無障礙社區(qū)建設的國際經(jīng)驗與啟示

向立群，廖攀，連菲

截至2021 年，我國身心障礙人口數(shù)量已超過85,000,000[1]，合并了人口深度老齡化問題以及積極促進生育率等政策之后，無障礙問題具有前所未有的緊迫性。黨的十八大以來，國家將宜居社區(qū)建設提升到前所未有的戰(zhàn)略高度[2]。2012 年8 月，國務院通過的《無障礙環(huán)境建設條例》（以下簡稱《條例》）提出了對于社區(qū)無障礙設施建設及服務的要求；2020 年，住房和城鄉(xiāng)建設部（以下簡稱住建部）等13 部門在《關于開展城市居住社區(qū)建設補短板行動的意見》中，要求加強居住社區(qū)無障礙環(huán)境建設和改造；2021 年11 月，中國殘疾人聯(lián)合會（以下簡稱殘聯(lián)）等13 部門聯(lián)合制定了《無障礙環(huán)境建設“十四五”實施方案》，明確了在城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、養(yǎng)老服務設施建設等工作中，統(tǒng)籌開展城鄉(xiāng)無障礙設施建設和改造的工作措施。

長期以來，我國無障礙環(huán)境建設更多地解決了“有”的問題，而沒有解決“好”的問題[3]。《條例》發(fā)布后，地方立法和實踐關注到社區(qū)服務無障礙等軟環(huán)境的拓展和升級，社區(qū)無障礙設施建設及社區(qū)服務無障礙水平得以改善[4-5]。國務院新聞辦公室2021 年發(fā)布的《全面建成小康社會：中國人權事業(yè)發(fā)展的光輝篇章》白皮書顯示，社區(qū)綜合服務設施中，81.05%的出入口、56.58%的服務柜臺、38.66%的衛(wèi)生間已開展了無障礙建設和改造工作[6]。

自原建設部等1988 年發(fā)布《方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設計規(guī)范（試行）》起，我國已逐步形成以《條例》為核心，以相關國家標準和地方規(guī)章為依托，以專門領域具體規(guī)定為補充的無障礙環(huán)境建設規(guī)范體系[3,7]。但上述體系的效力層級較低、法律體系不夠完善、法律責任不夠明確。由于《條例》強制性不足，我國102 個城市的無障礙設施平均覆蓋率僅有40%，社區(qū)綜合服務設施中仍有20%的出入口、40%的服務柜臺、60%的衛(wèi)生間未進行無障礙建設和改造[4-5]。由此可見，現(xiàn)行《條例》已較難滿足城市社區(qū)居民因身心狀況、年齡層次等差異而對社區(qū)環(huán)境的無障礙程度提出的要求。社區(qū)公共設施的建設和改造中，對于“點”部的無障礙設施規(guī)定較多，而系統(tǒng)的無障礙流線設置較少，對于身心障礙人士平等參與社會文化活動的需求考慮不夠充分，社區(qū)環(huán)境的無障礙建設路徑和內容也有待厘清。因此，本文旨在辨析“無障礙社區(qū)”內涵的基礎上，梳理和總結無障礙社區(qū)的國際建設經(jīng)驗，以期為我國的無障礙社區(qū)建設工作的開展提供借鑒。

1 無障礙社區(qū)的產生背景與發(fā)展現(xiàn)狀

20 世紀中葉以后，隨著各種身心障礙者團體組織和運動倡議的涌現(xiàn)，身心障礙者的人權問題日益受到國際社會重視?！皻埣踩擞腥毕荨钡墓逃杏^念被逐漸摒棄，“社會模式”逐漸興起——在這一理念中，人是因環(huán)境的可達性存在障礙導致無法進入而造成殘疾，并非因身體造成殘疾[8-9]。1982 年，聯(lián)合國發(fā)布 《關于殘疾人的世界行動綱領》（World Programme of Action Concerning Disabled Persons），首次提出從社區(qū)層面開展行動應對身心障礙問題。2006 年，聯(lián)合國發(fā)布《殘疾人權利公約》（Convention on the Rights of Persons with Disabilities），明確地體現(xiàn)出對身心障礙者服務的社區(qū)化思想，確認“所有身心障礙者享有在社區(qū)中生活的平等權利以及與其他人同等的選擇”。

國際社會尚未形成關于“無障礙社區(qū)”的統(tǒng)一定義，各國政府部門及相關研究者對于這一概念的表述也因側重點不同而存在“無障礙社區(qū)”（accessible community）、“包容性社區(qū)”（inclusive community）以及“包容無障礙社區(qū)”（inclusive and accessible community）等多種形式。

