廣州城中村混合改造實(shí)施策略研究

黃孚中 梁宏飛 艾勇軍 雷 軒

廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院 廣東 廣州 510000

1 引言

隨著快速城鎮(zhèn)化，廣州催生的大量城中村普遍存在衛(wèi)生、消防和社會治安條件差，違法亂建，建筑布局混亂等問題。廣州市在2009年開始推動“三舊”改造，釋放出存量土地資源，改善人居環(huán)境和城市風(fēng)貌。而面對多樣的存量資源和復(fù)雜的多方利益，全面改造已難以滿足新時期高質(zhì)量發(fā)展的需求。通過精準(zhǔn)識別改造需求，探索部分拆除加微改造方式的混合改造模式，可以有效降低城市更新成本投入，快速實(shí)現(xiàn)美好人居環(huán)境的建設(shè)[1]。

2 研究背景

2.1 從增量市場向存量市場轉(zhuǎn)變，城市更新上升為國家戰(zhàn)略

2020年11月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》 提出實(shí)施城市更新行動，推進(jìn)城市生態(tài)修復(fù)、功能完善工程，強(qiáng)化歷史文化保護(hù)，塑造城市風(fēng)貌；黨的二十大報告指出，“實(shí)施城市更新行動，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市”。加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實(shí)施城市更新行動，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。

從棚戶區(qū)改造到老舊小區(qū)改造，再到提出實(shí)施城市更新，中央對于城市更新行動的認(rèn)識和推動正在逐步深入，城市更新已成為國家城市發(fā)展的重要戰(zhàn)略。

2.2 城市有機(jī)更新要求防止大拆大建，堅持“留改拆”并舉

實(shí)施城市更新行動是黨的十九屆五中全會作出的重要決策部署，是國家“十四五”規(guī)劃明確的重大工程項目。住建部下發(fā)《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（下稱《通知》）， 要求轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，嚴(yán)管大拆大建，加強(qiáng)修繕改造，注重提升功能，增強(qiáng)城市活力。

廣州市為貫徹落實(shí)《通知》，持續(xù)探索超大城市有機(jī)更新之路，積極穩(wěn)妥實(shí)施城市更新行動，防止大拆大建問題，提出《廣州市關(guān)于在實(shí)施城市更新行動中防止大拆大建問題的意見》，要求嚴(yán)格控制老城區(qū)范圍大規(guī)模拆除，嚴(yán)格控制大規(guī)模增建，城市連片舊區(qū)不短時間、大規(guī)模拆遷[2-3]。

2.3 城市有機(jī)更新是促進(jìn)“城村”融合的重要手段

城市有機(jī)更新是對那些已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代城市生活的地區(qū)進(jìn)行必要的改建，吳良鏞院士認(rèn)為城市如同生物體一樣是有機(jī)聯(lián)系、和諧共處的。他主張城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)城市肌理，以合適的規(guī)模，合理的尺度，根據(jù)改造的要求，按照城市的內(nèi)在秩序和規(guī)律，在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)行。這樣可以讓改造區(qū)更好地融入城市整體環(huán)境[4]。

廣州城中村的問題不僅體現(xiàn)在老舊的建筑群和落后的設(shè)施，也體現(xiàn)在空間秩序的混亂和對城市肌理的破壞。融合城中村和現(xiàn)代城市的關(guān)鍵不在于簡單的拆舊立新，而在于以合理的規(guī)模尺度、合理的順序，針對性地逐步改善城中村問題，在不傷害老氛圍的基礎(chǔ)上融入周邊現(xiàn)代城市氛圍，以達(dá)到有機(jī)聯(lián)系、和諧共處的狀態(tài)，這要求改造將城市肌理和環(huán)境納入考量，并最終實(shí)現(xiàn)城中村與現(xiàn)代城市的和諧融入。

2.4 新發(fā)展要求下全面改造難以為繼

城中村全面改造面臨著較多困難和阻力：一是土地政策帶來了房屋土地性質(zhì)變更，房屋確權(quán)難等難以突破的歷史問題；二是整體改造過程中出現(xiàn)了協(xié)商難度大，談判周期長，改造成本高等實(shí)施問題。《通知》明確規(guī)定嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除、增建、搬遷。全面改造在政策和實(shí)施上都面臨著難以為繼的局面，因此，需要新的改造方式來滿足新發(fā)展要求。混合改造針對各村發(fā)展需要和面臨的問題以小而精的形式進(jìn)行改造，以低成本的投入緩解城中村發(fā)展的主要困難，極大程度減小改造實(shí)施的難度，快速提升人居環(huán)境，避開上述的改造阻力，科學(xué)引導(dǎo)城中村的品質(zhì)化提升。

