日常變更調(diào)查工作方法研究與探索

向禮銳

摘? 要：本文結(jié)合2022年度福建省福清市季度變更調(diào)查試點(diǎn)情況及2023年常態(tài)化國土變更調(diào)查調(diào)研情況，從目前國土變更調(diào)查工作面臨的一些問題、季度變更調(diào)查試點(diǎn)成效、納入日常變更調(diào)查的圖斑類型、日常變更技術(shù)流程與保障措施等方面進(jìn)行了研究與探索，為各地開展日常變更調(diào)查工作提供了可借鑒的技術(shù)路線。

關(guān)鍵詞：自然資源管理；年度國土變更調(diào)查；日常變更調(diào)查；地類圖斑

中圖分類號：P272? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ?文章編號：1672-5603（2023）03-140-05

Research and Exploration on the Methods of Daily Land Use Change Investigation

Xiang Lirui

（Fujian Surveying and Mapping Institute ，F(xiàn)uzhou Fujian 350003）

Abstrcat： Based on the quarterly land use change survey pilot in Fuqing City， Fujian Province in 2022 and the regular land change survey in 2023， this paper studies and explores some problems faced by the current land change survey， the results of the quarterly land use change survey pilot， the land type patch included in the daily land use change survey， the daily land use change technical process and safeguard measures， It provides a reference and technology roadmap for daily land use change investigation.

Keywords： natural resource management; annual land use change survey; daily land use change investigation; land type patch

0? 引言

年度國土變更調(diào)查是在第三次國土變更調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）和上年度國土變更調(diào)查基礎(chǔ)上，通過實(shí)地調(diào)查更新國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫，保障國土調(diào)查成果的現(xiàn)勢性和準(zhǔn)確性。“三調(diào)”后，各地學(xué)者對如何做好國土調(diào)查從技術(shù)層面做了大量的總結(jié)工作，如張壽選等[1]對福建省第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)分析方法進(jìn)行了研究；鄭越等[2]對北京市第三次全國國土調(diào)查關(guān)鍵技術(shù)及應(yīng)用進(jìn)行了研究；羅斌等[3]對第三次國土調(diào)查統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新的技術(shù)方法進(jìn)行了研究等?，F(xiàn)有年度國土變更調(diào)查按照年底國家集中下發(fā)圖斑、縣級舉證變更、“省、國家”集中審查模式，客觀上存在時(shí)間短、工作量大、任務(wù)重、現(xiàn)勢性差等問題[4-6]。為了從機(jī)制上解決目前國土變更調(diào)查面臨的問題，自然資源部要求在2022年探索建立日常變更機(jī)制，由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）根據(jù)實(shí)際情況，開展季度或半年度變更調(diào)查工作[7]。為有力支撐自然資源管理各項(xiàng)業(yè)務(wù)，及時(shí)提供真實(shí)準(zhǔn)確的調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)和分析成果，福建省探索建立常態(tài)化國土變更調(diào)查工作機(jī)制，年底集中做好年度國土變更的基礎(chǔ)上，對上半年地類變化監(jiān)測以及增減掛鉤、土地全域綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、生態(tài)修復(fù)等項(xiàng)目驗(yàn)收、日常動(dòng)態(tài)巡查等管理工作中涉及地類變化調(diào)整的，及時(shí)開展日常變更，將地方外業(yè)調(diào)查舉證任務(wù)分解前移，增加實(shí)際工作時(shí)間，減輕年底集中變更的工作壓力，提升成果質(zhì)量。

1 目前面臨問題

1.1 工作量大

2020至2022年自然資源部下發(fā)福建省疑似土地利用變化圖斑數(shù)量分別為39.84萬、19.27萬、56.98萬，近兩年由于補(bǔ)充耕地任務(wù)指標(biāo)下達(dá)、耕地進(jìn)出平衡、全域土地綜合整治等各項(xiàng)自然資源管理工作需要，還有跟蹤圖斑和專項(xiàng)圖層，后續(xù)下發(fā)圖斑數(shù)量會(huì)逐步增多。

