新發(fā)展階段我國(guó)穩(wěn)就業(yè)的現(xiàn)實(shí)困境與紓解路徑

石丹淅, 王寶成

(1. 三峽大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院, 湖北 宜昌 443002; 2. 三峽大學(xué) 期刊社, 湖北 宜昌 443002)

一、問(wèn)題的提出

就業(yè)是民生工程、民心工程、根基工程,是社會(huì)穩(wěn)定的重要保障。因此,黨和國(guó)家歷來(lái)高度重視就業(yè)工作。進(jìn)入21世紀(jì)后,黨根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展“一條腿長(zhǎng)、一條腿短”的狀況[1],在黨的十六大報(bào)告中明確提出把“社會(huì)更加和諧”作為全面建設(shè)小康社會(huì)的一個(gè)重要目標(biāo),并指出就業(yè)是民生之本,擴(kuò)大就業(yè)是我國(guó)當(dāng)前和今后長(zhǎng)時(shí)期重大而艱巨的任務(wù),要千方百計(jì)擴(kuò)大就業(yè),不斷改善人民生活。黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào),“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”“實(shí)施擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略,促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。要堅(jiān)持實(shí)施積極的就業(yè)政策,加強(qiáng)政府引導(dǎo),完善市場(chǎng)就業(yè)機(jī)制,擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模,改善就業(yè)結(jié)構(gòu)?！?/p>

黨的十八大以來(lái),我們黨加重視民生建設(shè),強(qiáng)調(diào)人民對(duì)美好生活的向往就是黨的奮斗目標(biāo),增進(jìn)民生福祉是堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求。我國(guó)就業(yè)工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了從黨的十八大報(bào)告提及的“實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)”,到黨的十九大報(bào)告提出的“實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)”,再到將就業(yè)置于“六穩(wěn)”和“六?！敝?再到國(guó)家“十四五”規(guī)劃及2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)強(qiáng)調(diào)的“更充分更高質(zhì)量就業(yè)”的演進(jìn),并在黨的二十大報(bào)告中將其定位為“促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)”。我國(guó)就業(yè)政策也隨之實(shí)現(xiàn)了從黨的十八大報(bào)告的“實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略、更加積極的就業(yè)政策”,到黨的十九大報(bào)告提出的“堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策”,再到“將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面”的演變,并在黨的二十大報(bào)告中將其最新表達(dá)為“實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略、強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先政策”。新時(shí)代十年,我國(guó)就業(yè)工作取得歷史性成就,十年累計(jì)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)新增就業(yè)1.3億人;城鄉(xiāng)就業(yè)格局發(fā)生歷史性改變,2021年城鎮(zhèn)就業(yè)人員占比達(dá)到62.7%,第三產(chǎn)業(yè)成為就業(yè)最大“容納器”;8000多萬(wàn)高校畢業(yè)生總體就業(yè)水平保持穩(wěn)定;累計(jì)促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)5501萬(wàn)人,幫扶困難人員就業(yè)1768萬(wàn)人;14億多人口的大國(guó)實(shí)現(xiàn)了比較充分的就業(yè)[2]。為決勝全面建成小康社會(huì),實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)做出了突出貢獻(xiàn)。

新征程新階段,我國(guó)就業(yè)促進(jìn)既有新機(jī)遇又面臨新挑戰(zhàn)。一方面,黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視就業(yè)問(wèn)題,實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略,我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好、長(zhǎng)期向好,數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展,綠色轉(zhuǎn)型持續(xù)深入,新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展壯大,全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,勞動(dòng)力整體受教育程度持續(xù)提高等,為穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)提供了根本保證和重要支撐。另一方面,人口結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整,勞動(dòng)力供求兩側(cè)變化,人工智能等智能化技術(shù)應(yīng)用加速,青年失業(yè)率相對(duì)偏高,世界經(jīng)濟(jì)整體增長(zhǎng)乏力、外需收縮等使得穩(wěn)就業(yè)任務(wù)依然艱巨。因此,必須立足新發(fā)展階段,貫徹新發(fā)展理念,構(gòu)建新發(fā)展格局,聚焦如何穩(wěn)就業(yè)保就業(yè),是亟需關(guān)注的重大議題。

二、我國(guó)穩(wěn)就業(yè)面臨的主要現(xiàn)實(shí)困境

總體而言,就業(yè)是派生性需求,深受經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,勞動(dòng)力供需情況,以及以物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等為代表的新一輪信息技術(shù)革命影響。

