事業(yè)單位預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)存在的問題及對(duì)策研究

石瑋 貴陽(yáng)市群眾藝術(shù)館

引言

預(yù)算管理一體化是一種新興的預(yù)算管理模式，其優(yōu)勢(shì)在于以統(tǒng)一管理為核心手段，并且采用了更加科學(xué)的預(yù)算管理方法，有助于資源合理調(diào)配和預(yù)算業(yè)務(wù)的深度整合，進(jìn)而能夠提升事業(yè)單位預(yù)算管理效率和社會(huì)服務(wù)水平[1]。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，社會(huì)公眾對(duì)事業(yè)單位的服務(wù)效率和服務(wù)水平都提出了更高的要求，作為事業(yè)單位要以提高公共服務(wù)水平為己任，做好預(yù)算管理工作并合理利用資金資源，因此積極推進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算一體化系統(tǒng)的構(gòu)建，成為一種必然的選擇。本文在分析事業(yè)單位建設(shè)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)必要性的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)指出了在系統(tǒng)構(gòu)建過程中存在的各種問題，并針對(duì)現(xiàn)存的問題提出了具體的對(duì)策。

一、事業(yè)單位建設(shè)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的價(jià)值體現(xiàn)

構(gòu)建一體化的預(yù)算管理系統(tǒng)，可以提升和改善事業(yè)單位預(yù)算管理的效率和效果，并有助于合理利用有限的預(yù)算資金資源，來(lái)改善公共服務(wù)水平。事業(yè)單位建設(shè)預(yù)算管理一體系統(tǒng)的重要價(jià)值，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）強(qiáng)化全面預(yù)算的執(zhí)行，提升事業(yè)單位內(nèi)控水平

所謂預(yù)算管理的一體化，是基于統(tǒng)一的預(yù)算管理規(guī)則，以管理系統(tǒng)構(gòu)建為載體，同時(shí)將規(guī)則嵌入到管理系統(tǒng)之中，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算的編審、調(diào)整、執(zhí)行、支付、核算、決算和報(bào)告等工作的標(biāo)準(zhǔn)化和一體化處理。預(yù)算一體化將事業(yè)單位各財(cái)務(wù)管理環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，能夠強(qiáng)化對(duì)事業(yè)單位預(yù)算管理的執(zhí)行，確保各項(xiàng)事業(yè)單位預(yù)算工作能夠?qū)崿F(xiàn)[2]。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)構(gòu)建，重在強(qiáng)調(diào)預(yù)算工作的執(zhí)行和落實(shí)，很多事業(yè)單位的預(yù)算編制較為科學(xué)合理，但在執(zhí)行過程中困難重重，面對(duì)來(lái)自各方的壓力不得不反復(fù)調(diào)整預(yù)算，甚至?xí)绊懙绞聵I(yè)單位的社會(huì)公共服務(wù)水平的提升。預(yù)算執(zhí)行效果差，也是事業(yè)單位內(nèi)控管理水平落后的表現(xiàn)，基于數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，能夠?qū)崿F(xiàn)事前預(yù)算、事中執(zhí)行和事后核算的融合與過程控制，提高單位的內(nèi)控管理水平和資金使用效率。

（二）健全事業(yè)單位資金管理機(jī)制，提升資金使用效率

事業(yè)單位的資金和經(jīng)費(fèi)由國(guó)家及地方政府財(cái)政統(tǒng)一撥付，預(yù)算資金的金額有限，需要嚴(yán)格按照事先制定的全面預(yù)算執(zhí)行，因此健全現(xiàn)有的事業(yè)單位資金管理機(jī)制十分必要，可以避免有限資金的流失。構(gòu)建統(tǒng)一的一體化預(yù)算管理系統(tǒng)，將事業(yè)單位預(yù)算管理各環(huán)節(jié)工作進(jìn)行了深度整合，規(guī)范了資金申請(qǐng)、審批和使用流程，有助于對(duì)資金的流向進(jìn)行控制[3]。此外，事業(yè)單位要提高公共服務(wù)水平，需要強(qiáng)化對(duì)各類資金的審核，防止出現(xiàn)資金閑置、浪費(fèi)和流失的情況發(fā)生，在確保各種資金安全的前提下，提高資金的使用效率，將每一分錢都用在刀刃上，確保事業(yè)單位社會(huì)公共服務(wù)水平的不斷提升，并確保事業(yè)單位的長(zhǎng)期和穩(wěn)定發(fā)展。

