積分制賦能鄉(xiāng)村治理的實踐邏輯
——以貴州省J縣F社區(qū)為例

彭 珊 唐少奕

(1.中國人民大學(xué),北京 100872;2.貴州省社會科學(xué)院,貴州 貴陽 550002)

一、問題提出

鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ),是國家治理在鄉(xiāng)村場域的基層延伸。近年來,我國政府不斷優(yōu)化頂層設(shè)計,積極探索創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式,鄉(xiāng)村治理效能得到有效提升。2021年4月,中共中央 國務(wù)院在《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中,鼓勵基層積極探索和實踐有效的治理模式,建立健全基層治理體制機制,推動政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動,堅持共建共治共享,建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體。2022年2月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》強調(diào),“突出實效改進鄉(xiāng)村治理,健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系,深化鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點示范”。鄉(xiāng)村作為國家基層治理體系中最基本的單元,提高鄉(xiāng)村治理效能、完善鄉(xiāng)村治理體系是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的必由之路,是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

在推進鄉(xiāng)村振興的進程中,積分制作為一項“柔性”治理工具,成為能較好形塑和培育鄉(xiāng)村內(nèi)生治理動力的地方實踐創(chuàng)新制度形式,獲得來自中央層面的鼓勵和推廣。2020年7月,中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下發(fā)的《關(guān)于在鄉(xiāng)村治理中推廣運用積分制有關(guān)工作的通知》中明確指出:“要充分認識積分制在鄉(xiāng)村治理中的積極作用,因地制宜在鄉(xiāng)村治理工作中推廣運用積分制。”并在全國遴選出上?！吧鷳B(tài)村組·和美宅基”積分制等8個典型案例,供各地學(xué)習(xí)借鑒。2021年4月,中央多部門聯(lián)合出臺《鄉(xiāng)村治理中推廣運用積分制第二批典型案例的通知》,文件明確表示各地應(yīng)因地制宜地在鄉(xiāng)村治理中規(guī)范有序開展積分制。同時,各級婦聯(lián)組織按照要求,積極引導(dǎo)婦女參與鄉(xiāng)村治理,探索形成甘肅省“家美積分”等7個典型案例在全國學(xué)習(xí)推廣。2023年2月,《國家鄉(xiāng)村振興局關(guān)于落實黨中央國務(wù)院2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作部署的實施意見》強調(diào),“引導(dǎo)地方拓展積分應(yīng)用領(lǐng)域,創(chuàng)新積分載體平臺,擴大積分制覆蓋范圍,激發(fā)農(nóng)民參與村級公共事務(wù)的積極性?！憋@然,近年來中央通過出臺一系列政策,既有規(guī)范引領(lǐng),也有經(jīng)驗推廣,給全國各地積分制創(chuàng)新試驗提供了政策舞臺。

積分制作為一種實踐性較強的激勵方式,早期主要運用于企業(yè)場域的績效管理、商場積分卡、戶籍制度改革、教育管理和基層黨建管理等社會事業(yè)領(lǐng)域,在鄉(xiāng)村治理中運用積分制管理始于農(nóng)村基層自治組織的自行性探索。一些易地搬遷村鎮(zhèn)為解決農(nóng)民社會責(zé)任意識和規(guī)則意識淡漠等突出問題,在農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下,通過民主渠道制定評價辦法,將鄉(xiāng)村治理各項事務(wù)轉(zhuǎn)化為量化指標(biāo),對社區(qū)搬遷群眾的日常行為和道德表現(xiàn)進行評價積分,采取精神鼓勵或物質(zhì)獎勵形式,不斷提質(zhì)積分內(nèi)涵,形成了一套行之有效的激勵約束機制。積分制管理在各地引入鄉(xiāng)村治理的實踐取得了良好效果,如湖南省津市的“三色”積分制、江西省新余市“曉康驛站”積分制、甘肅省“巾幗家美積分超市”、江蘇省徐州市銅山區(qū)漢王鎮(zhèn)“愛心銀行”、廣東省東莞市“玉蘭花開·巾幗家美積分超市”等模式創(chuàng)新。這些積分制創(chuàng)新模式符合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村治理的現(xiàn)實需求,對全國推廣積分制工作提供了可復(fù)制、可借鑒的經(jīng)驗,對促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程產(chǎn)生積極的影響,對于現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理共同體的構(gòu)建具有重要意義。[1]