(一)就業(yè)總量壓力依然較大

盡管2022年末全國(guó)人口①為141175萬(wàn)人,比2021年末減少85萬(wàn)人,人口總量有所減少,但2022年16～59歲勞動(dòng)年齡人口仍有87556萬(wàn),其中全國(guó)就業(yè)人員73351萬(wàn),城鎮(zhèn)就業(yè)45931萬(wàn),城鎮(zhèn)就業(yè)占全國(guó)就業(yè)人員比重為62.6%。國(guó)務(wù)院關(guān)于就業(yè)工作情況的報(bào)告顯示,“十四五”期間我國(guó)16～59歲勞動(dòng)年齡人口仍將保持在8.5億人以上,超過(guò)歐洲人口的總和;16～24歲青年人口將達(dá)到1.4億左右,其中每年高校畢業(yè)生總量超過(guò)千萬(wàn);農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)仍會(huì)持續(xù)增加。

此外,我國(guó)老齡化程度會(huì)進(jìn)一步加深,正從輕度老齡化進(jìn)入重度老齡化。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,2022年60歲及以上人口28004萬(wàn)人,占全國(guó)人口的19.8%,其中65歲及以上人口20978萬(wàn)人,占全國(guó)人口的14.9%,“十四五”期間,我國(guó)老年人口將突破3億人,成為中度老齡化國(guó)家?？梢?jiàn),我國(guó)勞動(dòng)力供給只是在高位上的放緩,穩(wěn)定就業(yè)存量、擴(kuò)大就業(yè)增量面臨較大壓力,保持充分就業(yè)始終是首要任務(wù),詳見(jiàn)圖1。

圖1 過(guò)去十年我國(guó)不同年齡階段人口演變情況(單位:萬(wàn)人)

(二)結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾更加凸顯

就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾,是指人力資源供給與崗位需求之間的不匹配。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中,勞動(dòng)力市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)不匹配(技能、空間、群體)會(huì)加劇勞動(dòng)者“求職難”和企業(yè)“招工難”。

新時(shí)期我國(guó)就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾至少表現(xiàn)為三重矛盾,即傳統(tǒng)行業(yè)中的傳統(tǒng)工作崗位加速流失與勞動(dòng)力再配置進(jìn)程緩慢之間的矛盾,高技能勞動(dòng)力的大學(xué)畢業(yè)生供給結(jié)構(gòu)穩(wěn)定與需求升級(jí)之間的矛盾,新興產(chǎn)業(yè)行業(yè)對(duì)技術(shù)技能型人才的旺盛需求與人才供給不充分之間的矛盾[3]。

從需求端看,勞動(dòng)年齡人口規(guī)模收縮、城鎮(zhèn)勞動(dòng)力平均工資加快上漲、新一輪技術(shù)進(jìn)步,必然促進(jìn)資本替代勞動(dòng)。技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生了非均衡的“就業(yè)替代效應(yīng)”和“就業(yè)創(chuàng)造效應(yīng)”,使得重復(fù)性傳統(tǒng)崗位將被替代,高水平數(shù)字技能人才缺口不斷擴(kuò)大。與此同時(shí),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)的要求越來(lái)越高,特別是在制造業(yè)一線,技能人才尤其是高技能人才的求人倍率長(zhǎng)期保持在2倍以上。從供給端看,青年勞動(dòng)力、農(nóng)民工等群體就業(yè)問(wèn)題更加突出。新增青年就業(yè)群體中,絕大多數(shù)為高校畢業(yè)生,而農(nóng)民工群體中,80、90、00后為主要構(gòu)成。這些群體存在通用性人力資本較為豐富、專業(yè)性人力資本明顯不足問(wèn)題,與用人單位需求存在不同程度的錯(cuò)配失配,這較大程度上影響他們充分就業(yè)和就業(yè)質(zhì)量提升。如自2018年以來(lái),全國(guó)16～24歲人口城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率一直在高位運(yùn)行,且峰值呈不斷走高之勢(shì)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2023年6月15日發(fā)布的5月份國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)顯示,16～24歲人口城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率再創(chuàng)新高,達(dá)到20.8%,青年人中失業(yè)總量總共600多萬(wàn)人[4]。從勞動(dòng)力市場(chǎng)運(yùn)行看,高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開(kāi)放的全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)還未形成,公共就業(yè)服務(wù)體系等還不能覆蓋全民、貫穿全程、輻射全域,這會(huì)進(jìn)一步影響勞動(dòng)力市場(chǎng)供需匹配效率。