在以美國、加拿大為代表的北美國家，“無障礙社區(qū)”和“包容性社區(qū)”是兩個相對獨立的概念?！盁o障礙社區(qū)”關注個體，從早期強調為身體殘疾者移除物理環(huán)境中的障礙，逐漸發(fā)展到為身心障礙者在內的所有社區(qū)居民營造支持性環(huán)境——不僅包括物理環(huán)境，也包括社區(qū)服務、人們的觀念、溝通交流方式等[10-11]；“包容性社區(qū)”強調總體，提倡從社區(qū)整體上消除因人口結構變化、種族和文化背景差異導致的對于少數(shù)族裔和新移民的歧視，認為社區(qū)應當是開放的，不同種族、膚色和文化背景的社區(qū)成員都可以在與他人的社會聯(lián)系中產生歸屬感[12]。

而在歐洲（以英國為代表）、亞洲（以日本、新加坡、中國香港為代表）和大洋洲（以澳大利亞為代表），“包容無障礙社區(qū)”理念的發(fā)展主要受環(huán)境設計理念——包括但不限于無障礙設計（accessible design）、通用設計（universal design）、包容性設計（inclusive design）——演變的影響，強調將環(huán)境設計理念整合到社區(qū)資源的設計和建造中，并與老年友好社區(qū)（age-friendly community）、認知友好社區(qū)（dementiafriendly community）等的實踐相結合[13-14]?！鞍轃o障礙社區(qū)”涵蓋物理環(huán)境（physical environment）及居民生活（civic life）兩方面——前者包含公園、公共建筑及住宅、公共交通等；后者包含數(shù)字信息及通信技術、社交、體育、娛樂及文化活動等[13]。

2 無障礙社區(qū)的概念界定

概括而言，國際無障礙社區(qū)相關理念發(fā)展與無障礙及環(huán)境設計理念的演變息息相關。雖然其表述方式因側重點不同而存在差異，但由此歸納無障礙社區(qū)理念的核心，可理解為從身心障礙者對物理環(huán)境的需求出發(fā)，通過改善社區(qū)的物理環(huán)境及公眾生活方式，消除因文化背景、膚色、健康狀況等差異而導致的歧視，保障居民能夠舒適、平等地生活在社區(qū)中。

我國《條例》規(guī)定，新建、改建、擴建的城鎮(zhèn)居住區(qū)，應當符合無障礙設施工程建設標準。住建部2018 年發(fā)布的《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準GB 50180-2018》（以下簡稱《標準》）將居住區(qū)——即物理層面的“社區(qū)”——定義為城市中住宅建筑相對集中布局的地區(qū)，按步行距離、居住人口、住宅數(shù)量進行規(guī)?？刂?，細分為15min、10min、5min 生活圈，要求社區(qū)應為老年人、兒童、身心障礙者的生活和社會活動提供便利的條件和場所，其步行系統(tǒng)應連續(xù)、安全、符合無障礙要求。

綜合國際無障礙社區(qū)理念的發(fā)展與我國《條例》《標準》對于居住區(qū)無障礙建設的要求，本研究將“無障礙社區(qū)”界定為：能夠通過物理環(huán)境、信息交流、社區(qū)服務的共同作用，減輕或消除因身心狀況、個人技能等差異而導致的行動不便與歧視，以確保居民能夠平等地利用社區(qū)資源與服務，共享社區(qū)的15min 生活圈。在滿足物理環(huán)境舒適、安全的基礎上，無障礙社區(qū)應能夠讓包括身心障礙者在內的全體居民平等地參與社區(qū)生活與文化，通過人與人、人與環(huán)境之間的信息交流，以及社區(qū)服務、管理體系的營造，為其提供歸屬感，使其感受到尊重，并最終實現(xiàn)自我價值。無障礙社區(qū)包含的內容及其與馬斯洛需求理論的對應關系如圖1 所示。

3 無障礙社區(qū)的國際建設經(jīng)驗

雖然國際無障礙環(huán)境建設及設計相關政策、法規(guī)眾多，但明確涉及無障礙社區(qū)的卻十分有限。因此，本文選取了在國家及地方政策中明確提及無障礙社區(qū)的澳大利亞、美國華盛頓州，以及強調社區(qū)環(huán)境無障礙的中國香港特別行政區(qū)，探討無障礙社區(qū)的國際建設經(jīng)驗。