1.2 時(shí)間短任務(wù)重

2023年，自然資源部明確各省今年及以后年度國土變更調(diào)查工作進(jìn)度，要求各省在2月15日前提交正式上報(bào)成果，2月底形成初報(bào)數(shù)據(jù)，5月底前完成核查整改工作，6月底前形成最終成果。由于國家遙感監(jiān)測圖斑下發(fā)時(shí)間普遍較晚，通常年度國土變更調(diào)查從下發(fā)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)到完成外業(yè)調(diào)查舉證僅1個(gè)月左右時(shí)間，為了趕工期進(jìn)度，縣級作業(yè)隊(duì)伍往往忽略成果質(zhì)量，難以達(dá)到國家級核查質(zhì)量評價(jià)時(shí)縣級調(diào)查成果新增建設(shè)用地圖斑、補(bǔ)充耕地圖斑2個(gè)單項(xiàng)差錯(cuò)率和變更圖斑總體差錯(cuò)率低于2%的要求，同時(shí)也增加了外業(yè)工作的安全隱患。

1.3 現(xiàn)勢性差

根據(jù)往年做法，年度變更調(diào)查圖斑一般年底下發(fā)，第二年中期完成，年底核定下發(fā)使用，出現(xiàn)“一年調(diào)一次，一次調(diào)一年”的現(xiàn)象，造成數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性不強(qiáng)，無法有效應(yīng)用于自然資源“批、供、用、補(bǔ)、查”[8]日常管理和決策工作，無法充分滿足地類變化動(dòng)態(tài)監(jiān)管的要求。

1.4 工作節(jié)奏不同步

年度國土變更調(diào)查時(shí)間相對集中，自然資源調(diào)查監(jiān)測與耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法督察等領(lǐng)域的日常管理工作節(jié)奏不同步，協(xié)同機(jī)制不夠健全，數(shù)據(jù)共享路徑不夠通暢，目前除了補(bǔ)充耕地項(xiàng)目外，生態(tài)修復(fù)、耕地衛(wèi)片監(jiān)督、河湖治理等其他自然資源日常管理工作中的地類變化信息無法及時(shí)納入到國土變更調(diào)查。

1.5 部分圖斑外業(yè)舉證困難

2022年度國土變更調(diào)查細(xì)化了新增耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即正在種植的糧棉油糖菜及飼料飼草等農(nóng)作物且已出土長苗[9]。福建省素有“八山一水一分田”的說法，境內(nèi)高山眾多，糧食作物以種植水稻為主，高山地區(qū)在5月底以前溫度依然較低，達(dá)不到插秧的要求，新增耕地?zé)o法舉證，且全省耕地水旱輪作情況較普遍，如福鼎“早稻—晚稻—蠶豆”耕作模式[10]，年底集中舉證時(shí)的現(xiàn)狀往往不能準(zhǔn)確反映耕地的二級類（特別是水田）。

2 日常變更調(diào)查試點(diǎn)情況

2022年5月至10月，福清市在2021度國土變更調(diào)查成果的基礎(chǔ)上開展2022年季度國土變更調(diào)查試點(diǎn)工作。地類變化圖斑主要來源為省“天地網(wǎng)”動(dòng)態(tài)執(zhí)法監(jiān)測圖斑和補(bǔ)充耕地竣工驗(yàn)收圖斑。

2.1 “天地網(wǎng)”動(dòng)態(tài)執(zhí)法監(jiān)測圖斑

2019年8月起，福建省率先開展“天地網(wǎng)”動(dòng)態(tài)執(zhí)法并覆蓋全省[11]。福清市在“天地網(wǎng)”動(dòng)態(tài)執(zhí)法提取的用地、用礦、用海疑似違法用地圖斑基礎(chǔ)上，結(jié)合自然資源部下發(fā)“上半年地類變化監(jiān)測”成果，以不同時(shí)態(tài)影像對比判讀疊加分析法[12]，即后時(shí)相監(jiān)測遙感影像疊加前時(shí)相基底影像方式，提取以下類型季度變化圖斑：一是疑似建設(shè)用地變化圖斑；二是疑似農(nóng)用地變化圖斑；三是疑似未利用地變化圖斑；四是疑似新增圍填海圖斑；五是其他影像疑似變化信息。經(jīng)核實(shí)，上半年衛(wèi)片執(zhí)法遙感監(jiān)測圖斑涉及地類變化的 2 262個(gè)。福清市采用福建省年度變更調(diào)查平臺日常變更模塊，共完成2 262個(gè)圖斑的外業(yè)調(diào)查舉證工作。經(jīng)內(nèi)業(yè)分析建庫、成果質(zhì)檢，最終有 1 823個(gè)季度變更調(diào)查圖斑通過部核查并納入到2022年度國土變更調(diào)查。

