.gov.cn)》,來源:農業(yè)農村部官方網站,2022-08-17。,而農業(yè)機械化的發(fā)展也使得小規(guī)模農業(yè)得以鞏固,年齡(包括性別)不再是影響農業(yè)經營能力的主要因素。湖南省衡南縣柞市鎮(zhèn)農業(yè)經營主體年齡集中在60歲上下,低齡老年人成為農業(yè)生產的中堅力量。大多數老年人耕種大約3—5畝土地。有老年人說,“只要身體條件允許,在村老年人沒有不種地的?！鞭r業(yè)機械補貼政策是推動農業(yè)機械化的重要因素。自2005年起,針對高速旋耕機、手扶拖拉機、插秧機等農業(yè)機械,國家給予30%,縣政府給予15% 的價格補貼,購機補貼合計達45%。農業(yè)機械不僅為規(guī)模經營主體提供耕種服務,還開辟出了本地的農機服務市場,服務小規(guī)模農業(yè)。

3.推廣反土地細碎化的經驗。目前影響老人農業(yè)的因素中,最難解決是土地細碎化問題。在廣大農村土地確權固化產權的背景下,土地細碎化問題更為嚴重,不僅影響農業(yè)機械化的效率,而且影響水利、植保、農田基礎設施建設等等。有的地方政府指望通過高標準農田建設項目和大規(guī)模土地流轉來解決土地細碎化問題。但土地大規(guī)模流轉和小規(guī)模農業(yè)沖突。目前全國有一些地方正在探索反土地細碎化的好辦法,而且取得了好的成效。如湖北省沙洋縣的“按戶連片耕種”、繁昌縣的“組織化土地流轉”、江蘇省射陽縣的“聯(lián)耕聯(lián)種”等都是成功的嘗試[19],得到了當地農民和上級政府的認可。農業(yè)部門常舉的例子是“多戶一田”,10戶共一塊田,有10個田埂,就有40個角,導致了機械諸多無效勞動投入。2015年,湖北省開始試點“按戶連片耕種”,把農戶承包地按照道路、水系等盡量集中到一片。這種方法解決了小規(guī)模農業(yè)和先進農機農藝對接的問題,大大推進了沙洋縣農業(yè)機械化水平,為老人農業(yè)提供了土地制度的支持。

四、家庭養(yǎng)老層面:開展鄉(xiāng)風文明建設

在中國傳統(tǒng)養(yǎng)老模式中,老年人依賴家庭,“養(yǎng)兒防老”是重要倫理準則,這是中國傳統(tǒng)文化的優(yōu)勢。家庭在養(yǎng)老供給中的基礎地位依然是不可撼動的,農村養(yǎng)老的“家國一體”特征明顯。[20]在收入方面,在老年人失去勞動能力之后,家庭是經濟上支持老年人的主要來源。在生活照料方面,家庭扮演了主要角色。老年人失能、半失能之后,一般采取家庭照料:首先是老伴照料,其次是子女照料,當前80歲以上的高齡老人一般有多個子女,形成“兩代老人”,低齡老人可以照料高齡老人。[21]例外的情況,子女才把老人才送到養(yǎng)老機構,獲得市場資源。

從國家應對人口老齡化的角度,家庭養(yǎng)老是成本最低、效果最好的選擇,過于側重家庭外養(yǎng)老資源供給會增加政府財政負擔,難以應對長期的人口老齡化問題。從調查結果來看,在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,縣域政府要通過鄉(xiāng)風文明建設鞏固家庭養(yǎng)老的基礎地位,有三個主要策略。

1.通過舉辦孝老敬老活動倡導孝道回歸。家庭作為社會的細胞也是需要建設的,建設的目標之一是強化家庭孝道觀念,保持傳統(tǒng)美德,鞏固家庭養(yǎng)老基礎地位,為農村老年人獲得良好的贍養(yǎng)條件提供文化的基礎。在湖南省長沙縣,民政、團委、婦聯(lián)、關工委等部門開展了“好婆婆”“好媳婦”“五好家庭”“平安家庭”等道德模范評選活動。在部門牽頭下,村莊也積極參與其中,取得了良好的示范效果。開慧鎮(zhèn)某村自2017年起在重陽節(jié)連續(xù)舉辦了三屆孝道文化節(jié) 。由村書記頒發(fā)大牌匾和3000元獎金給“好婆婆、好媳婦”“好爸爸、好媽媽”“孝老愛親”“幸福家庭”等獲獎者。村民們會主動推選合適的候選人,對于評選結果,村民們也比較滿意,因為“群眾的眼睛是雪亮的,大家都知道每家每戶的情況”。在評選活動的持續(xù)舉辦下,村莊形成了孝老敬老的社會風氣。