（三）優(yōu)化資金資源的配置，有效控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

在事業(yè)單位資金總量金額大致既定前提下，只有通過對(duì)資金的優(yōu)化配置，才能充分利用有限資源做好各項(xiàng)社會(huì)公共服務(wù)工作。建立預(yù)算管理一體化系統(tǒng)可以從統(tǒng)籌的視角全面分析資金的用途，再根據(jù)事件或項(xiàng)目的緊急程度，對(duì)每個(gè)項(xiàng)目合理調(diào)配資金；從另一個(gè)角度考慮，基于一體化的預(yù)算管理系統(tǒng)，能夠從過程控制入手在每個(gè)階段都合理配置資金，并確保資金使用的合理性和科學(xué)性。除此之外，事業(yè)單位資金安排和使用同樣具有風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建預(yù)算管理一體化系統(tǒng)有助于從宏觀視角評(píng)估項(xiàng)目投入的風(fēng)險(xiǎn)，從根本上避免了事業(yè)單位資金資源的無(wú)效使用和浪費(fèi)現(xiàn)象。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)現(xiàn)存問題

事業(yè)單位建設(shè)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，且對(duì)預(yù)算管理工作的全局性要求較高。同時(shí)，在系統(tǒng)建設(shè)過程中還要引入系統(tǒng)化思維，并借助各種信息化的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)一體化系統(tǒng)的構(gòu)建。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的思維和理念源于企業(yè)，但與企業(yè)相比，事業(yè)單位在財(cái)務(wù)部門架構(gòu)設(shè)置，預(yù)算編纂質(zhì)量，財(cái)務(wù)人員綜合素養(yǎng)及預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督和考核等方面，有一定的差距，因此本文分析了現(xiàn)階段事業(yè)單位在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)構(gòu)建中存在的各種問題，具體如下：

（一）預(yù)算編制不全面，一體化系統(tǒng)的功能性有待完善和提升

事業(yè)單位構(gòu)建一體化預(yù)算管理系統(tǒng)，在預(yù)算編制的內(nèi)容方法及系統(tǒng)的功能性等方面存在一定問題。首先，受公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低的限制和資金分配格局固化的影響，不同項(xiàng)目支出預(yù)算存在嚴(yán)重不均衡情況，一些項(xiàng)目的資金被大量浪費(fèi)，而另一些項(xiàng)目資金卻面臨經(jīng)費(fèi)不足的情況。導(dǎo)致上述情況發(fā)生的原因，是由于零基預(yù)算的執(zhí)行不徹底。此外，一些預(yù)算項(xiàng)目?jī)?nèi)容重復(fù)混亂，導(dǎo)致在預(yù)算一體化管理中較為困難，例如，采購(gòu)預(yù)算和三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算都被劃分到基本支出范圍內(nèi)，內(nèi)容重疊且不符合預(yù)算精細(xì)化管理的要求；其次，在系統(tǒng)功能性方面存在流程冗余和智能化程度較低的情況。事業(yè)單位構(gòu)建預(yù)算一體化管理系統(tǒng)的初衷是要提高預(yù)算編制和執(zhí)行效率，并改善單位內(nèi)部的控制效果[4]。但過于冗余的預(yù)算審批流程，及人工、半人工的數(shù)據(jù)錄入方式等，使一體化系統(tǒng)在功能上的優(yōu)勢(shì)沒有得到充分發(fā)揮。