(三)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段性承壓

繼“六穩(wěn)”“六?！敝?2022年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出,突出做好穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價(jià)工作,有效防范化解重大風(fēng)險(xiǎn),推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行整體好轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng),為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家開(kāi)好局起好步。此次“三穩(wěn)”目標(biāo)的提出,指明了疫情防控措施調(diào)整轉(zhuǎn)段后中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)。2022年受疫情掣肘,經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速與目標(biāo)增速間或存在一定差距,因此在2023年,穩(wěn)增長(zhǎng)是首要目標(biāo),通過(guò)穩(wěn)增長(zhǎng)帶動(dòng)穩(wěn)就業(yè)。疫情實(shí)施“乙類乙管”之后,在黨中央的要求下所有經(jīng)濟(jì)主體全面復(fù)工復(fù)產(chǎn),但消費(fèi)、投資的恢復(fù)進(jìn)程還沒(méi)有達(dá)到預(yù)期,民間投資的增速緩慢,全球投資收縮,中小企業(yè)的預(yù)期和信心不夠堅(jiān)實(shí)等,使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段性承壓。

奧肯定律表明,周期波動(dòng)中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和失業(yè)率之間存在一定的經(jīng)驗(yàn)關(guān)系,即當(dāng)實(shí)際GDP增長(zhǎng)相對(duì)于潛在GDP增長(zhǎng)上升2%時(shí),失業(yè)率下降大約1%;當(dāng)實(shí)際GDP增長(zhǎng)相對(duì)于潛在GDP增長(zhǎng)下降2%時(shí),失業(yè)率上升大約1%[5]。當(dāng)前周期性因素、非周期性因素等動(dòng)態(tài)交織綜合影響著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),從短期看,我國(guó)就業(yè)增量上的提升面臨新的不確定性和壓力。中國(guó)疫情修復(fù)進(jìn)程剛剛完成第一階段——社會(huì)修復(fù)和交往修復(fù)。第二階段——利潤(rùn)修復(fù)和資產(chǎn)負(fù)債表修復(fù)還沒(méi)有完全開(kāi)始,必須實(shí)施更大規(guī)模內(nèi)需擴(kuò)張,財(cái)政政策必須全面回歸積極的定位,貨幣政策必須降低傳遞機(jī)制的扭曲,消費(fèi)政策必須尋找到短期擴(kuò)張和啟動(dòng)的有效載體,保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)修復(fù)順暢向第二階段邁進(jìn)[6],繼而為就業(yè)擴(kuò)容提質(zhì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(四)數(shù)字化智能化加劇結(jié)構(gòu)性失業(yè)

新一輪信息技術(shù)革命深刻影響就業(yè)市場(chǎng),且對(duì)不同群體、行業(yè)、地區(qū)還產(chǎn)生明顯的異質(zhì)性影響。數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新對(duì)就業(yè)存在三種典型效應(yīng):一是替代效應(yīng)。技術(shù)進(jìn)步一定程度取代就業(yè)崗位,降低了勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)總量[7]。二是創(chuàng)造效應(yīng)。技術(shù)進(jìn)步對(duì)就業(yè)崗位具有互補(bǔ)和創(chuàng)造效應(yīng),對(duì)就業(yè)總量產(chǎn)生正向影響[8]。三是綜合效應(yīng)。技術(shù)進(jìn)步對(duì)就業(yè)既產(chǎn)生替代效應(yīng)又產(chǎn)生生產(chǎn)力效應(yīng)[9]。人力資源和社會(huì)保障部公示的新修訂《國(guó)家職業(yè)分類大典(2022)》首次標(biāo)注了數(shù)字職業(yè),共標(biāo)注數(shù)字職業(yè)97個(gè),占職業(yè)總數(shù)的6%。根據(jù)教育部、人力資源和社會(huì)保障部、工業(yè)和信息化部等部門編制的《制造業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃指南》,到2025年,僅新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高檔數(shù)控機(jī)床和機(jī)器人、節(jié)能與新能源汽車、電力裝備、新材料、生物醫(yī)藥及高性能醫(yī)療器械等十大制造業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域,就缺口人才近3000萬(wàn)人。這些缺口人才絕大部分都屬于理工農(nóng)醫(yī)類專業(yè)人才,即STEM(Science,Technology,Engineering,Mathematics)人才[10]。與此同時(shí),來(lái)自麥肯錫全球研究院(MGI)與麥肯錫中國(guó)區(qū)發(fā)布的《中國(guó)的技能轉(zhuǎn)型——推動(dòng)全球規(guī)模最大的勞動(dòng)者隊(duì)伍成為終身學(xué)習(xí)者》顯示,到2030年,中國(guó)可能有多達(dá)2.2億勞動(dòng)者需要變更職業(yè),占勞動(dòng)力總數(shù)的30%。可見(jiàn),技術(shù)進(jìn)步和數(shù)字經(jīng)濟(jì)會(huì)加大就業(yè)“兩極分化”現(xiàn)象的發(fā)生,加劇就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾。