3.1 建設條件：政策引領，資金支持

（1）澳大利亞、中國香港特別行政區(qū)：政策先行，資金后設

澳大利亞在2008-2009 年對身心障礙者展開了廣泛咨詢，明確了解到他們強烈希望參與社區(qū)生活，希望其他居民意識到建設包容無障礙社區(qū)的益處[15]。雖然各級政府都在努力確保身心障礙者平等享受社區(qū)生活的權利，但當時的澳大利亞尚未形成全國統(tǒng)一的、能夠改善身心障礙者及其親屬生活質量的標準；為此，各級政府共同商討、推出了《國家殘疾人事業(yè)戰(zhàn)略2010-2020 年》（National Disability Strategy 2010-2020，以下簡稱《戰(zhàn)略2010-2020》），旨在確保國家層面的主流服務和計劃——包括醫(yī)療保健、教育、住房改革等——能夠回應身心障礙者的需求[13]。

建設包容無障礙社區(qū)（inclusive and accessible communities）是《戰(zhàn)略2010-2020》的首要任務，要求各級政府、商業(yè)及非政府組織充分認識、理解通用設計理念，并將該理念結合到改善社區(qū)物理環(huán)境的措施中，包括但不限于設立感官花園（sensory gardens）、認知障礙兒童游樂區(qū)、身心障礙者更衣室等[13]。歷經(jīng)10年發(fā)展后，2021 年底出臺的《澳大利亞殘疾人事業(yè)戰(zhàn)略2021-2031 年》（Australia's Disability Strategy 2021-2031，以下簡稱《戰(zhàn)略2021-2031》）在無障礙社區(qū)營造方面，將“包容性的住房及社區(qū)”（inclusive homes and communities）設置為7 個需要發(fā)生變革的領域之一，旨在新建滿足無障礙要求、經(jīng)濟適用和精心設計的住房，以創(chuàng)建包容且無障礙的社區(qū)；并特別強調了增加經(jīng)濟適用性住房供應，以及身心障礙者能夠自主選擇、決定的無障礙住房，對于營造無障礙社區(qū)的重要性[16]。

在《戰(zhàn)略2010-2020》的引領下，2011 年，澳大利亞社會服務部（Department of Social Services）設立了國家層面的無障礙社區(qū)基金（Accessible Communities Funding），各州、領地政府亦因地制宜地設置了無障礙社區(qū)建設、改造基金。以新南威爾士州為例，州政府自2009 年起設置的“社區(qū)建設伙伴”（NSW Community Building Partnership）項目在10 余年間，已資助超過18,000 個無障礙相關的建設及改造項目，累計金額超過3.99 億澳元[17]。2013 年，《國家殘疾人保險計劃法案》（National Disability Insurance Scheme Act，以下簡稱《保險計劃》），在澳大利亞各級政府的支持下正式實施[18]。澳大利亞國家殘疾人保險局（National Disability Insurance Agency）發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，截至2022 年12 月31 日，已有超過573,000 位身心障礙者獲得了《保險計劃》的資助[19]?！侗ｋU計劃》不但是《戰(zhàn)略2010-2020》實施進程中的杰出產物，更是繼續(xù)推行《戰(zhàn)略2021-2031》的重要基礎和保障。

與澳大利亞政府類似，中國香港特別行政區(qū)政府通過設置“人人暢道通行計劃”及“優(yōu)化升降機資助計劃”，以政府撥款的方式為改善社區(qū)環(huán)境提供支持。其中，2012 年開始啟動的“人人暢道通行計劃”旨在擴大在人行天橋、人行高架路和人行隧道加裝無障礙設施的范圍，自計劃實施以來，特區(qū)政府已撥款逾63 億港元。2019 年，該計劃的改造范疇進一步擴大至為香港房屋委員會所轄屋邨及已拆售物業(yè)的公共屋邨于人行天橋、隧道和高架人行道等位置加建升降機[20]。“優(yōu)化升降機資助計劃”旨在加快優(yōu)化住宅樓的舊式升降機，特區(qū)政府計劃從2019 年起的6 個財政年度內，撥款25 億港元供符合資格的私人住宅或商住樓業(yè)主申請，資助額最高可達工程費用的60%（上限為每部升降機500,000 港元）；樓內60歲或以上的老年自住業(yè)主可獲其所需分擔工程費用及自行聘請顧問費用的全額資助（每個住宅單位資助上限為50,000 港元）[21]。在此基礎上，香港房屋協(xié)會和市區(qū)重建局先后推出了“長者維修自住物業(yè)津貼計劃”及“有需要人士維修自住物業(yè)津貼計劃”，為自住業(yè)主提供維修樓宇費用的津貼（兩項津貼可同時申請，可獲津貼上限合計不超過80,000 港元），加強其居所的安全[22]。