3 開展城中村混合改造的可行性

3.1 廣州市政府更新管理經(jīng)驗豐富，具備保障能力

廣州政府出臺《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房保障工作的意見》，支持住房租賃企業(yè)整租未全面改造的城中村，按照保障性租賃住房標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行品質(zhì)化提升后統(tǒng)一運(yùn)營，提高租住品質(zhì)，防止改造后出現(xiàn)不合理租金的現(xiàn)象，并創(chuàng)造村內(nèi)就業(yè)機(jī)會。以大源村為例，村民與白云投資集團(tuán)下屬物業(yè)公司簽署了《統(tǒng)租意向書》，以統(tǒng)租統(tǒng)管的方式幫助村民管理出租屋，通過調(diào)研電商從業(yè)人員需求，提供相關(guān)生活、產(chǎn)業(yè)配套，通過對房屋空間進(jìn)行改造以提供更多的房型，滿足多樣需求，提供低價、品質(zhì)化的居住空間；并優(yōu)化村內(nèi)景觀、衛(wèi)生環(huán)境，提升村內(nèi)風(fēng)貌。

3.2 村集體基層自治架構(gòu)完善，具備執(zhí)行能力

廣州城中村集體具有一定的經(jīng)濟(jì)和治理能力，村集體收入可以獨(dú)立承擔(dān)村內(nèi)改造的成本部分。一方面，集體資金主要來自村內(nèi)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、出租物業(yè)、租金、征地補(bǔ)償?shù)取Ｒ缘透深A(yù)、低成本投入的混合改造對于村集體而言是可以承擔(dān)的。

另一方面，改造后創(chuàng)造的收益足以彌補(bǔ)投入，例如，黃埔區(qū)某街進(jìn)行6000萬元固定資產(chǎn)投資，用于完善基礎(chǔ)設(shè)施配套及改善外部環(huán)境，后進(jìn)行招商引資，在2016年實(shí)現(xiàn)總產(chǎn)值10.4億元；黃埔某舊改項目快速提升了村股東的人均收入，由2017年的人均2.56萬元升至2021年的5.48萬元。參照以往城市更新效果，混合改造可以改善物業(yè)品質(zhì)，提升的收益足以彌補(bǔ)改造投入。

3.3 企業(yè)市場資源整合成熟，具備盈利能力

社會資本可與村集體物業(yè)合作運(yùn)營，通過提升空間品質(zhì)，提升入住率，實(shí)現(xiàn)投資方、村群體雙贏。以深圳水圍村為例，通過與深業(yè)置地合作，共同打造1368國際文化街區(qū)，將居民樓升級改造成人才公寓，將嶺南文化的街巷情結(jié)與廣東騎樓的民居建筑融入街巷設(shè)計，以溫馨現(xiàn)代的內(nèi)部裝修以及功能齊全的共享空間吸引了人才入住，一改“握手樓”的亂象，入住率由45%升至90%以上。

棠下村廠房投標(biāo)時，萬科以高溢價率拿下了泊寓的15年經(jīng)營權(quán)。目前已有500多間房，成為了廣州體量最大的集中式長租公寓，入住率達(dá)到了95%。當(dāng)前整體出租率仍然維持在90%左右，預(yù)計年營收將突破1億，經(jīng)營現(xiàn)金流基本覆蓋管理支出。

3.4 企住戶追求美好生活意愿強(qiáng)烈，租金上漲幅度可接受

相比于全面改造后飛速上漲的租金，混合改造后的房價和租金因改造成本較低的特點(diǎn)并不會有太大提升。位于金沙洲的世聯(lián)金沙里通過打造片區(qū)休閑、商業(yè)活動中心，改善屋內(nèi)居住環(huán)境，服務(wù)集成滿足全面需求。在金沙里所有房型均高過周邊均價的情況下，商業(yè)出租面積率由46%提升至90%?？梢娮魧θ司迎h(huán)境的提升后的租金上漲是能夠接受的。

混合改造以合理的更新規(guī)模降低了改造成本，使村集體與投資方均有意愿參與改造并能從中受益。隨著改造的完成，城市空間也更易于監(jiān)督管理，打破了舊村臟亂差且無人監(jiān)管的局面[5]。

4 混合改造實(shí)施策略

4.1 “留改拆”原則定義

混合改造嚴(yán)格遵循《通知》，堅持實(shí)行“留改拆”并舉，建立“留改拆”標(biāo)準(zhǔn)，以保留利用提升為主，以“改”作支撐，必要時再“拆”。