(五)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者就業(yè)質(zhì)量整體不高

新一輪信息技術(shù)革命還催生了大量的新就業(yè)形態(tài)。新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者主要是貨車司機(jī)、網(wǎng)約車司機(jī)、快遞員、外賣配送員等群體。2023年3月中華全國(guó)總工會(huì)發(fā)布的第九次全國(guó)職工隊(duì)伍狀況調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,目前全國(guó)職工總數(shù)4.02億人左右,新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者8400萬(wàn)人。新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者以男性青壯年為主,農(nóng)業(yè)戶籍人員比例較高。新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者成為職工隊(duì)伍重要組成部分。在就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻時(shí),新就業(yè)形態(tài)充分發(fā)揮了“蓄水池”的作用,有助于穩(wěn)定和增長(zhǎng)就業(yè)、增加居民收入;在經(jīng)濟(jì)快速?gòu)?fù)蘇時(shí),新就業(yè)形態(tài)起著豐富勞動(dòng)力市場(chǎng)崗位和職業(yè)的功效,能夠創(chuàng)造諸多新職業(yè),提供更多的收入機(jī)會(huì),激發(fā)勞動(dòng)力市場(chǎng)活力。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)幫助數(shù)字平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力大范圍的組織、調(diào)配。伴隨我國(guó)數(shù)字技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展,新就業(yè)形態(tài)將更加廣泛涌現(xiàn)。

與傳統(tǒng)就業(yè)形態(tài)相比,新就業(yè)形態(tài)具有工作時(shí)間和空間更加靈活、進(jìn)出門檻比較低、雇傭關(guān)系不確定等特點(diǎn),使得新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的就業(yè)質(zhì)量問(wèn)題備受關(guān)注?！吨袊?guó)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告(2022)》顯示,一方面,平臺(tái)依托大數(shù)據(jù)、人工智能和算法等新技術(shù),對(duì)勞動(dòng)者形成了更加精細(xì)、更加嚴(yán)密的管控;另一方面,面臨現(xiàn)有勞動(dòng)保障制度和社會(huì)保障體系無(wú)法適應(yīng)新就業(yè)者,一些平臺(tái)企業(yè)用工行為游走在“灰色地帶”,導(dǎo)致較多情況下新就業(yè)形態(tài)者權(quán)益保障不足等突出問(wèn)題,職業(yè)傷害時(shí)有發(fā)生,新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者就業(yè)質(zhì)量整體偏低。

三、新階段我國(guó)穩(wěn)就業(yè)的主要紓解路徑

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào),就業(yè)是最基本的民生。這一闡述深刻指明了就業(yè)對(duì)于民生的基礎(chǔ)性、根本性、決定性作用。伴隨外部環(huán)境不確定性加大,全球通脹仍處于高位,世界經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易增長(zhǎng)動(dòng)能減弱,外部打壓遏制不斷上升;國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)企穩(wěn)向上基礎(chǔ)尚需鞏固,需求不足仍是突出矛盾,民間投資和民營(yíng)企業(yè)預(yù)期不穩(wěn),不少中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶困難較大,2023年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》指出,我國(guó)穩(wěn)就業(yè)任務(wù)依然艱巨。為此,必須堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào),完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念,加快構(gòu)建新發(fā)展格局,著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展,更好統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局,突出做好穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價(jià)工作,有效防范化解重大風(fēng)險(xiǎn),推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行整體好轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng),持續(xù)改善民生,為促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)營(yíng)造友好氛圍和筑牢堅(jiān)實(shí)之基。

(一)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展就業(yè)導(dǎo)向

發(fā)展是解決一切問(wèn)題和矛盾的“總鑰匙”。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是解決就業(yè)問(wèn)題,促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)的首要前提,必須堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的,“沒(méi)有一定增長(zhǎng)不足以支撐就業(yè),解決就業(yè)問(wèn)題,根本要靠發(fā)展,把經(jīng)濟(jì)發(fā)展蛋糕做大,把就業(yè)蛋糕做大”[11]。