2.2 補(bǔ)充耕地竣工驗(yàn)收圖斑

福清市補(bǔ)充耕地日常變更工作，由調(diào)查、耕保部門共同開展，技術(shù)支撐單位通過套合補(bǔ)充耕地項(xiàng)目竣工測量數(shù)據(jù)、2021年度國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫和0.2米分辨率高清正射影像圖，結(jié)合補(bǔ)充耕地項(xiàng)目初驗(yàn)結(jié)果確定新增耕地待變更圖斑，并制作外業(yè)調(diào)查工作底圖開展實(shí)地核實(shí)，查清圖斑地類、邊界、權(quán)屬、種植屬性、耕地細(xì)化屬性等，并在福建省舉證平臺同步舉證，建庫形成初報(bào)成果，共涉及補(bǔ)充耕地項(xiàng)目8宗，地塊119個(gè)，面積33.90 hm2。經(jīng)部、省核定通過項(xiàng)目7宗，地塊108個(gè)，面積26.69 hm2，并納入2022年度國土變更調(diào)查。

2022年底，國家下發(fā)福清市年度國土變更調(diào)查遙感監(jiān)測圖斑共13 421個(gè)。通過半年的日常變更調(diào)查試點(diǎn)工作共提前完成1 931個(gè)圖斑的地類變更，減輕了年底集中外業(yè)舉證的壓力（圖1）。

3 納入日常變更調(diào)查圖斑類型

除了調(diào)查部門統(tǒng)一下發(fā)圖斑之外，各級自然資源業(yè)務(wù)管理部門根據(jù)各自職責(zé)將各類管理數(shù)據(jù)定期或?qū)崟r(shí)共享互通，與調(diào)查部門共同會(huì)商后確定變更圖斑，納入日常變更調(diào)查，推進(jìn)各類自然資源管理成效及時(shí)在日常變更調(diào)查成果中體現(xiàn)。日常變更調(diào)查圖斑主要分為三類，即部統(tǒng)一下發(fā)監(jiān)測監(jiān)管圖斑、自然資源管理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收圖斑、地方自然資源管理業(yè)務(wù)圖斑（表1）。

3.1 部統(tǒng)一下發(fā)監(jiān)測監(jiān)管圖斑

對部統(tǒng)一下發(fā)的上半年地類變化監(jiān)測圖斑和其他專項(xiàng)監(jiān)測監(jiān)管圖斑，縣級調(diào)查部門按照年度國土變更調(diào)查要求對涉及地類變更圖斑開展日常變更調(diào)查。

（1）上半年地類變化監(jiān)測。部組織利用時(shí)相為4～6月全覆蓋正射影像圖套合上年度國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫進(jìn)行比對，分類提取并分批下發(fā)地類變化信息，各地可利用部下發(fā)地類變化圖斑，開展日常變更調(diào)查。

（2）對于“林草濕”調(diào)查監(jiān)測工作中已經(jīng)舉證并核實(shí)認(rèn)可的圖斑，通過日常變更調(diào)查及時(shí)納入當(dāng)年度國土變更調(diào)查成果[13]。

3.2自然資源管理竣工驗(yàn)收項(xiàng)目圖斑

對于自然資源管理項(xiàng)目如補(bǔ)充耕地、生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目中涉及地類變化必須納入日常變更的，由相關(guān)業(yè)務(wù)部門提出變更申請，調(diào)查部門與業(yè)務(wù)部門配合，按照年度國土變更要求開展日常變更調(diào)查。

3.2.1 補(bǔ)充耕地項(xiàng)目

根據(jù)自然資源部辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目管理嚴(yán)格新增耕地核實(shí)認(rèn)定的通知》和《關(guān)于改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)的通知》要求，補(bǔ)充耕地項(xiàng)目竣工后，新增耕地應(yīng)通過日常變更機(jī)制報(bào)部核查，核查通過后按規(guī)定開展項(xiàng)目驗(yàn)收和報(bào)備工作。