2.司法部門支持老年人正當的養(yǎng)老權利。我國《老年人權益保障法》明確規(guī)定了家庭贍養(yǎng)的義務,第14條規(guī)定“贍養(yǎng)人應該履行對老年人經濟上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務,照顧老年人的特殊需要?！钡胤秸胸熑伪Ｕ侠夏耆苏敊嘁?。 如在湖北省恩施市,當老人行動不便或生活需要照料時,大部分子女會留在老人身邊照料。當然,由于失能老人帶來沉重負擔,也存在子女想要推卸贍養(yǎng)責任的情況。但是在當地,政府會及時介入管理,加之存在社會輿論的壓力,家庭養(yǎng)老秩序得到一定的維護。前幾年,在脫貧攻堅背景下,政府規(guī)定凡是有因為不養(yǎng)老而導致老年人非正常死亡的村莊,脫貧攻堅考核被一票否決。地方政府還依托司法所,積極調解贍養(yǎng)糾紛,并且由司法局專門為老人提供法律援助。某村一位老人癱瘓在床,雖然兒媳在養(yǎng),但是照顧質量不好。村干部去家里看望老人情況,老人家屬不承認,不積極改正。于是村干部反映給駐村干部,駐村干部帶司法局一同去該老人家里了解情況,全程拍攝視頻進行記錄。最終經過家庭協(xié)商決定由村里的女兒進行養(yǎng)老,其他的子女平攤出錢。

3.通過移風易俗倡導“厚養(yǎng)薄葬”的新習俗。移風易俗的不斷深入形塑了更為合理的孝道觀,即孝老在生前而非死后,有利于促進家庭的積極養(yǎng)老。湖南省長沙縣農村過去講究“厚葬”,一場白事就要花銷5萬—8萬元。為減輕負擔,長沙縣從2019年開始進行移風易俗。白事的天數由五天控制到三天之內,酒席桌數大多能夠控制在20桌以下,原本一場白事需要5萬—8萬,但當下只需要2萬—4萬即可,總支出下降近50%。具體的治理機制包括:一是建立經濟激勵機制。2019年,長沙縣建立分層級獎勵機制,辦酒5桌以下,政府獎勵4000元,辦酒20桌以下,獎勵2000元;二是建立社會監(jiān)督機制,政府規(guī)定辦酒席30桌以上要鄉(xiāng)鎮(zhèn)食安部門現場檢查,40桌以上縣里食安部門現場檢查。雖然食安檢查并非硬政策,但有很多村民覺得麻煩,就不愿意再大辦酒席;三是建立社會動員機制。各村社吸納精英老人成立了“紅白理事會”。當地老人去世后,農戶會上報村莊,紅白理事會成員會主動上門宣傳政策,勸導其不要大操大辦。

五、村社養(yǎng)老層面:發(fā)展老年人協(xié)會

鄉(xiāng)村振興背景下,村莊形成多元共治格局,互助養(yǎng)老組織是重要的發(fā)展方向,是基于“守望互助”理念在農村基層社區(qū)范圍內整合各種養(yǎng)老資源,使農村老人通過開展自助互助滿足養(yǎng)老需求的一種新型養(yǎng)老模式。[22]國家一直重視建立農村特色的互助養(yǎng)老。2021年,民政部、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》,明確指出,“構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)牽頭,村委會、老年人協(xié)會、低齡健康老年人、農村留守婦女、村干部、黨員、志愿者等廣泛參與的農村互助養(yǎng)老服務格局?！?/p>

互助養(yǎng)老組織的順利運行依賴社區(qū)層面的養(yǎng)老資源,其核心的組織是老年人協(xié)會。[6][23]幾乎每一個縣的農村均有老年人協(xié)會主導互助養(yǎng)老發(fā)展的案例,有自然村層面的、有行政村層面的,還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的。調研發(fā)現,在調查對象中覆蓋面最廣、組織程度最高的是湖北省恩施市白果鄉(xiāng)的互助養(yǎng)老。截至2021年9月份,白果鄉(xiāng)有6個村成立了老年人協(xié)會,并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立老年服務中心,輻射帶動周邊約2300名留守老人?！澳挲g小的幫年齡大的,身體好的幫身體差的,條件好的幫條件差的,互幫互助,取長補短,讓老年人暖心,讓年輕人放心”,這是白果鄉(xiāng)始終堅持的實踐理念。經過近10年的運行,白果鄉(xiāng)老年人協(xié)會主導的互助養(yǎng)老取得了良好的實踐效果,表現為三個層面的“互助”。第一,生產互助。 在協(xié)會會員的親身示范以及積極引導下,老人能夠在生產上互幫互助,共同化解生產難題。第二,生活互助。通對“結對子”讓低齡老人和高齡老人形成緊密關系,及時發(fā)現弱勢老人的生活困境,解決弱勢老人的照料難題。第三,情感互助。老年人協(xié)會、老年之家為老人提供日?；顒訄鏊?舉辦活動豐富老人的精神文化生活,使得老人能夠在閑暇時間有地方去、有人陪伴,在互動中交流情感、擺脫孤獨。