二、文獻回顧

關(guān)于積分制的研究,從國外研究來看,主要研究成果集中在商業(yè)領(lǐng)域、社會領(lǐng)域中有關(guān)移民積分制和企業(yè)績效領(lǐng)域,運用于城市治理和鄉(xiāng)村治理的研究不多。從國內(nèi)研究來看,積分制管理嵌入鄉(xiāng)村治理的實踐引發(fā)學(xué)者們較多關(guān)注和深入探討,形成了一定的研究積累。但大多停留在描述性研究階段,側(cè)重于中央關(guān)于積分制相關(guān)文件的解讀以及基層治理中成功案例的經(jīng)驗介紹和總結(jié),主要聚焦于三個方面:一是積分制管理的內(nèi)涵和特征。如:積分制管理具有治理內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化、治理過程程式化、治理方式獎懲化與治理績效通兌化等特征[2];二是積分制管理的效用邏輯。如:積分制管理是一套具有“軟法”性質(zhì)的地方性行為規(guī)范及其運作機制,并巧妙地構(gòu)造“三治融合”。[3]積分制管理增強了村民的主體意識,培育了村民的公共精神,在鄉(xiāng)村治理實踐中取得了良好的效果。[4]積分制管理作為重要參與途徑和激勵方式,在民眾參與、效能提升、激勵性治理方面呈現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢。[5]其效用邏輯主要體現(xiàn)在增強村社黏性、細化治理名目、激活德治傳統(tǒng)、推進基層數(shù)字管理四個方面?；诰用駥Φ赖潞蜕鐣?guī)范的重視,積分制能夠使其參與到具有正外部性的道德行為獲取積分的體系中,社會規(guī)范不斷顯性化,以此實現(xiàn)“軟性”治理,助推良好社會風(fēng)氣的形成[6];三是積分制管理面臨的問題及完善建議等問題。如:積分制管理在推行實踐中獲得較多上級政府下放的各項資源,但由于村莊集體經(jīng)濟發(fā)育不完全,加之村莊擁有的社會資本有限,致使內(nèi)生動力缺乏?！柏斦С蛛y以持續(xù)”“社會參與不足”“黨政—社會動員與響應(yīng)機制”和“多元治理力量參與的保障機制”的建設(shè)問題也是積分制管理持續(xù)賦能鄉(xiāng)村治理面臨的主要問題[7];在實際運作中,積分制管理還存在“目標(biāo)聚焦度不高”“指標(biāo)的選取及其賦值不夠合理”“物質(zhì)激勵不足”“難以兼顧多元利益”等問題。

國外積分制管理較早應(yīng)用于企業(yè)管理領(lǐng)域,雖然運用場域和作用對象與國內(nèi)不同,但在積分采集方式、積分量化標(biāo)準(zhǔn)、積分結(jié)果運用等方面具有一定的借鑒性與參考性。積分制作為一種治理創(chuàng)新形式,在國內(nèi)鄉(xiāng)村治理中的有效運用促進了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展。但積分制與“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系有何邏輯關(guān)系?積分制中政治、行政、社會如何賦能鄉(xiāng)村治理,三個邏輯之間的關(guān)系及背后深層次的理論邏輯是什么?尤其將積分制放在易地搬遷安置社區(qū)這一特定場域中來研究,其實現(xiàn)的邏輯路徑又是什么?國內(nèi)現(xiàn)有的研究還不夠深入,尚有更進一步的理論探討空間。概而言之,本文從貴州省J縣F社區(qū)積分制管理的實踐出發(fā),描述該治理工具賦能鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實樣態(tài),基于公共價值理論,系統(tǒng)審視積分制實現(xiàn)的政治邏輯、行政邏輯和社會邏輯,從而回答這些核心命題。

三、貴州省J縣F社區(qū)積分制賦能鄉(xiāng)村治理的實踐邏輯

(一)貴州省J縣F社區(qū)積分制發(fā)展的實踐樣態(tài)