1.要全面增強(qiáng)就業(yè)吸納能力。應(yīng)著重做好三個(gè)層面工作:一是強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向的宏觀調(diào)控和跨周期調(diào)節(jié)。區(qū)間調(diào)控是新時(shí)代政府對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)宏觀調(diào)控體系的中心,勞動(dòng)力市場(chǎng)區(qū)間調(diào)控下限是穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè),上限或者理想目標(biāo)則是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)[12]。這就具體要求中央和地方政府、有關(guān)部門在實(shí)施重大規(guī)劃、計(jì)劃或政策時(shí),應(yīng)優(yōu)先考慮就業(yè)預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動(dòng)時(shí),要優(yōu)先考慮確保就業(yè)穩(wěn)定;當(dāng)規(guī)劃和安排資金、服務(wù)供給等資源投入時(shí),優(yōu)先考慮促進(jìn)就業(yè)的需要。在實(shí)施宏觀調(diào)節(jié)時(shí),應(yīng)主動(dòng)克服逆周期調(diào)節(jié)的不足,審時(shí)度勢(shì)開(kāi)展跨周期調(diào)節(jié),強(qiáng)化傳統(tǒng)逆周期政策與“就業(yè)優(yōu)先政策”的組合性、協(xié)同性,實(shí)現(xiàn)最優(yōu)政策組合。二是拓展制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)就業(yè)空間。具體而言,促進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈與培訓(xùn)鏈有效銜接,釋放制造業(yè)就業(yè)潛力;隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)恢復(fù),特別是服務(wù)業(yè)好轉(zhuǎn),服務(wù)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)效應(yīng)會(huì)更加明顯,結(jié)合數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新看,還應(yīng)加快推進(jìn)服務(wù)業(yè)數(shù)字化,充分挖掘服務(wù)業(yè)吸納就業(yè)潛能;積極依托鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)資源,貫通產(chǎn)加銷、融合農(nóng)文旅,拓展農(nóng)業(yè)多功能,帶動(dòng)更多就業(yè)增收。三是保市場(chǎng)主體穩(wěn)就業(yè)保民生。目前,全國(guó)市場(chǎng)主體已突破1.5億戶,其中個(gè)體工商戶突破1億戶。超大規(guī)模市場(chǎng)主體推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量邁上百萬(wàn)億元大關(guān),承載7億多人的就業(yè)基本盤(pán)。深化“放管服”改革,優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,進(jìn)一步培育壯大市場(chǎng)主體和促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng),是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求,是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)的重要前提。要加大減稅力度,有效減輕企業(yè)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān),穩(wěn)固市場(chǎng)信心;要加力推進(jìn)融資服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng),給予中小企業(yè)重點(diǎn)支持;要穩(wěn)固搭建公共服務(wù)平臺(tái),促進(jìn)大中小企業(yè)融通發(fā)展。

2.要培育接續(xù)有力的就業(yè)新動(dòng)能。數(shù)字經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為中國(guó)就業(yè)新引擎。相關(guān)報(bào)告顯示,中國(guó)超過(guò)5%的就業(yè)崗位來(lái)自電子商務(wù),到2025年,數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)就業(yè)人數(shù)將達(dá)到3.79億人。一方面,要不斷做強(qiáng)做優(yōu)做大我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì),推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的深度融合,打造就業(yè)友好型數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群,加力扶持更多就業(yè)友好型數(shù)字企業(yè),充分發(fā)揮新經(jīng)濟(jì)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)在就業(yè)創(chuàng)造中的重要作用。另一方面,要進(jìn)一步支持和規(guī)范多渠道靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)發(fā)展。以落實(shí)《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見(jiàn)》(人社部發(fā)〔2021〕56號(hào))為契機(jī),逐步提高靈活就業(yè)人員和新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者社會(huì)保障水平。要增加針對(duì)新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)的市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則制度的供給,規(guī)范平臺(tái)企業(yè)用工。探索建立新的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn),為完善新就業(yè)形態(tài)法律法規(guī)、促進(jìn)企業(yè)改善工作條件提供新基準(zhǔn),形成支持新就業(yè)形態(tài)的長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制。