（2）美國華盛頓州：政策推行與資金設置同步

不同于澳大利亞和香港特區(qū)政策先行的方式，美國華盛頓州議會2010 年通過的《無障礙社區(qū)法案》（The Accessible Communities Act，以下簡稱《法案》），推動在華盛頓各縣建立無障礙社區(qū)咨詢委員會（Accessible Community Advisory Committees，以下簡稱ACACs），消除華盛頓州逾900,000 位身心障礙者所面臨的物理環(huán)境障礙的同時，就提出了設立無障礙社區(qū)基金（Accessible Communities Account）的要求[23]。

《法案》規(guī)定，無障礙社區(qū)基金主要用于改善社區(qū)環(huán)境，回應身心障礙者的需求，并提高公眾對于無障礙社區(qū)的認知；州屬殘疾問題和就業(yè)委員會（Governor's Committee on Disability Issues and Employment，以下簡稱GCDE）負責管理無障礙社區(qū)基金，各縣ACACs 可自行組織能夠改善社區(qū)無障礙環(huán)境的活動，主要目的在于提升居民對于無障礙社區(qū)的認識，活動內容包括組織身心障礙者參與社區(qū)應急預案的規(guī)劃，建立、維護無障礙社區(qū)網(wǎng)站等；各縣ACACs 還可通過評估身心障礙者面臨的通行問題，向GCDE 申請從無障礙基金中獲取社區(qū)人行道路修繕等設施更新項目的資助[11,24-25]?！斗ò浮诽貏e強調了對占用身心障礙者專屬停車位、未經(jīng)授權使用特殊牌照享受停車特權等行為的處罰，并指明以上行為的罰金屬于無障礙社區(qū)基金的組成部分[11,23]。

3.2 建設過程：公眾參與，定期審查

（1）建設內容深入咨詢

《戰(zhàn)略2010-2020》實施過程中，曾就包容性無障礙社區(qū)建設所涉及的規(guī)劃、設計、管理問題，以及建設過程中可能遇到的困難及解決方式，展開過多輪公眾意見聽證，并根據(jù)所收集的意見，及時調整相關措施[13]。《戰(zhàn)略2021-2031》制定前，澳大利亞各級政府總結了《戰(zhàn)略2010-2020》的經(jīng)驗及不足，獲取了超過3000 位身心障礙者及其家屬、照護者的反饋意見，并于啟動的同時成立了咨詢委員會。咨詢委員會核心成員包含至少半數(shù)身心障礙者，將針對《戰(zhàn)略2021-2031》包含的行動計劃、成效框架及周期進展等，向聯(lián)邦、州和領地政府及殘疾人事業(yè)部提供建議。2022-2031 年間，澳大利亞政府計劃每年至少舉辦一次公眾論壇或咨詢，包括3 次全國公眾論壇、至少4 次與全國公眾論壇錯開的州和領地論壇，以及為配合《戰(zhàn)略2021-2031》的重大審查而舉辦的3 次公眾咨詢；Australia's Disability Strategy Hub 網(wǎng)站作為《戰(zhàn)略2021-2031》專門為公眾與政府建立的溝通渠道，可供公眾在線咨詢、反饋意見，并關注重要信息和政策的發(fā)布[26]。

香港特別行政區(qū)2020 年6 月完成檢討并推出的《殘疾人及康復計劃方案》（以下簡稱《方案》），在討論及更新過程的3 個階段，均廣泛、深入地征求了公眾意見。作為《方案》討論及更新過程中歷時最長、最重要的環(huán)節(jié)，康復咨詢委員會組織了公眾咨詢會、利益相關者會議、焦點小組訪談3 種形式，邀請了康復及護理服務運營者及使用者、與身心障礙者康復服務有關的業(yè)界組織和專業(yè)團體，以及關注身心障礙者康復服務的團體或個人，最終共超過3000 人次參與，接獲意見累計378 份?！斗桨浮烦浞挚紤]了香港面臨的限制和機遇，參考國際通用的設計標準及最佳做法，采用旅運鏈分析1）找出各種障礙，并制訂了能夠消除障礙的、切實可行的策略及建議，以期締造無障礙的社區(qū)生活環(huán)境[27]。

（2）建設效能定期審查

澳大利亞聯(lián)邦政府在《戰(zhàn)略2010-2020》施行過程中的一項重要且特色的舉措是設置了定期審查機制，聯(lián)邦政府分3 個階段編制實施計劃，以兩年為一個周期編寫審查報告，重點評估各領域的發(fā)展趨勢，并適時調整相關措施?！稇?zhàn)略2021-2031》延續(xù)了定期審查機制，將在聯(lián)邦政府領導下，開展兩輪對于建筑、公共交通、教育無障礙標準的審查，并在社區(qū)態(tài)度、就業(yè)、兒童、安全、應急管理等方面，設置了額外的目標行動計劃。