類似恩施市白果鄉(xiāng)互助養(yǎng)老運行起來的關鍵源于政府將老人本身作為有效的社會資源,形成了老年人內部的組織化。政府可以從以下三個方面支持老年人協(xié)會的發(fā)展,為互助養(yǎng)老理念的落地找到可持續(xù)發(fā)展的組織機制。

1.通過老年人協(xié)會吸納農村為老服務積極分子。有兩類積極分子,一類是組織積極分子。他們一般是農村的精英老人,主要包括退休干部、教師、農業(yè)技術人員、黨員等。以白果鄉(xiāng)老年人協(xié)會133名會員(也就是各類組織者)為例,其中鄉(xiāng)政府退休干部15人,退休教師18人,化肥廠、衛(wèi)生院、獸醫(yī)站、電影隊等單位退休職工17人,退休村干部23人。這部分老人不但有組織才能、了解村莊事務,與村民相互熟識,而且在村莊內享有一定聲望。相較于普通老人,這部分精英老人在退休之后往往會產生明顯的心理落差,對休閑娛樂和自我價值實現有更高追求。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下,他們也有更強烈地發(fā)揮余熱的意愿,有動力成為養(yǎng)老服務的組織主體。另外一類是文藝積極分子,這是老年人協(xié)會中站在前臺的主要力量,既包括老年人,也有不少留村中青年人,他們善于組織開展文娛活動、提供日常生活照料和情感陪伴。各種文娛活動,不僅為中老年人的才能提供了良好的展示平臺,也有利于形成帶動示范效應。

2.支持老年人協(xié)會不斷創(chuàng)新組織內激勵機制。老年人協(xié)會內部的激勵方式是多樣化的,主要是社會榮譽激勵和情感激勵。第一,加入老年人協(xié)會成為“會員”,意味著權利與義務的統(tǒng)一。會員在結對幫扶、調解矛盾等的投入賦予老人責任感,滿足了他們自我實現的需求。另外,會員身份也帶來了許多福利,如例會、聚餐、旅游等。有的老年人協(xié)會的會員去世后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)老年服務中心會主持追悼會,還會寫悼詞。在付出與回饋的積極體驗中,會員們感受到組織的關懷,更加信任組織。第二,每月定期聚餐。老年人協(xié)會的會員普遍認為“聚餐”是重要儀式。聚餐由會員繳納的會費中支出,不占用國家撥款和社會捐款。有老人說,“聚餐說話沒有主題,說到哪里是哪里”“開會不好說的話,喝了幾杯酒就說了”“彼此還能說一說玩笑話”。聚餐時,每個人都可以暢所欲言。不僅體現會員的義務權利統(tǒng)一,而且能體現組織的情感關懷,增強組織內部的關系聯(lián)結。

3.為老年人協(xié)會運轉提供必要的資金支持。農村老年人協(xié)會的建設要有農村的特征,在場所建設方面,要最大程度利用存量閑置資源。農村人口大量流出,原來村莊的一些公共場所閑置比例很高。調研發(fā)現農村老年人協(xié)會大多利用閑置場所,比如村莊內閑置衛(wèi)生所、小學、村委會等場地,老年人協(xié)會會員把場所打掃干凈,民政部門給予資金支持,他們就可以建設娛樂室、棋牌室、圖書館及小廚房等。在日常運轉方面,老年人協(xié)會的資金是多元化的:政府可以利用不多的獎補資金,比如一個先進村莊獎勵1萬元,就可以激勵村級組織和農村鄉(xiāng)賢捐資捐物,支持老年人協(xié)會運轉。但調研也發(fā)現一些政府對農村社區(qū)養(yǎng)老的投入重點多在標準化的陣地建設,而且存在資源錯配的問題,如按照城市標準建設廚房、床位、體育設施等,這些不是農村老人需要的。