為探索積分制在基層場域的實踐邏輯,基于典型性原因[8]的考慮,本文將貴州省J縣F社區(qū)作為個案展開探索性研究。首先,貴州省在“十三五”期間全面完成192萬人易地扶貧搬遷,占全國搬遷人口近1/5,共建立949個集中安置點。由此可見,貴州的易地扶貧搬遷社區(qū)屬于全國的“大樣本”。其次,J縣是省級鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣且F社區(qū)屬于貴州易地扶貧搬遷大型社區(qū),是J縣唯一一個萬人以上規(guī)模社區(qū),脫貧戶占比高達77.19%。社區(qū)入住率高,防返貧工作任務(wù)艱巨。少數(shù)民族占比60%以上,治理對象較為特殊,社區(qū)管理比較復(fù)雜,地域選擇具有一定的代表性;最后,F社區(qū)住戶來自全縣10個不同鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村民小組,社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)對現(xiàn)有的生產(chǎn)生活帶來的影響表現(xiàn)明顯,便于觀察積分制所帶來的治理效能的呈現(xiàn)。F社區(qū)在黨建引領(lǐng)、“紅色物業(yè)”等方面積累了較為豐富的經(jīng)驗,是J縣易地搬遷后續(xù)扶持示范安置點打造的重點社區(qū),可為本研究提供持續(xù)的典型案例和實證材料。

F社區(qū)于2018年7月掛牌成立,位于J縣凱德街道抹茶大道東段,305省道及工業(yè)大道穿境而過?？傉嫉孛娣e16.85萬平方米,建筑面積34萬平方米,是J縣最大的易地搬遷安置點。社區(qū)劃分 ABC 三個區(qū)域十個網(wǎng)格,共有居民住房樓 57棟98個單元,居住來自全縣10個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、街道搬遷群眾 2363戶10185人。其中:建檔立卡脫貧戶1751戶7862人,黨員107名,樓長69名。社區(qū)設(shè)黨委1個、居委1個、黨支部5個和黨小組10個,黨員110名。F社區(qū)具備較為完善的組織體系和服務(wù)網(wǎng)絡(luò),成立了物業(yè)管理公司,建立了一站式服務(wù)大廳,社區(qū)入住率、水電費收繳率、物業(yè)費繳納率均為 100%。

1.組織管理層面。F社區(qū)建立組織領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)管模式,堅持“街道指導(dǎo)、社區(qū)實施”原則,成立積分領(lǐng)導(dǎo)小組和積分評議小組。積分領(lǐng)導(dǎo)小組由社區(qū)黨委書記為組長,駐村工作隊“第一書記”、街道派駐社區(qū)黨委副書記任副組長,成員由社區(qū)黨委副書記和駐村工作隊員組成。積分評議小組由駐村工作隊“第一書記”任組長,社區(qū)三委人員及駐村工作隊員為成員,全面負責(zé)“文明實踐超市”積分評定、積分管理、物品兌換、臺賬建設(shè)、公告公示等工作。

2.制度運行層面。自2021年起,為充分調(diào)動社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性和主動性,F社區(qū)不斷探索總結(jié)居民自治積分管理制度,制定并正式運行《凱德街道F社區(qū)居民自治積分管理實施方案》,優(yōu)化《F社區(qū)居民自治積分細則》,豐富愛心超市物資兌換商品。從表1可知,F社區(qū)居民自治積分主要分為集中和分散兩種形式,類別涉及會議類、活動類、任務(wù)類、家風(fēng)家教類、好人好事、為民辦實事、居規(guī)民約、其他等9個大類。其中會議類和活動類屬于集中形式,旨在鼓勵社區(qū)居民積極參加各類活動和會議,其余為分散形式。積分細則涵蓋一中心一張網(wǎng)十聯(lián)戶、文體活動、完成社區(qū)重點任務(wù)、孝老愛親、家庭和諧、遵紀(jì)守法等15項積分事項和38項積分細化內(nèi)容。從積分細則來看,F社區(qū)積分依據(jù)類別進行評定:會議類和活動類的認定,統(tǒng)一由組織者向駐村工作隊提供簽到冊積分;任務(wù)類的認定,統(tǒng)一由物業(yè)公司或各支部向駐村工作隊提供任務(wù)完成清冊積分;家風(fēng)家教和居規(guī)民約類采取“負面清單”形式統(tǒng)一由黨支部向駐村工作隊提供積分依據(jù)積分;好人好事類、為民辦實事類和其他類由居民個人向駐村工作隊提供積分證明積分。