香港《方案》特別提出以身心障礙者對于照護需求的程度為中心，構建3 個層次的社區(qū)支持服務模式（圖2）——即在整合現(xiàn)有社區(qū)服務的基礎上，為有高度照護需求且在家中生活的嚴重殘疾人士設立新的康復服務中心，融合日間護理中心及居家照護服務，以增加社區(qū)支持體系的靈活性，并為嚴重殘疾人士在不同階段的照護需求轉變提供支持；為輕度到中度殘疾的人士提供專門支持，協(xié)調目前的地區(qū)支援中心與其他服務單位角色；對于輕度殘疾人士，政府會增撥資源，提升社交及康樂服務質量，將社區(qū)康樂中心與親屬資源中心融合，以建立提供基礎支持服務的地區(qū)網(wǎng)絡。康復咨詢委員會同時建議特區(qū)政府社會福利署參考安老服務的統(tǒng)一評估機制，為社區(qū)支持服務制定評估機制，探討如何擴展個案管理服務；康復咨詢委員會還將持續(xù)協(xié)助特區(qū)政府，跟進《方案》涵蓋的策略建議及相應措施的實施進度，適時進行檢討并做出適當調整。

2 香港地區(qū)3個層次的社區(qū)支持服務模式，引自參考文獻[27]

3.3 建設方式：聯(lián)動指南，建有所依

在美國，業(yè)主、建筑師、工程師、承包商等各方利益相關者均需對無障礙環(huán)境的營造負責，遵循《建筑障礙法》（Architectural Barriers Act）、《美國殘疾人法案》（Americans with Disabilities Act），以及《美國殘疾人法案建筑物和設施無障礙指南》（Americans with Disabilities Act [ADA]Accessibility Guidelines for Buildings and Facilities）等的規(guī)定。在既有社區(qū)無障礙環(huán)境更新改造的各個階段，審查人員會采用接近輪椅寬度的數(shù)字水平儀、門壓力表等測量儀器，配合當?shù)責o障礙社區(qū)環(huán)境更新相關核查清單，現(xiàn)場識別項目的潛在不合規(guī)之處，并提出解決常見疏忽的建議，以確保項目能夠完全符合無障礙法規(guī)及規(guī)范[28]。

受《保險計劃》的資助，澳大利亞制定了《殘疾人住宅設計標準》（NDIS Specialist Disability Accommodation Design Standard）及《宜居住宅設計指南》（Livable Housing Design Guidelines），在滿足《國家建設標準》（National Construction Code）的基礎上，保障社區(qū)及住宅環(huán)境能夠滿足身心障礙者的需求。其中，《殘疾人住宅設計標準》制定了“宜居程度改善”（improved liveability）、“堅固易維護”（robust）、“全面無障礙”（fully accessible），以及“物理層面的高度支持”（high physical support）4 類指標[29]；《宜居住宅設計指南》由低到高設置了“銀”（silver level）、“金”（gold level）、“鉑金”（platinum level）3 個等級[30]，通常情況下，“金”和“鉑金”等級需要提供更充足的場地、設置更寬的門開口指標等。社區(qū)及住宅環(huán)境更新改造時，相關業(yè)主及責任人可根據(jù)社區(qū)及住宅環(huán)境的實際情況，以及需要為身心障礙者提供支持的程度，執(zhí)行相應設計標準。

而香港特別行政區(qū)的各類建設以《建筑物條例》及其附屬法例為統(tǒng)領，香港屋宇署推出的《設計手冊：暢通無阻的通道2008》中，部分與無障礙社區(qū)及環(huán)境相關的設計規(guī)定經(jīng)過多年發(fā)展，已有作為強制性設計規(guī)定納入《建筑物條例》附屬的《建筑物（規(guī)劃）規(guī)例》。此外，建筑署、香港房屋協(xié)會為推進社區(qū)及住宅環(huán)境改善工作，陸續(xù)出臺了《暢道通行：良好作業(yè)指引》《暢道通行：戶外環(huán)境建設》《香港住宅通用設計指南》，從規(guī)劃和空間設計、無障礙設計、環(huán)境障礙消除方式等方面，有針對性地提出了適用于香港的設計指引，力求在提升社區(qū)環(huán)境可達性和安全性的基礎上，滿足身心障礙者的需求，并方便每一位居民的使用[31]。