3.2.2 生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目

根據(jù)自然資源部辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)國土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施和監(jiān)督管理的通知》要求，對各類國土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目驗(yàn)收涉及地類變更的，通過日常變更機(jī)制先納入年度國土變更調(diào)查。

3.3 地方自然資源管理業(yè)務(wù)圖斑

縣級耕保、執(zhí)法、開發(fā)利用、用途管制等業(yè)務(wù)協(xié)同部門對所轄業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)，如設(shè)施農(nóng)用地備案、衛(wèi)片執(zhí)法數(shù)據(jù)、臨時(shí)用地審批（備案）數(shù)據(jù)、新增建設(shè)用地審批數(shù)據(jù)等定期開展地類變化研判，對于地類和屬性發(fā)生變化圖斑，及時(shí)匯總推送至調(diào)查部門，調(diào)查部門與業(yè)務(wù)部門組織技術(shù)力量按照年度變更要求定期開展日常變更調(diào)查。

4 日常變更調(diào)查工作流程及保障措施

目前年度國土變更調(diào)查的模式如下：以當(dāng)年12月31日為時(shí)間節(jié)點(diǎn)[14]，國家下發(fā)遙感監(jiān)測圖斑，縣級作業(yè)隊(duì)伍開始內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理、外業(yè)調(diào)查舉證，建立縣級變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫，生成外業(yè)舉證DB包，一同線下提交至省級核查單位。省級核查單位檢查完成后，將檢查意見反饋給縣級相關(guān)部門，縣級相關(guān)部門根據(jù)檢查意見整改完成后再次提交省級檢查，如此反復(fù)兩至三次，直至成果合格。縣級作業(yè)和省級檢查不能同步進(jìn)行，影響工作效率。

通過省級國土變更調(diào)查外業(yè)舉證平臺日常變更模塊，縣級外業(yè)調(diào)查舉證和市級、省級內(nèi)業(yè)檢查工作同步進(jìn)行。省級檢查人員線上審查市級預(yù)檢通過的縣級舉證照片和圖斑屬性信息后，實(shí)時(shí)反饋檢查意見，縣級作業(yè)單位根據(jù)檢查意見及時(shí)整改，再次提交省級檢查。當(dāng)月圖斑全部通過省級檢查后，縣級提交當(dāng)月變更數(shù)據(jù)庫、外業(yè)舉證DB包至省級，省級進(jìn)行規(guī)范性和完整性檢查后統(tǒng)一匯總提交國家核查。

4.1 日常變更調(diào)查圖斑收集

調(diào)查部門根據(jù)耕保、生態(tài)修復(fù)部門需求，接收補(bǔ)充耕地、生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收圖斑和部統(tǒng)一下發(fā)的上半年地類變化監(jiān)測及專項(xiàng)監(jiān)測圖斑，還有執(zhí)法、用途管制、開發(fā)利用等部門推送的地類變更圖斑，會(huì)商后把涉及地類變化的圖斑及時(shí)上傳外業(yè)舉證平臺。

4.2外業(yè)調(diào)查舉證

縣級變更調(diào)查技術(shù)隊(duì)伍利用福建省國土變更調(diào)查外業(yè)舉證平臺日常變更模塊，對需舉證的地塊實(shí)地拍照舉證。舉證照片需在實(shí)地拍攝且拍攝方向正確，應(yīng)能夠反映調(diào)查地類與影像特征不一致區(qū)域的土地利用情況[15，16]。形成加密舉證數(shù)據(jù)包，上傳至舉證平臺。

4.3 省市縣三級檢查

縣級自然資源主管部門組織對本地區(qū)日常變更調(diào)查成果進(jìn)行100%全面自檢，確保成果的完整性、規(guī)范性、真實(shí)性和準(zhǔn)確性；市級自然資源主管部門對所轄縣（市、區(qū)）上報(bào)的月度變更調(diào)查成果開展市級預(yù)檢；省級自然資源主管部門組織專業(yè)隊(duì)伍對市級上報(bào)的月度變更調(diào)查成果進(jìn)行100%內(nèi)業(yè)核查，根據(jù)內(nèi)業(yè)核查情況，結(jié)合實(shí)際抽取圖斑開展外業(yè)核查，同時(shí)對市縣上報(bào)的調(diào)查成果的規(guī)范性、完整性、有效性進(jìn)行審核并將檢查結(jié)果及時(shí)反饋給市縣。

