扭住轉(zhuǎn)型關(guān)鍵構(gòu)建應(yīng)急管理信息化體系和運行機制

王旭

黨的二十大發(fā)出了全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的偉大號召。天津市委、市政府堅決貫徹中央部署，以全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化大都市為目標(biāo)導(dǎo)向，聚焦事關(guān)天津長遠(yuǎn)發(fā)展的重點領(lǐng)域，組織實施“十項行動”。未來五年，擺在天津應(yīng)急管理部門面前最大的問題是如何站在新的歷史起點，貫徹落實好習(xí)近平總書記關(guān)于應(yīng)急管理的重要指示批示精神，在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌安全與發(fā)展，服務(wù)保障“十項行動”。為此，應(yīng)急管理部門要聚焦體系建設(shè)和重點領(lǐng)域，聚焦公共安全“向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”的能力生成，聚焦制約職能作用發(fā)揮、影響應(yīng)急事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的體制性、機制性、保障性難點問題，主動順應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型趨勢，把散落在多元主體內(nèi)的應(yīng)急能力串成線、連成片、形成面，加快構(gòu)建符合現(xiàn)代化大都市治理需要的應(yīng)急管理體系和運行機制。

一、從信息化視角看現(xiàn)階段應(yīng)急管理存在的不足

1.“難統(tǒng)籌”。組建應(yīng)急管理部門是為了能夠更好地統(tǒng)籌各類突發(fā)事件的事前預(yù)防、事中救援和事后恢復(fù)工作，但在實際中，應(yīng)急管理部門無論手段、效力都缺少“一竿子插到底”的權(quán)威力度和全鏈條盯辦以及高頻次督辦的量化能力。從橫向看，應(yīng)急管理部門肩負(fù)“三委三部”辦公室統(tǒng)籌責(zé)任，由于各行業(yè)領(lǐng)域均有主管部門，應(yīng)急管理部門很難深入行業(yè)具體業(yè)務(wù)中進(jìn)行安全監(jiān)管和應(yīng)急準(zhǔn)備。從縱向看，由于應(yīng)急管理部門不是垂管部門，市區(qū)兩級應(yīng)急管理業(yè)務(wù)還需進(jìn)一步統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.“不系統(tǒng)”。應(yīng)急管理業(yè)務(wù)多數(shù)仍基于改革前原責(zé)任部門的流程鏈條，新的閉環(huán)機制尚不完善。行業(yè)主管部門接受應(yīng)急管理部門牽頭部署的任務(wù)后，在本領(lǐng)域?qū)訉臃纸?，最后結(jié)果再層層匯總到應(yīng)急管理部門，業(yè)務(wù)流程串聯(lián)多、并聯(lián)少、決策鏈長，并且大多數(shù)需人工聯(lián)動，部門橫向之間缺少統(tǒng)一工作平臺。

3.“缺智慧”。智慧應(yīng)用模式尚未完全建立，“無事不擾、無處不在”的精準(zhǔn)滴灌效果尚未完全建立?！袄W(wǎng)式”檢查、“地毯式”排查、全員上崗“熱備”等人海戰(zhàn)術(shù)仍是主要手段，導(dǎo)致基層人員疲勞不堪，管理對象疲于應(yīng)對，排查出來的安全隱患往往質(zhì)量不高，現(xiàn)場處置層層核報信息。

上述問題實際上是體系構(gòu)建、機制運行和數(shù)字化轉(zhuǎn)型三個深層次問題在信息化方面的現(xiàn)象層表現(xiàn)。通過深入分析、堅持問題導(dǎo)向，建設(shè)符合新時代治理需要的以信息化為特點的現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系呼之欲出，其標(biāo)志性任務(wù)是實現(xiàn)“向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”。轉(zhuǎn)變應(yīng)急管理的事件驅(qū)動模式，將“監(jiān)測預(yù)警”嵌入式融合到“應(yīng)急指揮”業(yè)務(wù)中，實現(xiàn)關(guān)口前移、有的放矢，才能使應(yīng)急管理工作統(tǒng)籌更加有力，定位更加突出，大安全大應(yīng)急框架脫虛向?qū)?。目前，?yīng)緊抓數(shù)字政府建設(shè)窗口機遇，堅決貫徹落實習(xí)近平總書記“以信息化推動應(yīng)急管理現(xiàn)代化”的重要講話精神，通過全域感知、數(shù)據(jù)建模、人工智能等信息化手段，深入思考適應(yīng)現(xiàn)代化體系特征，符合高質(zhì)量發(fā)展要求的運行模式和實現(xiàn)路徑，從理念、原則、目標(biāo)、路徑、方法和要求等各個方面打破原有認(rèn)知，加速實現(xiàn)應(yīng)急管理工作目標(biāo)、流程、成效評價向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型。

二、“量化+主動”是實現(xiàn)“向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”的方法

針對適應(yīng)現(xiàn)代化體系特征的應(yīng)急管理模式，天津市應(yīng)急管理局提出“一個理念引領(lǐng)，一個模型搭建，一個平臺賦能”的方法論。