（二）一體化管理系統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行功能和運(yùn)維管理功能較差

預(yù)算執(zhí)行功能是預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的核心功能之一，但目前事業(yè)單位各部門預(yù)算執(zhí)行的隨意性較大，導(dǎo)致預(yù)算總體執(zhí)行效果欠佳。首先，預(yù)算執(zhí)行效果差與預(yù)算編制不科學(xué)及事業(yè)單位內(nèi)控管理水平低下均相關(guān)。事業(yè)單位構(gòu)建一體化管理系統(tǒng)的目的是基于宏觀視角提升預(yù)算工作效率，嚴(yán)控資金流向，并改善預(yù)算編制和執(zhí)行效果。系統(tǒng)功能得到良好發(fā)揮，需要事業(yè)單位內(nèi)部具有自上而下的執(zhí)行力，也需要預(yù)算的編制部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門和決算部門的配合和共同努力才能完成。但現(xiàn)階段，一些事業(yè)單位下屬部門預(yù)算一體化執(zhí)行工作有待強(qiáng)化，各部門之間的協(xié)作水平也有待提升；其次，一體化系統(tǒng)在應(yīng)用之后要通過不斷的磨合、適配和調(diào)整，達(dá)到最優(yōu)的使用狀態(tài)，即對(duì)一體化預(yù)算管理系統(tǒng)的運(yùn)維管理至關(guān)重要[5]。然而事實(shí)上，事業(yè)單位的系統(tǒng)在投入使用以后運(yùn)維管理存在漏洞，例如，系統(tǒng)升級(jí)不及時(shí)，技術(shù)人員水平較低，沒有專人負(fù)責(zé)維護(hù)和管理等。系統(tǒng)運(yùn)維環(huán)節(jié)缺失會(huì)導(dǎo)致系統(tǒng)使用中功能性存在不足，進(jìn)而降低系統(tǒng)的使用效果。

（三）系統(tǒng)的監(jiān)督管理職能有待強(qiáng)化

對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算等活動(dòng)的實(shí)施有效監(jiān)督也是預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的核心功能之一，如果預(yù)算管理一體化系統(tǒng)缺乏有效監(jiān)督，必然影響其管理與控制功能的充分發(fā)揮，最終影響到事業(yè)單位的社會(huì)公共服務(wù)水平的提升。首先，從內(nèi)部監(jiān)督視角來(lái)看，一些事業(yè)單位并沒有設(shè)立獨(dú)立監(jiān)督部門，或負(fù)責(zé)監(jiān)督的人員專業(yè)化程度低，不熟悉預(yù)算管理流程，無(wú)法識(shí)別出預(yù)算管理各環(huán)節(jié)中存在的問題，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督活動(dòng)失效；其次，從外部監(jiān)督來(lái)看，事業(yè)單位向社會(huì)公眾公開披露的預(yù)算內(nèi)容較少，細(xì)化程度很低，很多核心內(nèi)容并不在公開披露內(nèi)容之列。離開了社會(huì)公眾監(jiān)督，事業(yè)單位的預(yù)算管理活動(dòng)無(wú)法得到社會(huì)公眾的信任，而構(gòu)建預(yù)算一體化系統(tǒng)也就失去了價(jià)值。