4 我國無障礙社區(qū)建設的思考

《條例》將“無障礙環(huán)境建設”定義為“為便于殘疾人等社會成員自主安全地通行道路、出入相關建筑物、搭乘公共交通工具、交流信息、獲得社區(qū)服務所進行的建設活動”。在老齡化、少子化程度不斷加深、城市建設由增量轉向提質的國際背景下，身心障礙人士需求的發(fā)展決定了無障礙環(huán)境建設范圍的持續(xù)拓展。然而《條例》不夠清晰的建設范圍，難以與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，以此為核心形成的規(guī)章、標準，也難以保障其可行性、合理性。社區(qū)作為我國城市治理和居民生活的基本單元，以及黨和政府聯(lián)系、服務人民群眾的“最后一公里”，引入“無障礙社區(qū)”的概念，并明確其建設路徑和內容，對于更廣泛的無障礙環(huán)境建設，具有重要的現(xiàn)實價值。

近年來，以北京、深圳、杭州、南京等為代表的城市街道管委會在居民反映、社區(qū)摸排后，陸續(xù)采取了為老舊住宅樓加裝電梯、改造社區(qū)內的坡道及無障礙泊位、服務設施設置低位服務臺等方式，打造更為便利的社區(qū)環(huán)境。當前我國無障礙社區(qū)建設仍面臨缺乏有效的公眾參與實現(xiàn)方式、監(jiān)督反饋的時效與應對工作機制保障、實際建設綜合統(tǒng)籌與專業(yè)指導等挑戰(zhàn)，需要在現(xiàn)有基礎上，吸取無障礙社區(qū)建設的國際經(jīng)驗，梳理出與我國已實施的適老化社區(qū)、老舊小區(qū)改造等城市更新內容有差異的獨特經(jīng)驗與做法，形成適用于我國的無障礙社區(qū)建設方式（圖3）。

3 我國無障礙社區(qū)的建設方式

4.1 政策資金聯(lián)動：建立多元責任主體協(xié)同網(wǎng)絡

（1）自上而下協(xié)同政策推行

創(chuàng)建、改造無障礙社區(qū)是龐大的系統(tǒng)工程，需要住房和城鄉(xiāng)建設主管部門、交通管理部門、無障礙設施的所有權人及管理者、無障礙環(huán)境建設主管部門等多元責任主體共同參與、協(xié)調運轉。國際經(jīng)驗帶給我國的借鑒是，無障礙社區(qū)建設在地方需求醞釀的基礎上，通常遵循自上而下的推行模式。國家出臺法案和總體戰(zhàn)略規(guī)劃，引領工作開展方向，同時明確建設與管理的一級責任主體，明確牽頭部門、配合部門、管理部門、監(jiān)督檢查部門以及資金來源；在建立國家層面責任主體網(wǎng)絡基礎上，地方層面再建立起各層級的責任主體網(wǎng)絡，保證實際工作的有效開展。例如，澳大利亞的戰(zhàn)略實施以國家社會服務部為主導，各州、領地配合并制定具體工作方案、政策以及制度。又如，香港在城市無障礙設施及通道建設方面，先有立法會出臺《建筑物條例》及其附屬法例《建筑物（規(guī)劃）規(guī)例》，再有屋宇署、建筑署、路政署等部門出臺的《設計手冊：暢通無阻的通道》、開展“人人暢道通行計劃”等工作，回應政策法規(guī)。

在《條例》的統(tǒng)領下，我國各地已出臺了適用于地方的建設指導標準。但應指出的是，已出臺的法規(guī)、規(guī)章及標準對于無障礙社區(qū)所涵蓋內容的闡述尚不清晰，且主要側重在滿足物理環(huán)境方面的無障礙，而缺乏對精神層面無障礙的關注。2022 年10 月27 日提請十三屆全國人大常委會第三十七次會議初次審議通過的《無障礙環(huán)境建設法（草案）》，彌補了我國無障礙環(huán)境建設方面一直以來的立法空白，從設施建設、信息交流、社區(qū)服務3 方面構建起完整、清晰的無障礙環(huán)境具體內容框架，明確規(guī)定政府相關部門、工程單位、公共服務機構在無障礙建設方面的職責。待《無障礙環(huán)境建設法（草案）》正式通過后，現(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章及標準，仍需進一步修訂、完善。