1.一個理念引領(lǐng)。就是用“量化+主動”的理念來引領(lǐng)應(yīng)急管理工作?！傲炕本褪峭ㄟ^確定的數(shù)值量化不確定的風(fēng)險；“主動”就是主動工作到事件發(fā)生之前。因為能“量化”所以能“主動”，越是現(xiàn)代化就越要強調(diào)關(guān)口前移，轉(zhuǎn)變以往只見“救火”風(fēng)采、不見“防火”價值，被動接報處理的事件驅(qū)動模式。

2.一個模型搭建。用一個幾何模型高度概括和詮釋新的理念，據(jù)此搭建應(yīng)急管理現(xiàn)代化體系?？梢杂靡粋€正四面體和它的外接球來描述現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系和支撐能力模型。正四面體的4個頂端分別代表四類突發(fā)事件：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，分別對應(yīng)應(yīng)急管理、公安、衛(wèi)健三個牽頭部門，其中應(yīng)急管理牽頭自然災(zāi)害和事故災(zāi)難兩類突發(fā)事件。每一類突發(fā)事件都需要從“感、知、行”三個層面形成內(nèi)生能力開展體系建設(shè)，四類突發(fā)事件的“感、知、行”可以整合為與四個頂點等距的外接球?！案小笔浅鞘懈兄W(wǎng)絡(luò)，包括物聯(lián)感知、視頻感知、遙感感知、全民感知；“知”是數(shù)據(jù)分析研判，“知”的能力和水平對于應(yīng)急管理現(xiàn)代化尤為重要，要防止“感多知少”“數(shù)多無腦”；“行”是要設(shè)法創(chuàng)建符合應(yīng)急改革后的業(yè)務(wù)閉環(huán)和責(zé)任鏈條，并為這個鏈條搭建信息化的高速通道。

3.一個平臺賦能。按照“正四面體模型”，設(shè)立統(tǒng)一平臺作為現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系和運行機制的智慧載體，在“行”的層面圍繞“防、督、處、服”形成應(yīng)急管理四條新的業(yè)務(wù)閉環(huán)鏈條。一是防范—核查鏈條，實現(xiàn)橫跨多個職能部門、縱跨多個層級的責(zé)任主體開展隱患排查處置的工作平臺。將來自于各類舉報、物聯(lián)網(wǎng)報警、視頻報警、企業(yè)上報、行業(yè)和屬地專項排查上報信息統(tǒng)一匯聚在一個平臺，統(tǒng)一以“處置單”的形式下發(fā)各級安委會、減災(zāi)委等議事機構(gòu)的成員單位進(jìn)行核查反饋、隱患消除、跟蹤落實。二是違法—監(jiān)督鏈條，實現(xiàn)多個監(jiān)管部門、多個層級執(zhí)法主體圍繞生產(chǎn)經(jīng)營單位、防災(zāi)減災(zāi)主體責(zé)任單位違法行為開展執(zhí)法流程管理的工作平臺。各行業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法部門信息共享、協(xié)同聯(lián)動，具備規(guī)范管理執(zhí)法流程，采集執(zhí)法視頻，實施專家遠(yuǎn)程會商指導(dǎo)現(xiàn)場執(zhí)法的能力。三是事件—處置鏈條，承載上至國家、下至基層網(wǎng)格，內(nèi)連各級政府部門、外接社會救援隊伍、企業(yè)、專家等資源力量開展聯(lián)動的工作平臺。以物資管理、專家管理、隊伍管理、勤務(wù)管理、預(yù)案管理為基礎(chǔ)，滿足突發(fā)事件、防汛抗旱、森林防滅火等專題指揮時通信可達(dá)、全程可見、一鍵調(diào)度、協(xié)同作戰(zhàn)等需要。四是請求—服務(wù)鏈條，圍繞應(yīng)急管理涉及企業(yè)和公眾的業(yè)務(wù)，以“一網(wǎng)通辦”為基座，寓管理于服務(wù)中，開展社會數(shù)據(jù)采集、風(fēng)險預(yù)警提示，通過將安全評價報告關(guān)鍵數(shù)據(jù)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化處理，為企業(yè)和公眾提供更多的到點提醒、風(fēng)險提醒、救援服務(wù)、保險辦理、培訓(xùn)服務(wù)等優(yōu)質(zhì)的增值服務(wù)。