六、機構養(yǎng)老層面:興辦鄉(xiāng)土養(yǎng)老機構

人口流動背景下,家庭養(yǎng)老衰弱,村社主導的互助養(yǎng)老難以完全滿足失能、半失能老年人的精細化照料問題,機構養(yǎng)老是重要的補充,為此國家不斷投入財政資金改擴建養(yǎng)老機構養(yǎng)老設施,創(chuàng)新其經營管理機制。在積極應對人口老齡化、推動養(yǎng)老服務發(fā)展的背景下,國家在大力興辦公辦養(yǎng)老機構的同時,也在支持村集體或農民建設農村養(yǎng)老機構。為了區(qū)別于城鎮(zhèn)的養(yǎng)老機構,本文稱之為“鄉(xiāng)土養(yǎng)老機構”。相對于城鎮(zhèn)養(yǎng)老機構,鄉(xiāng)土養(yǎng)老機構本質是社區(qū)內養(yǎng)老機構,它解決了機構養(yǎng)老在農村的落地困境,降低了養(yǎng)老服務成本,實現了與農民養(yǎng)老需求和支付能力的匹配,有效化解了養(yǎng)老機構進村面臨的供需錯位困境。[24]社區(qū)內養(yǎng)老機構既具有集中照料的特征,也具有居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老服務的特征?！班l(xiāng)土養(yǎng)老機構”具有以下主要優(yōu)勢:

第一個優(yōu)勢是價格上的。鄉(xiāng)土養(yǎng)老機構收費較低。城鎮(zhèn)養(yǎng)老機構規(guī)模較大,建設標準較高,主要服務于城鎮(zhèn)老人,普遍收費標準在2000元/月以上,如果不能自理則需要3000元/月以上,收費高的養(yǎng)老院可達4000元/月以上?！班l(xiāng)土養(yǎng)老機構”的月收費一般在1000元到2000元之間。第二個優(yōu)勢是管理上的。農村養(yǎng)老院對老人并不嚴防死守,老年人來自本地,也沒有隔絕于本地。不存在某些城鎮(zhèn)機構養(yǎng)老的去人性化、封閉、社會排斥等問題,在“鄉(xiāng)土養(yǎng)老機構”,老人對周邊事物很熟悉,不需要調整社會交往、生活習慣、精神狀態(tài),保持以老人為主的、自然自在的養(yǎng)老狀態(tài),提升了老年人對養(yǎng)老機構照料的體驗。第三個優(yōu)勢是鄉(xiāng)土護工的情感服務優(yōu)勢。養(yǎng)老機構招聘的護工多為附近的中老年婦女。本地鄉(xiāng)土護工的優(yōu)勢是作為本鄉(xiāng)本土人,能夠理解老年人的習慣、生活方式等,能夠經常拉家常,更有同理心,提升失能、半失能老年人的精神狀態(tài)。這是城鎮(zhèn)大中養(yǎng)老機構護工所不具備的優(yōu)勢。

從經營主體來看,有兩類“鄉(xiāng)土養(yǎng)老機構”,一類是村辦養(yǎng)老機構,村級組織作為主辦方,或者村內老年人協(xié)會組織作為主辦方,另一類是農民個體,一般是返鄉(xiāng)經濟能人,創(chuàng)辦的養(yǎng)老機構規(guī)模不大。

1.扶持村辦養(yǎng)老機構。這樣的養(yǎng)老院具有一定的“互助養(yǎng)老”的性質,本質上是村辦互助養(yǎng)老院、互助“幸福院”,具有低償服務的性質。較為典型的是河北省肥鄉(xiāng)縣以“互助幸福院”為基礎的農村互助養(yǎng)老模式。村辦互助幸福院接受村里無人照料的、空巢的、失能半失能的高齡老人,滿足他們“離家不離村,離親不離情”的愿望。在沿海發(fā)達地區(qū),村級集體經濟強,地方財政支持力度大,村辦養(yǎng)老院的比例較高。在浙江省象山縣途茨鎮(zhèn),村莊空心化嚴重,農業(yè)較早規(guī)模化經營,村莊常住人口老齡化超過了50%,2010年以來有5個村利用村小學、村委會等閑置建筑建成了大小不一的“村辦養(yǎng)老院”,驗收通過后,縣政府給予每張新增床位2萬元的補貼。