3.要增強(qiáng)區(qū)域就業(yè)韌性和就業(yè)承載力。具體做好三方面工作:一是構(gòu)建新的就業(yè)增長(zhǎng)極。東部地區(qū)在資源稟賦、要素配置等方面具有鮮明優(yōu)勢(shì),最先有可能實(shí)現(xiàn)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革,形成就業(yè)引領(lǐng)、示范效應(yīng)。中西部和東北地區(qū)也要善于改革與創(chuàng)新,把握好傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移帶來(lái)的就業(yè)機(jī)會(huì)擴(kuò)散機(jī)遇。二是實(shí)施特殊類型地區(qū)就業(yè)促進(jìn)行動(dòng)。比如,通過(guò)精準(zhǔn)研策施策,著重扶持脫貧地區(qū)、革命老區(qū)、邊境地區(qū)、資源型地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè),構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展群(鏈),實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)、就業(yè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)良性互動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制。三是釋放縣鄉(xiāng)村促就業(yè)潛能。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多模式融合、多類型示范,提升縣域經(jīng)濟(jì)活力,擴(kuò)大縣域就業(yè)規(guī)模,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、就業(yè)促進(jìn)、縣鄉(xiāng)融合發(fā)展等多重價(jià)值。

(二)加大勞動(dòng)者人力資本投資

人力資本是指相對(duì)于物力資本而存在的一種資本形態(tài),表現(xiàn)為人所擁有的知識(shí)、技能、經(jīng)驗(yàn)、健康等。人力資本主要投資形式有正規(guī)的學(xué)校教育、在職人員培訓(xùn)、醫(yī)療和保健、企業(yè)為成年人舉辦的學(xué)習(xí)項(xiàng)目以及工作流動(dòng)(遷移)。人力資本理論認(rèn)為,勞動(dòng)者擁有人力資本水平越高,其邊際生產(chǎn)能力和邊際生產(chǎn)率往往越強(qiáng),因此,越可能被用人單位雇傭到薪酬福利待遇好的崗位上,實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè),這種效應(yīng)被稱為人力資本投資“生產(chǎn)效應(yīng)”;與此同時(shí),勞動(dòng)者擁有人力資本水平越高,越懂得如何更好配置自身的人力資本,通過(guò)工作搜尋更有可能發(fā)生工作流動(dòng)、轉(zhuǎn)換或遷移,甚至是選擇創(chuàng)業(yè),這種效應(yīng)被稱為人力資本投資“配置效應(yīng)”[13]。提高勞動(dòng)者的人力資本水平,能有效破解技術(shù)性失業(yè)、結(jié)構(gòu)性失業(yè)等突出難題。為此,國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)人力資本投資分類引導(dǎo)和有序推進(jìn)。

1.增強(qiáng)教育的普惠性和公平性。教育是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑,是促進(jìn)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)的關(guān)鍵變量。要優(yōu)化教育資源配置,逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距,特別是要加大對(duì)民族地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)優(yōu)質(zhì)資源均衡,健全家庭困難學(xué)生資助體系[14]。切實(shí)為低收入者、困難群體、下崗失業(yè)人員、邊緣群體等提供更多更公平的受教育機(jī)會(huì),通過(guò)教育促進(jìn)代際流動(dòng)性,使每一個(gè)人都有出彩的機(jī)會(huì),都有夢(mèng)想成真的可能。

2.增強(qiáng)教育的適配性。作為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的關(guān)鍵變量,教育興則國(guó)家興,教育強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)。教育是面向未來(lái)的,肩負(fù)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展培養(yǎng)一支強(qiáng)大的知識(shí)型、技能型、創(chuàng)新型勞動(dòng)者大軍的重要使命。盡管2022年中國(guó)高等教育毛入學(xué)率59.6%,各種形式的高等教育在學(xué)總規(guī)模4655萬(wàn)人,規(guī)模位居世界第一,但高等教育結(jié)構(gòu)還不夠優(yōu)化,專業(yè)學(xué)科等設(shè)置還不夠科學(xué)。為此,要堅(jiān)持為黨育人為國(guó)育才,落實(shí)立德樹(shù)人根本任務(wù),以教育科技人才統(tǒng)籌謀劃和一體部署為新的戰(zhàn)略機(jī)遇期,堅(jiān)持系統(tǒng)觀念,統(tǒng)籌推進(jìn)育人方式、辦學(xué)模式、管理體制、保障機(jī)制改革。進(jìn)一步加強(qiáng)科學(xué)教育、工程教育,加強(qiáng)拔尖創(chuàng)新人才自主培養(yǎng),為解決我國(guó)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)提供人才支撐。系統(tǒng)分析我國(guó)各方面人才發(fā)展趨勢(shì)及缺口狀況,根據(jù)科學(xué)技術(shù)發(fā)展態(tài)勢(shì),聚焦國(guó)家重大戰(zhàn)略需求,動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化高等教育學(xué)科設(shè)置,提升教育對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的支撐力、貢獻(xiàn)力。統(tǒng)籌職業(yè)教育、高等教育、繼續(xù)教育,推進(jìn)職普融通、產(chǎn)教融合、科教融匯,源源不斷培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能人才、大國(guó)工匠、能工巧匠,切實(shí)增強(qiáng)教育與就業(yè)、職業(yè)的適配性。