表1 F社區(qū)居民自治積分細則

F社區(qū)積分制運行流程簡便清晰,首先由社區(qū)委員會統(tǒng)一組織人員,根據(jù)項目開展積分評定活動,并及時公示積分評定結(jié)果,公示期不少于三天。無異議后,社區(qū)根據(jù)積分評定結(jié)果發(fā)放積分卡,社民持積分卡到“新時代文明實踐超市”兌換物品,超市管理員登記好《兌換臺賬》并交回社區(qū)審核歸檔。積分的運用主要體現(xiàn)在以下五個方面:一是兌換物品。根據(jù)積分額度,動態(tài)兌換與積分相適應(yīng)的物品,原則上每月最后一個周為“積分兌換周”。二是作為社區(qū)評先選優(yōu)重要參考依據(jù)。社區(qū)在評選表彰“十佳居民”“十佳家庭”“優(yōu)秀樓長”等方面,年度積分最高的家庭優(yōu)先分類推薦。三是作為社區(qū)學(xué)生所在學(xué)校評先選優(yōu)的重要參考依據(jù)。發(fā)揮“小手牽大手”作用,踐行社會主義核心價值觀,學(xué)校在評選表彰“三好學(xué)生”“優(yōu)秀共青團員”等榮譽稱號時,家庭獲得積分較多的學(xué)生優(yōu)先考慮。四是作為社區(qū)“黑名單”依據(jù)。家庭積分為負數(shù),則該家庭在積分為正數(shù)前不得申請臨時救助、在就業(yè)就學(xué)就醫(yī)等方面社區(qū)不予以特殊關(guān)懷,其子女在轄區(qū)學(xué)校內(nèi)不得參加評先選優(yōu)。五是以樓棟為單位,按季度根據(jù)積分高低評選流動紅旗樓棟,年終對樓棟總積分最高的樓長給予一定的精神和物質(zhì)獎勵。樓長家庭在會議類全年積分不滿5分的,作為樓長辭退依據(jù)。社區(qū)居民所獲積分可以在積分超市兌換等價生活物資,也可以抵扣物業(yè)費、兌換等價理發(fā)、助老等服務(wù),積分也可進行捐贈,捐贈對象為社區(qū)內(nèi)特困家庭、低保家庭或其他困難家庭。詳見表1和表2。

表2 F社區(qū)積分兌換物資表

3.參與成效層面。2022年,F社區(qū)“新時代文明實踐超市”更名為“東莞·J縣東西部協(xié)作慈善超市”,同年5月,積分兌換點揭牌運營,全年共舉行了兩次大型積分兌換活動,為居民兌換了牙膏、牙刷、香皂、肥皂等1100余份,兌換毛衣、手套、帽子等物品1000余份。截至當(dāng)年年底,社區(qū)共有2293戶參與積分活動,參與率100%,社區(qū)居民共獲得33181積分。其中,脫貧戶共1751戶參與積分活動,獲得28446積分,參與率100%。1509戶居民參與了兌換,兌換分值22032分,兌換率67%。從積分制參與和兌換的數(shù)據(jù)來看,F社區(qū)以慈善超市為平臺,以黨委為引領(lǐng),將積分制與三治”融合,有效調(diào)動了社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性和主動性,變“要我參與”為“我要參與”,帶動了更多的居民參加志愿服務(wù)活動、居民議事會議、安全教育講座、就業(yè)技能培訓(xùn)等社區(qū)活動,達到了全民參與的預(yù)期效果;積分制有效集聚社區(qū)居民參與社區(qū)活動,實現(xiàn)群眾靠發(fā)動、發(fā)動靠活動、活動促融入的目的,社區(qū)搬遷居民實現(xiàn)有效融入;F社區(qū)通過積分制“細化”內(nèi)容、“量化”轉(zhuǎn)換、“實化”運用、切實指導(dǎo)了社區(qū)干部和社區(qū)群眾“怎么干”“怎么評”“怎么兌”[9],推動社區(qū)自治、德治和法治有機融合。豐富居民的物質(zhì)、精神方面需求的同時,彰顯了紅色效應(yīng),是對國家提出的“自治為基、法治為本、德治為先”頂層設(shè)計和戰(zhàn)略布局的實踐回應(yīng)。