2.扶持家庭小作坊式養(yǎng)老院。為了回應農村周邊老年人機構養(yǎng)老的需求,一些返鄉(xiāng)經濟能人開始進入養(yǎng)老產業(yè)。幾乎各個縣都有這樣的養(yǎng)老機構,一般使用個人自建房,也可以租用閑置村委會、小學等建筑,進行適老化改造,投入幾十萬元就可以運行。有的規(guī)模很小,面積、床位不達標,屬于“小作坊式養(yǎng)老院”。在湖北省秭歸縣,家庭作坊式的養(yǎng)老院有十幾家,入住老人有80個,一般不超過10個,平均一個老人大約2萬元費用。政府要求入住10人以上的養(yǎng)老機構辦證,政府給予年度補貼150元/床。其中,丁丁養(yǎng)老公寓比較典型。農民明某利用自己兩棟住房建設養(yǎng)老公寓,是秭歸縣第1家小作坊式的養(yǎng)老院。目前該公寓中的老年人有15人,能自理的有13人,不能自理的有2人。

針對當前縣域政府扶持養(yǎng)老的政策問題,本文建議政府要從機構建設標準和考核激勵方面扶持鄉(xiāng)土養(yǎng)老機構。一是要形成差異化的城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構建設標準。在目前的政策體系中,很多小作坊式的養(yǎng)老院并沒有合法性,難以獲得上級政府的獎補資金。有的上級政府采用普遍的標準要求農村養(yǎng)老機構的基礎設施及養(yǎng)老服務人員,縣域政府就缺乏動力建設農村養(yǎng)老設施。由于服務對象不同,縣域政府需要出臺城鄉(xiāng)差異化的扶持政策。農村有土地資源空間的優(yōu)勢,農村老人收入不高,農村是熟人社會,養(yǎng)老機構建設標準和城鎮(zhèn)機構建設標準有很大的不同。降低養(yǎng)老機構建設標準,有利于降低基礎設施建設費用,從而降低養(yǎng)老服務費用、減輕農村老人的負擔。二是要改變縣域養(yǎng)老領域的考核激勵。發(fā)展了十多年,目前農村發(fā)展養(yǎng)老機構的路徑的基本經驗和教訓初步得到總結。農村適合發(fā)展中小型的村辦或民辦養(yǎng)老院,之所以這些有效經驗難以從個別、少數村莊擴展到一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個縣域,源于地方政府存在典型示范的思維,重視大型的養(yǎng)老院,一個項目投資上千萬元,很快增加養(yǎng)老領域的有效投資,因此缺乏內在動力將經驗向更大范圍的村莊推廣。其背后是原因是自上而下的政府考核激勵不足。建議改變縣域養(yǎng)老領域的考核激勵,結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施,把鄉(xiāng)土養(yǎng)老機構建設作為獎補鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織的重要依據。

七、結論

目前,我國總體上仍然是一個人口規(guī)模巨大的發(fā)展中國家,正處于全面建設社會主義現代化國家的新征程。按照黨的二十大報告要求,如何完善民生保障體系,提高人民群眾的福祉是重要任務。相對于城鎮(zhèn)地區(qū),廣大農村是人口大規(guī)模流出地區(qū),整體進入老齡化社會,是應對人口老齡化的重點難點。農村人口是漸進融入城鎮(zhèn)的,農村老年人將持續(xù)留守村莊,是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主要服務對象之一,國家和地方政府需要針對長期留守村莊的老年人設計農村養(yǎng)老政策及服務體系。從積極應對人口老齡化視角出發(fā),本文認為鄉(xiāng)村社會是解決農村人口老齡化問題的主陣地,農村養(yǎng)老具有“低成本、高福利”的優(yōu)勢?？h域在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中,可以承接上級資源和政策精神,形成因地制宜的農村養(yǎng)老政策和扶持措施,鞏固農村養(yǎng)老的制度優(yōu)勢。一是大多數老人生活的農村成了應對人口老齡化的戰(zhàn)略緩沖,“適老型農業(yè)”成為農業(yè)發(fā)展方向,農業(yè)政策創(chuàng)新、農業(yè)現代化的方式需要考察其是否符合老年人經營的需求。二是家庭仍然發(fā)揮養(yǎng)老的基礎性作用,為老年人提供經濟來源、基本照料和精神滿足,可從鄉(xiāng)風文明建設等方面建設愛老敬老的社會氛圍,鞏固家庭養(yǎng)老。三是農村社區(qū)養(yǎng)老資源十分豐富,政府要注重把低齡老人組織起來形成老年人協(xié)會,支撐互助養(yǎng)老,實現精神慰藉和必要的日常照料。四是面向農村老年人,養(yǎng)老服務業(yè)既要引入社會力量,又要尋求不脫離村莊環(huán)境,需要發(fā)展社區(qū)內的鄉(xiāng)土養(yǎng)老機構,這是老年人從經濟上和社會上能接受的,也具有可操作性。