（四）系統(tǒng)缺乏完善的考核與評(píng)價(jià)機(jī)制

事業(yè)單位預(yù)算編制和執(zhí)行責(zé)任應(yīng)落實(shí)到每一名事業(yè)單位員工，并基于預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對(duì)員工進(jìn)行考核與評(píng)價(jià)。但一部分事業(yè)單位一體化預(yù)算管理系統(tǒng)的考核模塊功能并不完善，首先，良好考評(píng)機(jī)制亟待完善。如果不能基于客觀和公正的視角對(duì)預(yù)算活動(dòng)進(jìn)行指標(biāo)量化考核，那么一體化預(yù)算系統(tǒng)的功能將無(wú)法得到充分發(fā)揮；其次，考評(píng)工作要覆蓋全員，且實(shí)施全過程考評(píng)。一些事業(yè)單位僅對(duì)基層員工進(jìn)行考評(píng)，而一些主管領(lǐng)導(dǎo)卻被排除在考核之外；此外，還有一部分事業(yè)單位的考核僅對(duì)預(yù)算的執(zhí)行部門進(jìn)行考核，而沒有對(duì)預(yù)算的編制者、調(diào)整者進(jìn)行考核，而且考核僅限于局部過程或局部環(huán)節(jié)，沒有覆蓋預(yù)算管理的全過程，都會(huì)對(duì)績(jī)效考核的公平性、公正性、透明度、公信力和實(shí)效性等構(gòu)成不利影響。

三、事業(yè)單位預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)的具體對(duì)策

事業(yè)單位所建設(shè)的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，在系統(tǒng)的功能性及可執(zhí)行性等方面還存在一定的問題。為進(jìn)一步提升事業(yè)單位預(yù)算管理一體化系統(tǒng)功能，更好地促進(jìn)事業(yè)單位社會(huì)公共服務(wù)水平的提升，本文提出了如下的對(duì)策和措施：

（一）提升和改善預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的預(yù)算編審與智能化管理功能

事業(yè)單位一體化預(yù)算的編制與審核工作至關(guān)重要，提升編審功能，首先要優(yōu)化預(yù)算編制與審核的流程，根據(jù)各部門的真實(shí)需求擬定支出預(yù)算，再基于一體化系統(tǒng)核定預(yù)算結(jié)果。采用系統(tǒng)評(píng)估和人工審核雙重方式，既能夠提升預(yù)算編審的效率，還能夠?qū)Ω鞑块T的預(yù)算支出需求做系統(tǒng)性的平衡，進(jìn)而提升預(yù)算編制和審核的合理性與科學(xué)性；其次，改善一體化預(yù)算編審和執(zhí)行的智能化管理水平，需要增加投入并增設(shè)預(yù)算系統(tǒng)的智能化管理模塊，一些財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)調(diào)用和數(shù)據(jù)分析等工作由系統(tǒng)直接處理完成，各部門僅需指派專人按時(shí)輸入本部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)即可。提升一體化預(yù)算管理系統(tǒng)的智能化水平意義重大，可以將財(cái)務(wù)人員、統(tǒng)計(jì)人員及預(yù)算的編審人員從繁重的數(shù)據(jù)工作中解放出來(lái)。

（二）強(qiáng)化預(yù)算的執(zhí)行力并提升對(duì)系統(tǒng)的運(yùn)維管理

預(yù)算方案編審?fù)瓿梢院笾卦趫?zhí)行，有效執(zhí)行預(yù)算才是構(gòu)建一體化預(yù)算管理系統(tǒng)的關(guān)鍵。首先，根據(jù)預(yù)算方案平衡各部門之間真實(shí)的資金需求，做好對(duì)有限資金的優(yōu)化配置工作。預(yù)算一體化管理實(shí)施全流程電子化管理，加強(qiáng)了基于預(yù)算指標(biāo)的資金申請(qǐng)及支付控制，并不斷完善資金支付的動(dòng)態(tài)預(yù)警機(jī)制。為了配合預(yù)算一體化系統(tǒng)的有效執(zhí)行，同時(shí)要完善事業(yè)單位的內(nèi)控管理制度，基于內(nèi)控視角約束資金的流向，并實(shí)現(xiàn)對(duì)資金支付過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管。此外，還要規(guī)范預(yù)算方案的調(diào)整流程，同一項(xiàng)目科目之間調(diào)劑和不同項(xiàng)目之間調(diào)劑等都要由財(cái)政部門的審核；其次，加大對(duì)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)運(yùn)維管理投入，以確保系統(tǒng)各模塊的基本功能得以發(fā)揮。指派專人或部門做好系統(tǒng)日常維護(hù)和軟件升級(jí)等工作。