3.精細(xì)推進(jìn)職業(yè)技能培訓(xùn)。職業(yè)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)具有賦能增智功能。“十四五”時(shí)期,構(gòu)建以公共實(shí)訓(xùn)基地、職業(yè)院校和行業(yè)企業(yè)為主的多元培訓(xùn)平臺(tái),強(qiáng)化通用性技能與專用性技能常態(tài)化耦合型培訓(xùn),重視勞模精神勞動(dòng)精神工匠精神培訓(xùn),塑造勞動(dòng)者健康積極定型的職業(yè)倫理觀和就業(yè)價(jià)值觀。推進(jìn)“學(xué)分銀行”試點(diǎn),完善終身學(xué)習(xí)體系。實(shí)施“技能中國(guó)行動(dòng)”,完善技能人才培養(yǎng)、使用、評(píng)價(jià)、激勵(lì)機(jī)制。為勞動(dòng)者不斷適應(yīng)科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供持續(xù)支持。此外,要加強(qiáng)健康保障。老齡人口參與到勞動(dòng)力市場(chǎng)里來(lái),是適老化社會(huì)發(fā)展需要,對(duì)維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也具有重要價(jià)值。因此,要進(jìn)一步加強(qiáng)健康投資。

(三)強(qiáng)化重點(diǎn)群體就業(yè)保障能力

重點(diǎn)群體就業(yè)對(duì)全社會(huì)就業(yè)具有“壓艙石”作用。穩(wěn)住重點(diǎn)群體就業(yè),就穩(wěn)住了就業(yè)基本盤(pán)。為此,國(guó)家《“十四五”就業(yè)促進(jìn)規(guī)劃》進(jìn)一步指出,要聚焦高校畢業(yè)生等重點(diǎn)群體,促進(jìn)多渠道就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

1.持續(xù)做好高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)。高校畢業(yè)生是重要的人力資本,其順利畢業(yè)、盡早就業(yè)對(duì)個(gè)人、社會(huì)和國(guó)家都具有重要價(jià)值。過(guò)去十年,我國(guó)高校畢業(yè)生人數(shù)一直處于動(dòng)態(tài)快速上升趨勢(shì),由2012年625萬(wàn)增至2022年1076萬(wàn),年均增加45.1萬(wàn)。新冠疫情發(fā)生前,2019年我國(guó)高校畢業(yè)生人數(shù)為834萬(wàn),2020年以來(lái),我國(guó)高校畢業(yè)生人數(shù)則依次為874萬(wàn)、909萬(wàn)、1076萬(wàn)、1158萬(wàn)。高校畢業(yè)生人數(shù)持續(xù)上漲與近年來(lái)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大,更加需要精準(zhǔn)精細(xì)地開(kāi)展高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作。結(jié)合現(xiàn)有形勢(shì)及未來(lái)趨勢(shì),需要強(qiáng)化兩方面工作:一是積極拓寬高校畢業(yè)生市場(chǎng)化社會(huì)化就業(yè)渠道,挖掘更多適合高校畢業(yè)生就業(yè)的崗位。二是為高校畢業(yè)生提供精準(zhǔn)便捷就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)。另外,將國(guó)家“見(jiàn)習(xí)計(jì)劃”擴(kuò)大至高校在校生。對(duì)于離校未就業(yè)高校畢業(yè)生應(yīng)強(qiáng)化就業(yè)幫扶援助與托底保障,幫助他們?nèi)谌刖蜆I(yè)市場(chǎng)。