近年來,F社區(qū)以積分制為抓手,重點圍繞社區(qū)精細化綜合治理探索了大型安置點社區(qū)治理“12345”工作法,搬遷居民幸福指數(shù)和滿意度不斷提升,社區(qū)治理成效日益凸顯,先后獲得“全國老年友好型示范社區(qū)”“全省民族團結(jié)進步示范社區(qū)”“‘新市民·追夢橋’市級示范點”“T市易地扶貧搬遷社區(qū)民族文化傳承保護發(fā)展示范點”“T市紅色物業(yè)示范點”等榮譽稱號,成為北京理工大學(xué)生暑期社會實踐基地,成功迎接《人民日報》、新華社、《貴州日報》等省內(nèi)外媒體考察調(diào)研200余次。

(二)F社區(qū)積分制賦能鄉(xiāng)村治理實踐邏輯

積分制是在農(nóng)村基層黨建引領(lǐng)下,通過制定具體且可量化的積分指標(biāo)將居規(guī)民約不斷清晰化和可操作化,規(guī)范內(nèi)化村民的日常行為,構(gòu)建村莊和社區(qū)公序良俗,從而提升鄉(xiāng)村和社區(qū)治理的效能。改變了之前以社會關(guān)系為基礎(chǔ)的治理邏輯,映襯出政治、行政、社會在達成“共識”基礎(chǔ)上的公共價值創(chuàng)造邏輯。[1]

Moore在《創(chuàng)造公共價值:政府戰(zhàn)略管理》一書中提出“戰(zhàn)略三角模型”,明確了公共管理者實現(xiàn)公共價值目標(biāo)的三個問題,即公眾認為目標(biāo)是有意義的嗎?得到政治和法律的支持嗎?行政具有可操作性嗎?積分制作為一種“非正式制度”的治理工具,契合公共價值的“戰(zhàn)略三角模型”理論范式,以公共空間生活“利他性”為追求目標(biāo),因為社區(qū)公共生活的優(yōu)勢應(yīng)在其公共性,而追求公共性則成為公共生活的起因,公共性就是利他性。[10]同屬公共價值的客觀表現(xiàn),這一價值目標(biāo)對于社區(qū)移民來說是有意義的。而在實踐運行中,從中央到地方,積分制以“自下而上”的非正式制度創(chuàng)新模式獲得了政治和法律的合法性基礎(chǔ),政府也賦予基層先行先試的政策試驗權(quán)利。積分制通過黨建引領(lǐng)、一核多元的政治邏輯、運行監(jiān)督與協(xié)調(diào)配合的行政邏輯和自治、德治、法治的社會邏輯形成有機統(tǒng)一,展現(xiàn)了政治、行政、社會在“共識”基礎(chǔ)上的公共價值創(chuàng)造過程,實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理。

1.政治邏輯。黨的二十大報告明確指出,“中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo),中國共產(chǎn)黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”。[11]要加強“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”[12]的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治,國家安。鄉(xiāng)村治理是國家治理的根基,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要戰(zhàn)略任務(wù)之一就是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理,而黨建引領(lǐng)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的本質(zhì)要求和政治邏輯。黨的二十大報告中對黨組織的具體功能進行了清楚的界定,“增強黨組織政治功能和組織功能,堅持大抓基層的鮮明導(dǎo)向,抓黨建促鄉(xiāng)村振興”。積分制搭建了黨政、市場與村民等多元主體結(jié)構(gòu)的治理網(wǎng)絡(luò),公共價值在這樣的環(huán)境中孕育,政治家作為一種協(xié)調(diào)機制在其中扮演“潤滑劑”角色。積分制中的黨建引領(lǐng)、一核多元的賦能邏輯生動詮釋了理論假設(shè)中“政治家”的功能和作用。