留：堅持應(yīng)留盡留，不隨意遷移、拆除有價值建筑；保持老城格局和街巷肌理；延續(xù)城市特色風(fēng)貌，堅持低影響的更新建設(shè)模式。

改： 聚焦低效空間和老舊功能片區(qū)，加大力度推進(jìn)閑置土地和建筑的再開發(fā)利用，補(bǔ)齊現(xiàn)有建筑短板、提升建筑功能、增強(qiáng)城市活力。

拆：不大規(guī)模、成片集中拆除現(xiàn)狀建筑；對不具備保留改造價值、建筑結(jié)構(gòu)差、基本設(shè)施匱乏、鑒定為危房的房屋開展拆除重建改造。

4.2 完善留改拆評判標(biāo)準(zhǔn)

“留改拆”的標(biāo)準(zhǔn)需根據(jù)項目實(shí)際情況確定。但是可以探索研究“留改拆”的評判維度，作為原則性基礎(chǔ)，指導(dǎo)項目實(shí)際留改拆的選擇，綜合分析做出最終評判。

4.2.1 維度一：評判資產(chǎn)情況

確認(rèn)“留改拆”的主要方式是資產(chǎn)自身情況，但并不限于單體建筑，而是改造范圍內(nèi)的建筑整體布局、功能結(jié)構(gòu)。秉持應(yīng)留盡留的原則，不隨意改動建筑原有布局，不破壞城中村街巷肌理，堅持低影響的改造模式，僅對無保留價值、功能嚴(yán)重缺失、有危險隱患的建筑進(jìn)行改造或拆除。

4.2.2 維度二：評判周邊影響

分析資產(chǎn)改造后對周邊的影響，不局限于更新單元本身。如果改造的結(jié)果對周邊的影響是正面的，那么“改”或“拆”是可取的，反之則不可取。若某處城中村計劃舊廠改造升級為公寓，卻因無法提供相應(yīng)的配套設(shè)施和有序的管理，超過了人口承載能力而對周邊造成不利影響，則此種改造應(yīng)被視為僅對資產(chǎn)有利而對周邊不利，是不可取的。改造前，一定要全面考慮改造的外部性影響進(jìn)行判斷。

4.2.3 維度三：評判改造外部性

對于城市更新而言，正外部性是一項重要的評判依據(jù)。外部性的判斷不僅在于經(jīng)濟(jì)效益，還在于時間、空間、社會價值、生態(tài)環(huán)境、居民感受等因素的綜合角度上評判。對于一些城中村的改造，可能改造成本無法在短期內(nèi)回收，但卻可以幫助樹立城市品牌形象，對推動旅游、提升知名度有正面影響，則該項目具有外部性的。

4.2.4 維度四：評判當(dāng)?shù)匦枨?/p>

從政府角度出發(fā)，更新單元的未來發(fā)展方向應(yīng)與周邊功能一同考慮，避免改造后當(dāng)?shù)匾蛲|(zhì)化而產(chǎn)生過度競爭，形成內(nèi)卷，為區(qū)域發(fā)展造成負(fù)面影響。改造應(yīng)以滿足區(qū)域內(nèi)需求，補(bǔ)足區(qū)域內(nèi)功能短板為主，有意識地布局業(yè)態(tài)并合理謀劃未來發(fā)展。

4.2.5 維度五：評判資金投入

項目資金投入是改造項目中一大影響因素，在當(dāng)下政策背景下，控制投入資金數(shù)額是控制大拆大建的最好方法，只有限制成本，才能最好堅持應(yīng)留盡留的原則，減少資金成本。對于徘徊在“留”和“改”之間的更新主體，應(yīng)結(jié)合成本，優(yōu)先考慮將資金投入到更適宜“改”的主體，既可以避免過度開發(fā)，又可以提高項目效益。

4.2.6 維度六：評判改造最優(yōu)解

混合改造的方式是多樣的，對于一個更新單元，無論是改或拆都具有可行性，那么應(yīng)該結(jié)合周邊發(fā)展及長遠(yuǎn)期發(fā)展等維度綜合考慮，選擇效果最優(yōu)且最具可行性方法。

4.3 完善城中村混合改造技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

4.3.1 完善城中村混合改造成本認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

建議針對城中村混合改造特點(diǎn)，參照全面改造成本的構(gòu)成，設(shè)立、補(bǔ)充、修改新的標(biāo)準(zhǔn)。對于必要的拆遷復(fù)建，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)可參考《廣州市舊村莊全面改造成本核算辦法》。