特別要強調(diào)的是，“行”的四個閉環(huán)鏈條要在“知”的驅(qū)動下形成智能化推動能力，基于數(shù)據(jù)和算法為4個行動鏈條安裝大腦，重點是提供隱患識別和預(yù)案演進(jìn)的驅(qū)動能力。其中隱患識別提供類似于大腦感覺區(qū)的感知識別能力；預(yù)案演進(jìn)提供類似大腦運動區(qū)的行動反射能力。隱患識別第一步按照海恩法則把隱患作為大樣本進(jìn)行規(guī)律分析，解決事故樣本少和隱患信息碎片化問題；第二步將隱患分類標(biāo)簽，避免隱患信息有聚無類；第三步梳理不同分類隱患與責(zé)任部門對應(yīng)關(guān)系，實現(xiàn)智能推送解決隱患對應(yīng)責(zé)任部門激發(fā)問題。預(yù)案演進(jìn)第一步將當(dāng)前預(yù)案模板改良為攻略式模板，支持一部預(yù)案關(guān)聯(lián)多個情景，遵循“職責(zé)清單+場景構(gòu)建+任務(wù)措施”開展預(yù)案結(jié)構(gòu)化改良；第二步改進(jìn)當(dāng)前預(yù)案發(fā)布規(guī)則，避免法定流程抑制版本演進(jìn)進(jìn)度；第三步引入人工智能技術(shù)提高版本演進(jìn)能力，為指揮救援智能推送處置建議。

三、“向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”需配套新的運行機制作保障

信息化應(yīng)用要有配套的機制保障，需建設(shè)“市、區(qū)兩級監(jiān)測預(yù)警指揮中心”，統(tǒng)一負(fù)責(zé)城市安全監(jiān)測預(yù)警和突發(fā)事件的應(yīng)急指揮工作，形成“大平臺+小前端”的扁平架構(gòu)。

1.以應(yīng)急指揮為龍頭，建設(shè)扁平化指揮機制。搭建市、區(qū)兩級監(jiān)測預(yù)警指揮中心，包括重點行業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)分中心。監(jiān)測預(yù)警指揮中心要與同級公安、衛(wèi)生健康、軌道運營、公交調(diào)度、排水調(diào)度，以及機場、車站、港口等重要部位的指揮中心或運營管理中心建立“總分式”“扁平化”“點對點”的聯(lián)動機制，指揮半徑到現(xiàn)場、指揮信息能共享，分級分類統(tǒng)籌全市應(yīng)急救援力量、專家力量、物資資源建設(shè)。

2.以分析研判為主導(dǎo)，建立情報指揮行動一體化機制。市、區(qū)兩級監(jiān)測預(yù)警指揮中心要組建專業(yè)分析團(tuán)隊，把當(dāng)前全市值班值守體系從“值班室”“傳達(dá)室”升級為“研判室”“作戰(zhàn)室”，將“知”的部分做深做實。燃?xì)?、?；?、住建、交通等重點領(lǐng)域建立類似地震臺網(wǎng)監(jiān)測、氣象監(jiān)測的行業(yè)監(jiān)測中心作為行業(yè)分中心，實現(xiàn)綜合研判與專業(yè)研判能力疊加。

3.以基層網(wǎng)格為依托，建立大平臺對小前端的向下賦能機制。按照黨建引領(lǐng)要求，有必要將企業(yè)集中的園區(qū)列入網(wǎng)格體系，將應(yīng)急管理能力延伸并有機融入基層網(wǎng)格，做到“正四面體模型外接球”中“感”和“行”的全面覆蓋，將“知”的能力向廣泛的基層網(wǎng)格賦能。

按照“量化+主動”的理念，應(yīng)急管理業(yè)務(wù)“向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”后，“感”不僅體現(xiàn)在對應(yīng)急管理要素的感知，編織好覆蓋全域的感知“一張網(wǎng)”，還要能夠?qū)?yīng)急工作運行狀態(tài)進(jìn)行感知、對管理對象的需求和對城市韌性影響的感知?！爸辈粌H能對各類災(zāi)害進(jìn)行預(yù)測，編制災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警“一張圖”，微觀上還要設(shè)法實現(xiàn)對行動后果影響的預(yù)測和宏觀上社會穩(wěn)定影響的預(yù)測?！靶小辈粌H體現(xiàn)在天空地一體的通信保障方面，還要體現(xiàn)在把量化后的預(yù)測產(chǎn)品主動輸送到“最后一公里”的能力，讓管理對象、服務(wù)對象、行動對象在每一個環(huán)節(jié)感受定制化、精準(zhǔn)化支撐?！案?、知、行”能力建設(shè)按照“基礎(chǔ)能力在基層、平臺能力在中層、高新能力在國家”原則，即基層單位（城區(qū)）以終端能力拓展建設(shè)為主，市級單位以匯聚、分析、指揮等平臺能力建設(shè)為主，衛(wèi)星遙感、長航中繼等高新能力以國家建設(shè)為主，國家、市區(qū)、基層的能力集約在統(tǒng)一的平臺上?！案小⒅?、行”內(nèi)涵拓展與標(biāo)準(zhǔn)提升對天津的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、甚至對城市韌性發(fā)展都可能產(chǎn)生深刻影響。

作者系中共天津市委黨校第57期處級任職培訓(xùn)班乙班學(xué)員、天津市應(yīng)急管理局網(wǎng)信辦副主任

責(zé)任編輯：朱 健