F社區(qū)屬于J縣最大的易地搬遷安置點,社區(qū)有土家族、苗族、侗族、仡佬族、羌族等14個少數(shù)民族,少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?63.6%,搬遷農(nóng)民在語音表達和風(fēng)俗文化上存在較大差異。積分制以黨建引領(lǐng)為陣地,推進了F社區(qū)民族團結(jié)和整體進步。首先,F社區(qū)積分管理組織體現(xiàn)了“一核多元”的總體性特征,社區(qū)黨委書記、駐村工作隊“第一書記”、街道派駐社區(qū)黨委副書記任組成的“一核”團隊,與駐村工作隊員、社區(qū)物業(yè)全體干部、居委委員、就業(yè)服務(wù)中心全體人員、社區(qū)綜合辦人員等“多元”主體一起,高度重視社區(qū)移民社會主義核心價值觀的塑造,引導(dǎo)群眾在孝老愛親、家庭和諧,見義勇為等方面積極展開行動獲得積分,努力實現(xiàn)“利他性”的輸出,在服務(wù)基層和服務(wù)民眾的過程中,鑄牢了中華民族共同體意識;其次,黨委通過建立居民協(xié)商議事機制,把業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等多方力量凝成合力,制定“積分制”管理協(xié)調(diào)和監(jiān)督機制,將居民參與社區(qū)重要事項治理清單化、積分化,全面指導(dǎo)“文明實踐超市”積分評定、積分管理、物品兌換、臺賬建設(shè)、公告公示等工作。黨員作為黨組織發(fā)揮示范作用的排頭兵,承擔(dān)著積分核實、積分審查等環(huán)節(jié)的重要責(zé)任。最后,在社區(qū)“一張網(wǎng)一中心十聯(lián)戶”創(chuàng)新模式推動下,社區(qū)黨員經(jīng)常深入社區(qū)少數(shù)民族群眾家中,鼓勵他們多參加社區(qū)政策宣講活動、感恩教育會,既能了解黨中央對民族團結(jié)一家親的最新政策動態(tài),增強民族融入、民族和睦意識,也能通過學(xué)習(xí)獲得積分兌換禮品,實現(xiàn)“雙贏”效果。歸而言之,積分制作為一種“軟約束”的治理工具嵌入鄉(xiāng)村工作,“黨建引領(lǐng)”的實質(zhì)就是在黨組織引領(lǐng)下,引導(dǎo)社區(qū)移民的集體偏好和共同認知,進而創(chuàng)造和實現(xiàn)公共價值。

2.行政邏輯。傳統(tǒng)行政是政府依靠行政權(quán)力,對壟斷資源進行配置,通過縱向多等級組織實現(xiàn)統(tǒng)治意志的有效貫徹。在此概念下的行政邏輯是政府基于維持社會運行穩(wěn)定性與平衡自身意志有效性的目標(biāo),依靠政府所掌握的行政權(quán)力,自上而下地建立行政組織,制定并執(zhí)行社會治理政策的過程。[13]傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理情景中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的科層制行政機構(gòu),指導(dǎo)著村委具體開展事務(wù)性工作。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展和工作的開展,縣域所屬的一些偏遠村寨因“一方水土不能養(yǎng)育一方人”,搬遷到新社區(qū)。街道辦作為政府行政組織,協(xié)同社區(qū)居委會,負有制定公共規(guī)則、維護公共秩序、提供公共服務(wù),貫徹和履行基層政府的行政職能,公共性是基層政府履行職責(zé)、發(fā)揮職能過程中首當(dāng)其沖應(yīng)該考慮的。

本文中所指積分制賦能鄉(xiāng)村治理的行政邏輯并不是強調(diào)行政組織對社區(qū)委員會等自治組織的垂直和自上而下的指揮關(guān)系,而是體現(xiàn)為行政組織和自治組織在行政資源配置上的協(xié)調(diào)配合,以及行政組織利用行政資源對積分制運行提供的保障邏輯,區(qū)別于傳統(tǒng)“命令—控制”、等級性強和封閉性強的行為邏輯。Moore基于制度視角,認為政府應(yīng)通過營造有利的“授權(quán)環(huán)境”,滿足于真實的公民期望和偏好,努力創(chuàng)造公共價值從而使公民從中獲得效用。[14]易地搬遷社區(qū)作為一個特殊的公共空間,如何才能“搬得出”“穩(wěn)得住”“逐步能致富”,提高移民在這個空間里的公共生活品質(zhì)是黨和政府各類政策工具發(fā)力的聚焦場域,體現(xiàn)了公共部門的責(zé)任情懷。F社區(qū)積分制的運行過程中,基層行政體系內(nèi)的資源配置力量充分授權(quán)社區(qū)委員會和社區(qū)移民,通過開展協(xié)調(diào)配合和運行監(jiān)督,達成社區(qū)移民的組織認同與規(guī)范性共識來實現(xiàn)公共價值的追求。在“街道指導(dǎo)、社區(qū)實施”原則指導(dǎo)下,F社區(qū)對積分制實施方案進行規(guī)劃和組織,建立街道組織監(jiān)管模式,保證積分制公開公正運行,以“東莞·J縣東西部協(xié)作慈善超市”為平臺,建立積分兌換實物機制,設(shè)置居民獲得積分事項清單,讓居民由“社區(qū)工作旁觀者”向“社區(qū)建設(shè)參與者”轉(zhuǎn)變,不斷增強居民參與社區(qū)治理的主動性、積極性,激活基層治理細胞,凝聚基層治理合力。