（2）設立無障礙社區(qū)咨詢委員會

我國可參考美國華盛頓州的做法，在各級地方政府建立無障礙社區(qū)咨詢委員會。委員會成員規(guī)模不宜過大，華盛頓州各縣的無障礙社區(qū)咨詢委員會一般包括5 名成員，設主任、副主任各1 名[23-25]。無障礙社區(qū)咨詢委員會可根據(jù)社區(qū)的具體情況，定期組織能夠提升居民對于無障礙社區(qū)的認識的活動，內容包括無障礙社區(qū)建設目的宣傳，組織身心障礙者參與社區(qū)應急預案的規(guī)劃，建立、維護無障礙社區(qū)網(wǎng)站等；無障礙社區(qū)咨詢委員會還需定期評估身心障礙者在當?shù)厣鐓^(qū)中面臨的通行、活動等問題，與社區(qū)管委會一同向地方政府提案，申請社區(qū)人行道路修繕等社區(qū)建設、設施更新項目的資助。

此外，我國還可參照澳大利亞政府的做法，設置無障礙社區(qū)政策咨詢與監(jiān)督委員會，該委員會成員由無障礙社區(qū)建設的主要利益相關者組成，且至少應包括半數(shù)以上的身心障礙人士；可優(yōu)先吸納生活在欠發(fā)達地區(qū)、具有特殊文化背景的人員，以及年輕人、女性，作為委員會成員[26]。委員會與各省殘聯(lián)保持緊密聯(lián)系，委員會主任應每年出席至少一次國家層面針對無障礙社區(qū)建設相關的會議，向相關部門負責人提出建議，以利于無障礙社區(qū)建設政策的更新與完善。

（3）專項基金與靈活撥款并存

可參考華盛頓州設立專項基金方式，在我國設置省級專項無障礙社區(qū)基金，聯(lián)動行業(yè)協(xié)會、民間組織共同確保資金的來源渠道多樣、金額充足?；鹂山挥筛魇埪?lián)管理，用于支持其下屬各級市縣自行組織的建設活動，包括改善社區(qū)物理環(huán)境、組織身心障礙者參與社區(qū)工作規(guī)劃、建立和維護無障礙社區(qū)信息服務系統(tǒng)、提升居民對于無障礙社區(qū)認知等活動。此外，大規(guī)模、系統(tǒng)性的建設活動一般單獨撥款，如香港地區(qū)的無障礙住宅改造和道路系統(tǒng)無障礙改造。如果參考香港地區(qū)的經(jīng)驗，政府用于支持老年人進行住宅內部無障礙設施改善的資金約每戶40,000～70,000 元；用于更新、優(yōu)化住宅樓電梯的資金可達到工程費用的60%（上限約為每部電梯450,000 元）；用于社區(qū)室外空間無障礙設施建設及更新的費用，因工程類別、建造材料、建設地區(qū)等的差異，項目額平均值可能在100,000～1,500,000 元不等。

（4）資金使用獎懲結合

在無障礙社區(qū)建設過程中，我國應具體考察項目的區(qū)位、設施現(xiàn)狀、周邊配套、居民特征等情況，設置合理的資助額度。對于資金的不合理使用情況，以及影響無障礙社區(qū)建設、維護的行為，可結合國際經(jīng)驗，設立處罰機制，產生的罰款仍可回收為無障礙社區(qū)建設基金。由此，形成資助與罰款相結合的資金使用機制，進一步保證資金的有效利用。

4.2 機制保障：構建社區(qū)無障礙問題咨詢與反饋渠道

（1）公眾咨詢機制確立建設方案

澳大利亞、中國香港通過公眾咨詢來確定無障礙社區(qū)建設內容和措施的經(jīng)驗十分值得借鑒，如香港《方案》的更新有賴于為期兩年、分3 階段開展的公眾參與活動。無障礙社區(qū)的建設方向由頂層自上而下指導，但具體建設內容和方案必須在充分調研社區(qū)身心障礙者需求的基礎上確定，建設方案和管理方式等問題均應聽取身心障礙者及其家屬意見。

（2）實時反饋機制保障建設效能

無障礙社區(qū)的監(jiān)管應當是動態(tài)、持續(xù)的，身心障礙者及其家屬、照護者作為無障礙社區(qū)建設政策制定、審查時的重要參與者，也應成為建設成果的重要檢驗者，保證建設成果能夠定期反饋、及時發(fā)現(xiàn)問題并得以調整。澳大利亞每兩年的建設數(shù)據(jù)都要提交身心障礙者、家屬和照護者、相關組織、專家以及政府部門進行審核。依靠這一機制，國家戰(zhàn)略的實施成效得以定期檢驗和反饋，這對于次級工作組織也同樣適用。