2.穩(wěn)定和擴(kuò)大農(nóng)村勞動(dòng)力外出就業(yè)規(guī)模。“農(nóng)民工”現(xiàn)象是我國(guó)特有的戶籍制度和土地制度條件下所形成的。農(nóng)民工是我國(guó)城市產(chǎn)業(yè)工人的主力軍,是擴(kuò)大中等收入群體的潛在人群。“十四五”期間,穩(wěn)定和擴(kuò)大農(nóng)民工就業(yè)需做好三方面工作:一是廣泛精準(zhǔn)開(kāi)展區(qū)域間勞務(wù)協(xié)作;二是促進(jìn)就地就近就業(yè);三是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)民工市民化進(jìn)程中存在的“愿落不能落、能落不愿落”難題,建議應(yīng)分層次制定農(nóng)民工落戶政策,強(qiáng)化對(duì)不同類型城市差異化落戶政策的執(zhí)行考評(píng)[15]。如對(duì)縣域內(nèi)農(nóng)民工,應(yīng)著力提升縣城吸引力;對(duì)跨省農(nóng)民工,應(yīng)著力通過(guò)“人地錢”掛鉤等激勵(lì)政策合理分擔(dān)落戶成本;對(duì)縣外省內(nèi)農(nóng)民工,應(yīng)推進(jìn)省內(nèi)統(tǒng)籌,實(shí)現(xiàn)對(duì)省內(nèi)農(nóng)民工的統(tǒng)一服務(wù)管理。

3.加強(qiáng)退役軍人就業(yè)保障。退役軍人是重要的人力資源,是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的重要力量。要在《關(guān)于促進(jìn)新時(shí)代退役軍人就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見(jiàn)》(退役軍人部發(fā)〔2018〕26號(hào))、國(guó)家《“十四五”就業(yè)促進(jìn)規(guī)劃》等文件精神牽引下,完善退役軍人安置制度,加大退役軍人自主就業(yè)支持力度。

(四)健全和發(fā)展就業(yè)服務(wù)體系

破解勞動(dòng)力市場(chǎng)供需錯(cuò)配低效在于構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場(chǎng)體系,為此,要重視推動(dòng)“有為政府”與“有效市場(chǎng)”更好結(jié)合,實(shí)現(xiàn)“無(wú)形之手”(政府)、“有形之手”(市場(chǎng))以及“有愛(ài)之手”(社會(huì))環(huán)環(huán)相扣。一是做細(xì)公共就業(yè)服務(wù)體系。公共就業(yè)服務(wù)是指以促進(jìn)就業(yè)為目的,由政府出資向勞動(dòng)者提供的公益性就業(yè)服務(wù)。提供覆蓋全民、貫穿全程、輻射全域、便捷高效的全方位公共就業(yè)服務(wù)是做好就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的重要舉措。要構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò),完善街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(村)服務(wù)平臺(tái),優(yōu)化“15分鐘就業(yè)服務(wù)圈”。加大公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)示范城市、充分就業(yè)社區(qū)評(píng)比、宣傳與激勵(lì)。要強(qiáng)化公共就業(yè)服務(wù)能力建設(shè)。既要重視公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)人員專業(yè)化、職業(yè)化能力提升,又要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)手段賦能公共就業(yè)服務(wù)。要完善公共就業(yè)服務(wù)制度,增強(qiáng)其可及性。健全戶籍地、常住地、參保地、就業(yè)地公共就業(yè)服務(wù)供給機(jī)制,著力改善重點(diǎn)地區(qū)公共就業(yè)服務(wù)水平和質(zhì)量。精細(xì)化開(kāi)展好春風(fēng)行動(dòng)、春潮行動(dòng)、民營(yíng)企業(yè)招聘月、百日千萬(wàn)網(wǎng)絡(luò)招聘等專項(xiàng)招聘服務(wù)系列行動(dòng)以及兜底性公共就業(yè)服務(wù)。二是做優(yōu)人力資源市場(chǎng)體系建設(shè)。要推動(dòng)人力資源服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。鼓勵(lì)人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)圍繞實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新,更好地為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化提供精準(zhǔn)專業(yè)人力資源服務(wù)。要提高人力資源市場(chǎng)規(guī)范化水平。標(biāo)準(zhǔn)化是保障人力資源服務(wù)發(fā)展的重要技術(shù)支撐,可通過(guò)制定先進(jìn)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)推動(dòng)人力資源服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。完善人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和制度,選樹(shù)、推介一批誠(chéng)信人力資源服務(wù)典型。三是做實(shí)社會(huì)化公共就業(yè)服務(wù)。要積極動(dòng)員社會(huì)力量提供公共就業(yè)服務(wù),支持社會(huì)組織提供公益性就業(yè)服務(wù),不斷提升公共就業(yè)服務(wù)社會(huì)化水平,為新時(shí)代新征程穩(wěn)就業(yè)擴(kuò)就業(yè)、促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)盡顯民間智慧和社會(huì)大愛(ài)。

注釋：

① 包括31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和現(xiàn)役軍人的人口,不包括居住在31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的港澳臺(tái)居民和外籍人員。