4.4 成果匯交

縣級自然資源主管部門于每月5日前將上月度日常變更的矢量數(shù)據(jù)、舉證信息等成果上報(bào)市級自然資源主管部門。市級自然資源主管部門于每月10日前將通過市級預(yù)檢的日常變更矢量數(shù)據(jù)、舉證信息等成果匯總上報(bào)省級自然資源主管部門。各地市提交的變更調(diào)查增量更新數(shù)據(jù)經(jīng)省級核查后，上報(bào)自然資源部復(fù)核。

4.5 統(tǒng)計(jì)分析

省級自然資源調(diào)查監(jiān)測主管部門對縣級自然資源主管部門上報(bào)的日常變更成果進(jìn)行匯總分析，并將上述匯總及分析成果及時(shí)反饋給耕保、執(zhí)法、生態(tài)修復(fù)等業(yè)務(wù)部門，實(shí)現(xiàn)地類變化圖斑閉環(huán)管理。

4.6 保障措施

4.6.1建立部門協(xié)同機(jī)制

自然資源調(diào)查監(jiān)測與其它業(yè)務(wù)管理部門的協(xié)同是高質(zhì)量做好日常變更調(diào)查的有力支撐，各級自然資源主管部門都要高度重視，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，成立業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制工作專班，由主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)耕保、執(zhí)法、修復(fù)、管制、利用等部門，形成“系統(tǒng)上下貫通、同級業(yè)務(wù)協(xié)同、內(nèi)外業(yè)一體”的工作機(jī)制，增強(qiáng)工作合力。

4.6.2制定工作評價(jià)制度

省級自然資源主管部門建立全省國土變更調(diào)查工作評價(jià)機(jī)制，將日常變更調(diào)查成效納入工作評價(jià)主要內(nèi)容，定期在系統(tǒng)內(nèi)部開展評比，對日常變更調(diào)查成效顯著，年度國土變更調(diào)查時(shí)圖斑數(shù)量明顯減少、成果質(zhì)量好的縣級單位通報(bào)表揚(yáng)。

4.6.3創(chuàng)新技術(shù)手段

針對現(xiàn)有部分監(jiān)測監(jiān)管工作標(biāo)準(zhǔn)與年度國土變更調(diào)查不統(tǒng)一、舉證照片和監(jiān)測數(shù)據(jù)共享不夠等現(xiàn)象，通過信息化手段打通各類舉證平臺接口，共享舉證照片，實(shí)現(xiàn)“一次舉證，多次使用”，有效提升工作效率，節(jié)約經(jīng)費(fèi)成本。

目前各類航拍無人機(jī)性能強(qiáng)大，操作簡單。部分受地形限制或者舉證困難的圖斑可以采用無人機(jī)航拍舉證的方式，同時(shí)充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所或者村土地協(xié)管員等技術(shù)力量，就近隨時(shí)開展舉證工作，將鎮(zhèn)、村兩級土地管理人員充分納入到日常變更調(diào)查業(yè)務(wù)工作中。

5 結(jié)語

福建省通過福清市2022年季度變更調(diào)查試點(diǎn)及2023年常態(tài)化國土變更調(diào)查調(diào)研，探索出一套日常變更調(diào)查的工作協(xié)同機(jī)制和技術(shù)路線。雖然目前仍存在著日常變更調(diào)查和年度國土變更調(diào)查成果銜接困難以及各部門業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享不暢等問題，但下一步福建省將通過建立常態(tài)化國土變更調(diào)查工作機(jī)制，加強(qiáng)業(yè)務(wù)協(xié)同，優(yōu)化技術(shù)流程，真正實(shí)現(xiàn)自然資源管理業(yè)務(wù)成果“及時(shí)入賬”，逐步緩解現(xiàn)有年度國土變更調(diào)查模式下年底集中變更的壓力。

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