建成環(huán)境和設施設備會隨時間推移而發(fā)生老化、損壞、占用等問題，社區(qū)服務也可能出現(xiàn)質量下降、內容萎縮等情況，因而無障礙社區(qū)的長期監(jiān)管維護與即時的建設改造同等重要，公眾參與是保障監(jiān)督反饋有效、及時的最重要方式。因此，我國可明確各級殘聯(lián)、老齡委、社區(qū)管理委員會等責任主體的監(jiān)管職責，鼓勵、支持和培育身心障礙者及其家屬、老年人、兒童家長、認知障礙者家屬等群體實施“社區(qū)無障礙問題實時反饋”，避免過了政策執(zhí)行期就無人管理、無人負責、無錢維護的情況，確保社區(qū)無障礙狀態(tài)的可持續(xù)。

4.3 開放建設：因地制宜確定建設內容

（1）先公后私的建設進程

從國際經(jīng)驗來看，無障礙社區(qū)建設遵循了“先公共后私人”“先場地后住宅”的推行進程。澳大利亞最初通過設立感官花園、認知障礙兒童游樂區(qū)、身心障礙者更衣室等方式，滿足身心障礙居民對公共空間的需求，進而將無障礙社區(qū)營造的重點推行到包容性住房領域，強調增加可供身心障礙者自主選擇的無障礙住房。中國香港從加裝人行天橋、人行高架路和人行隧道的無障礙設施開始，逐漸過渡到更新住宅樓的舊式無障礙電梯、無障礙設施等。

（2）因地因時的建設內容

無障礙社區(qū)的建設切不能封閉獨立、盲目推行固定的建設模式，而要一地一議、一事一議。例如香港地區(qū)結合自身高密度城市高差大、立體交通多的特點，無障礙環(huán)境建設先從解決豎向交通的無障礙著手，充分回應地區(qū)最迫切需求。此外，無論是新建、改造還是維護修復，都應在專業(yè)人士或機構的指導下進行，避免套用統(tǒng)一做法而造成不能用、不好用等問題。

（3）包容性的建設理念

在具體設計方案和實施方案上，應協(xié)調各方、合并相似建設內容、解決沖突內容，不僅要避免勞民傷財、資源浪費，更要避免對一部分人群無障礙而對另一部分人群的不友好。因此，可引入了解當?shù)厍闆r、可代表社區(qū)居民利益的“社區(qū)建筑師”，在協(xié)調不同利益群體沖突的基礎上，提升無障礙社區(qū)環(huán)境營造的針對性，并根據(jù)社區(qū)居民需求，及時調整空間營造的方式。

（4）數(shù)字技術助力的融合無障礙

我國應鼓勵數(shù)字技術在無障礙社區(qū)建設中的創(chuàng)新，形成智慧社區(qū)服務平臺，拓展身心障礙人士可接受服務的時間和空間。數(shù)字技術不僅可能解決物理環(huán)境改造實施困難的問題、更好滿足信息無障礙的需求、促進服務供給的無障礙，還有助于推動3 個環(huán)境領域高度融合，促成真正的心靈無障礙。

5 結語

本文從無障礙社區(qū)理念的發(fā)展出發(fā)，以我國對于無障礙社區(qū)建設的實際需求為基礎，界定了無障礙社區(qū)的概念。通過對澳大利亞、美國華盛頓州、中國香港地區(qū)的無障礙社區(qū)建設經(jīng)驗分析發(fā)現(xiàn)，這些國家和地區(qū)從政策法規(guī)、配套資金到服務體系、環(huán)境建設均對無障礙社區(qū)建設做出了回應。由此可見，無障礙社區(qū)建設是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要建立多元責任主體協(xié)同網(wǎng)絡，實現(xiàn)政策、資金聯(lián)動；構建社區(qū)無障礙問題咨詢與反饋渠道，形成機制保障；先公后私、因地因時確定建設進程和內容；在包容性建設理念的指導下，引入社區(qū)建筑師提升無障礙社區(qū)環(huán)境營造的針對性，鼓勵數(shù)字技術在無障礙社區(qū)建設中的創(chuàng)新，進而激活社區(qū)無障礙建設這個大系統(tǒng)，以支持身心障礙者以及老年人、兒童等群體平等地參與社區(qū)生活與文化，實現(xiàn)自我價值。推動我國無障礙社區(qū)發(fā)展建設，能夠從社區(qū)角度，為實現(xiàn)社會包容貢獻解決之道。

注釋

1）旅運鏈分析：即審視由出發(fā)點到達目的處所的過程是否存在各種對身心障礙者的障礙。審視范圍包括：目的處所無障礙設施/交通配套數(shù)據(jù)的獲取、由出發(fā)點到達目的處所所需的無障礙交通服務/無障礙通道/無障礙設施、進入目的處所的無障礙通道/設施、目的處所內的無障礙通道/設施及目的處所的緊急逃生設施。