（三）重點(diǎn)強(qiáng)化預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的監(jiān)督管理功能

如果預(yù)算管理一體化系統(tǒng)監(jiān)督職能不健全，會(huì)導(dǎo)致預(yù)算超支、資金被挪用及預(yù)算方案執(zhí)行效果差等問題出現(xiàn)。強(qiáng)化系統(tǒng)的監(jiān)督職能，首先，明確先項(xiàng)目后資金的基本原則，將全部項(xiàng)目納入數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)中做統(tǒng)籌管理，同時(shí)利用系統(tǒng)強(qiáng)大的數(shù)據(jù)分析能力降低預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)；其次，對(duì)預(yù)算全部環(huán)節(jié)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控和實(shí)施反饋，將項(xiàng)目的申報(bào)審批、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、分析考核等環(huán)境實(shí)施全面監(jiān)控，并確保預(yù)算數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和完整性。預(yù)算相關(guān)數(shù)據(jù)在事業(yè)單位各部門之間自由流動(dòng)和共享，有助于確保數(shù)據(jù)的真實(shí)性，也能夠?qū)崿F(xiàn)不同部門之間的橫向監(jiān)督。

（四）建立與完善預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的績(jī)效考評(píng)功能

績(jī)效考評(píng)在預(yù)算一體化管理過程中起到了至關(guān)重要的作用，績(jī)效考評(píng)體系制定得科學(xué)與否，事關(guān)事業(yè)單位的預(yù)算管理效果和綜合服務(wù)水平。建立與完善預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的績(jī)效考評(píng)功能，首先，要實(shí)施績(jī)效目標(biāo)管理。由各部門制定本部門的績(jī)效目標(biāo)，再由財(cái)務(wù)部門主管審核與批復(fù)?？?jī)效目標(biāo)制定秉承客觀與合理的基本原則，系統(tǒng)會(huì)根據(jù)各部門預(yù)算指標(biāo)和重要性權(quán)重給出預(yù)審的意見，再由財(cái)務(wù)部門和事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層最終審核確定或調(diào)整；其次，實(shí)施對(duì)考評(píng)過程的監(jiān)控管理，具體的監(jiān)控內(nèi)容包括強(qiáng)化預(yù)算的執(zhí)行，督促對(duì)績(jī)效目標(biāo)的監(jiān)控及強(qiáng)化對(duì)資金支出的管理等。此外，要定期向財(cái)政部門報(bào)送考評(píng)的執(zhí)行情況與預(yù)算的調(diào)整情況等，并落實(shí)相關(guān)部門的整改意見；最后，對(duì)各部門預(yù)算完成情況實(shí)施考核，考核主要以指標(biāo)量化考核為主，系統(tǒng)基于數(shù)據(jù)直接給各部門及各部門的人員打分，并由人工校對(duì)后形成績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告?；陬A(yù)算管理一體化系統(tǒng)的績(jī)效考評(píng)，客觀性、公平性和透明性都能夠得到保證，有助于解決系統(tǒng)構(gòu)建和預(yù)算執(zhí)行中存在的不客觀和不透明的情況。

結(jié)語(yǔ)

事業(yè)單位構(gòu)建預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，有助于提升事業(yè)單位預(yù)算管理水平和執(zhí)行效果，進(jìn)而提高和改善事業(yè)單位的服務(wù)水平。當(dāng)前，事業(yè)單位在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)，在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和績(jī)效管理等方面均存在問題，本文從提升系統(tǒng)功能性和智能化水平，強(qiáng)化執(zhí)行力及提升對(duì)系統(tǒng)的運(yùn)維管理，注重系統(tǒng)監(jiān)督管理功能的發(fā)揮及實(shí)施全面績(jī)效考評(píng)等幾個(gè)層面，提出了具體的對(duì)策也措施。事業(yè)單位構(gòu)建預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，符合時(shí)代發(fā)展潮流，也能夠滿足社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的要求，更有助于事業(yè)單位服務(wù)水平的提升和改善。