為確保積分兌換超市正?；?、常態(tài)化運轉(zhuǎn),街道辦積極引導(dǎo)J縣信用社F社區(qū)支社、愛心企業(yè)加入兌換物質(zhì)保障隊伍,加大積分兌換超市資金投入力度。與此同時,強化與東西部協(xié)作對口單位的府際關(guān)系,積分制所兌換的物資籌集得到了東西部協(xié)作單位的大力支持。廣東省東莞市大朗組團積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)馗黝悙坌钠髽I(yè)、地方商會、公益組織、慈善機構(gòu)等到F社區(qū)對接交流,大朗組團慈善會、大朗鎮(zhèn)巷尾社區(qū)、東莞市鵬程針織有限公司與F社區(qū)簽訂了結(jié)對幫扶捐贈協(xié)議,加強了積分兌換的資金保障。顯而易見,積分制在易地搬遷社區(qū)運行過程中,東西部協(xié)作這一特殊的行政資源較好地解決了積分兌換物品的來源問題。

3.社會邏輯。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中,國家通過將行政權(quán)力下沉至村莊以實現(xiàn)管控,雖一定程度上改善了村莊治理狀況,但也使得村民主體缺位、村級組織號召力趨弱現(xiàn)象愈加明顯,進一步妨礙了鄉(xiāng)村社會自主性和弱化村民自治。鄉(xiāng)村治理中的社會邏輯體現(xiàn)了弱行政化社會治理的創(chuàng)新,倡導(dǎo)的核心理念是以社會整體價值和利益為中心和走向公共性的價值追求。[15]在公共價值創(chuàng)造的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中,公眾在公共價值管理中充當(dāng)公共價值管理目標(biāo)的確立者、公共價值管理路徑的決定者、公共價值管理執(zhí)行的義務(wù)人,以及公共價值管理實施的志愿者角色。[16]

F社區(qū)的移民來自全縣10個不同鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村民小組,從原來的“熟人社會”進入到陌生的社會環(huán)境,從“宗親幫扶”到“物業(yè)管理”的不適應(yīng),加之外出打工年輕人多,家里大多為老、幼、婦女,社會適應(yīng)難度大,參與社區(qū)治理進度緩慢。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示:截至2022年8月,F社區(qū)有勞動力搬遷家庭2263戶9880人,無勞動力搬遷家庭100戶305人,社區(qū)有勞動力4859人,省外就業(yè)1981人。F社區(qū)在制定積分實施細則前期,充分聽取社區(qū)移民的意見,對細則的積分類別和內(nèi)容進行反復(fù)修改;運行期間重視移民的反饋,如有的群眾反映兌換門檻過高,每類賦分過低,積分領(lǐng)導(dǎo)小組及時調(diào)整積分兌換物品分值。社區(qū)通過組織各類文體活動,將鄰里互助、一中心一張網(wǎng)十聯(lián)戶”民情日記的考核納入積分事項中,強化了鄰里交流和樓長入戶工作的積極性,大幅提升搬遷群眾的獲得感和幸福感,幫助移民群眾融入社區(qū),實現(xiàn)了“穩(wěn)得住”。這項非正式制度的構(gòu)建、制定和執(zhí)行過程中充分調(diào)動了社區(qū)移民完成鄰里間的行為互動與聚合,實現(xiàn)了四個角色的價值嵌入。