4.3.2 建立容積率轉(zhuǎn)移、獎勵制度

涉及歷史保護(hù)、公共配建方面，設(shè)立容積率獎勵制度，把改造中新增的附建式公共服務(wù)設(shè)施、交通設(shè)施、市政設(shè)施及城市公共空間，其建筑面積計入獎勵建筑面積；保留的歷史建筑按保留的建筑面積以一定比例計入轉(zhuǎn)移、獎勵建筑面積。

4.3.3 制定城中村混合改造建設(shè)指引

對于歷史活化、外立面修復(fù)、場所營造等提升人居環(huán)境改造，需制定具體實(shí)施路徑和實(shí)施指引，避免出現(xiàn)亂改造現(xiàn)象，確保改造成果整潔和諧，又突出特色。

4.3.4 建立城中村混合改造管理制度

在社區(qū)締造、物業(yè)運(yùn)營、服務(wù)配套等方面，需要完善外包服務(wù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立健全的片區(qū)管理監(jiān)督體系，維持改造后城中村的有序秩序，保障村內(nèi)服務(wù)配套完善，營造良好社區(qū)氛圍。

4.3.5 制定城中村混合改造編制審批指引

明確評估、征求意見及公示、成果上報、審查、審議、報批、備案和歸檔等各項工作流程細(xì)則及相關(guān)部門職責(zé)，為混合改造必要性論證及混合改造方案提供明確流程指引。

4.3.6 營造多主體參與城中村混合改造氛圍

政府在城中村混合改造中負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)督管理，對改造范圍、實(shí)施途徑、改造成果等做出明確規(guī)范?？梢猿鲑Y建設(shè)、維護(hù)市政道路、市政設(shè)施配套等。

村集體參與改造的全流程，包括前期協(xié)調(diào)改造方案、協(xié)調(diào)權(quán)屬人問題等，中期監(jiān)督改造實(shí)施，后期驗收改造成果、參與運(yùn)營管理等環(huán)節(jié)。

房地產(chǎn)開發(fā)商和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商主要以與村集體合作的方式參與改造，主要參與部分改造新建和建成后的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營。

4.4 拓寬城中村混合改造資金渠道

政府出臺政策：允許社會資本參與城中村混合改造，主要資金來源包括村集體出資和企業(yè)出資兩類。

村集體出資：村集體作為主要出資方聘請房地產(chǎn)開發(fā)商改造村集體土地，打造公共空間，鋪設(shè)村內(nèi)道路，增添綠化；以村集體物業(yè)形式或與產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商合作運(yùn)營管理改造后的城中村。

企業(yè)出資：房地產(chǎn)開發(fā)商或產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商出資改造村集體土地，換取一定期限內(nèi)的管理、商業(yè)、服務(wù)運(yùn)營權(quán)，并承擔(dān)改造投入和運(yùn)維成本。

4.5 總結(jié)城中村混合改造試點(diǎn)經(jīng)驗

建議在白云、天河、番禺等區(qū)開展試點(diǎn)，在城市門戶節(jié)點(diǎn)、重點(diǎn)功能平臺、重大交通樞紐周邊、重要交通廊道兩側(cè)，聚焦一批現(xiàn)狀人居環(huán)境較差、消防安全隱患突出、人口密度過高的城中村，“一村一策”先期啟動試點(diǎn)村混合改造，形成成效?？偨Y(jié)經(jīng)驗各區(qū)逐步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)城中村人居環(huán)境品質(zhì)總體提升。

5 結(jié)語

綜上，以有機(jī)更新理論指導(dǎo)的城中村混合改造，既符合當(dāng)下防止大拆大建的政策要求，又能促進(jìn)城中村以和諧的形式融入現(xiàn)代化城市氛圍中，同時又不會對其在城市中承擔(dān)的職責(zé)造成太大影響，是解決當(dāng)下城中村問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，實(shí)現(xiàn)城市有機(jī)更新的重要實(shí)施路徑。

城中村混合改造實(shí)施路徑較靈活，需根據(jù)村具體情況及需求實(shí)施。政府引導(dǎo)改造方向并監(jiān)督改造合法實(shí)施；村集體通過與社會資本開展不同模式的合作，合理分工改造的實(shí)施、改造后的運(yùn)營、管理，實(shí)現(xiàn)城中村人居環(huán)境得品質(zhì)化建設(shè)，居民能夠有更好的居住環(huán)境，更靈活的住房選擇和更方便多樣的選擇?？傮w而言，混合改造是可行且多方共贏的。