黨的十九大提出了“打造共建共治共享的社會治理格局”“自治、德治、法治”“三治融合”的新思想。社會治理的未來發(fā)展重心在于變行政驅(qū)動為社會驅(qū)動。[17]積分制在此時代背景下體現(xiàn)了“自治為基、法治為本、德治為先”[3]有機統(tǒng)一的系統(tǒng)社會邏輯。首先,“自治”的核心功能體現(xiàn)為“民主”,倡導(dǎo)的是基層的自我服務(wù)和自我治理。積分內(nèi)容涵蓋廣泛,F社區(qū)運用積分治理撬動群眾自覺參與社區(qū)管理的激情,堅持自愿、鼓勵參與,不強制參與和變相攤派。強化正向激勵,鼓勵居民積極投身到社區(qū)治理?；鶎又卫碜非蟮膹浐戏制纭⒑喖s處理和協(xié)商善治等價值理念通過積分制得以踐行。其次,“德治”則以宣傳教育實現(xiàn)其內(nèi)化功能,如對基層民眾進行社會主義核心價值觀的培育和村規(guī)民約的宣傳。設(shè)置積德榜,對“積分大戶”或事跡特別突出的個人及家庭,給予表揚獎勵,營造學(xué)習(xí)典型、爭當(dāng)?shù)湫偷臐夂穹諊?激勵引導(dǎo)群眾崇德向善,推動形成良好社會風(fēng)尚。群眾積極參與拾金不昧、見義勇為、爭當(dāng)十佳居民等積分活動提升社區(qū)德治水平。最后,“法治”從根本上是《憲法》規(guī)定的各種公約和守則在強化道德教育、豐富精神文明建設(shè)中的作用,同時也歸屬于鄉(xiāng)村德治建設(shè)的基本體系。[18]積分制中體現(xiàn)了鄉(xiāng)規(guī)民約等非正式制度的規(guī)則運行,通過基層民主形成內(nèi)生性規(guī)則,進而展開鄉(xiāng)村治理,天然蘊含著法治因子。然而,此處法治的另一層含義應(yīng)包括積分制的非正式性不應(yīng)與國家上位法相抵觸,避免過度侵入私人領(lǐng)域而招致村民反感和抵觸,因此對其“合法性”審查存在一定的必要性。

四、總結(jié)與展望

積分管理作為鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新工具,有效激發(fā)基層群眾參與治理的內(nèi)生動力。黨的二十大報告指出,要“全面推進鄉(xiāng)村振興,堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,鞏固拓展脫貧攻堅成果”。[19]鄉(xiāng)村振興的最終目標(biāo)是實現(xiàn)社會公平正義與公共利益,這與公共價值的追求具有一致性。[20]積分制所釋放出來的公共價值創(chuàng)造和追求理念體現(xiàn)在政治、行政和社會治理邏輯的互嵌和協(xié)同之中,所表現(xiàn)出的治理邏輯符合國家提出的“建設(shè)人人參與、人人盡責(zé)、人人共享的基層治理共同體”的戰(zhàn)略定位。

積分制將村級事務(wù)與村民利益聯(lián)系起來,通過將各類項目和指標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體分值,鄉(xiāng)村治理方式由“任務(wù)型”轉(zhuǎn)為“激勵型”,鄉(xiāng)村治理從無形變?yōu)橛行?使“軟約束”有了“硬抓手”,既節(jié)約了管理成本,又提升了社會治理效能。[21]在基層治理現(xiàn)代化要求和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,由于我國客觀環(huán)境差異大,民族成分構(gòu)成復(fù)雜,幾乎不可能找到一套在全國范圍內(nèi)都行之有效的基層治理模式。在田野調(diào)查中,筆者發(fā)現(xiàn)J縣其他安置社區(qū)在積分制的應(yīng)用和推廣上與F社區(qū)尚有一定的差距,有的安置社區(qū)積分制幾乎沒有運行,兌換商品束之高閣,何種原因?qū)е氯绱?F社區(qū)相對較為成熟的一套積分制體系為何在其他社區(qū)不能復(fù)制和推廣?是社區(qū)治理主體、客體原因?還是制度設(shè)計原因?有待筆者開展下一步追蹤研究。簡而言之,未來的研究應(yīng)充分調(diào)研當(dāng)前積分制管理實施現(xiàn)狀和存在問題等客觀實際情況,在如何提升積分制管理的客觀性與科學(xué)性,改進和完善積分制管理制度,提升鄉(xiāng)村治理效方面進行深入思考。