數(shù)據(jù)資源管理辦法編制的分析及建議

田曉春

一、引言

數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，對(duì)傳統(tǒng)生產(chǎn)方式變革具有重大影響，我們正在構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》的出臺(tái)，為數(shù)據(jù)的管理與安全作出了法律保障和底線要求。2022年12月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》提出構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系，促進(jìn)數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用，建立保障權(quán)益、合規(guī)使用的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，建立合規(guī)高效、場(chǎng)內(nèi)外結(jié)合的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度，建立體現(xiàn)效率、促進(jìn)公平的數(shù)據(jù)要素收益分配制度，建立安全可控、彈性包容的數(shù)據(jù)要素治理制度。并且指出要進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制，加大公共數(shù)據(jù)供給，因此圍繞公共數(shù)據(jù)的流通和管理，成為新時(shí)代數(shù)據(jù)要素流動(dòng)的基礎(chǔ)性問(wèn)題。

圍繞公共數(shù)據(jù)管理，張楠等基于電子公務(wù)理論，探討了從開(kāi)環(huán)的政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理到閉環(huán)的公共數(shù)據(jù)資源管理間的模式轉(zhuǎn)換，并參考FEA框架中的DRM模型，提出了一種適合閉環(huán)模式的數(shù)據(jù)資源管理體系，對(duì)其所包含的數(shù)據(jù)資源編目、數(shù)據(jù)資源描述和公共數(shù)據(jù)資源共享交換等要素進(jìn)行了具體闡述。楊錦坤等以現(xiàn)有國(guó)家海洋數(shù)據(jù)管理體系為基礎(chǔ)，從海洋資源的有關(guān)概念和分類入手，分析了在自然資源信息化總體框架下，海洋資源數(shù)據(jù)管理體系建設(shè)的總體設(shè)計(jì)思路與主體框架，并對(duì)下一步海洋資源數(shù)據(jù)管理體系的建設(shè)運(yùn)行提出建議。吳鵬等則強(qiáng)調(diào)在數(shù)據(jù)收集的基礎(chǔ)上，充分盤(pán)活和應(yīng)用部門(mén)內(nèi)部數(shù)據(jù)，支撐政府系統(tǒng)更多部門(mén)的運(yùn)行，發(fā)揮出社會(huì)效益。黃如花等發(fā)現(xiàn)我國(guó)初步形成貫穿數(shù)據(jù)生命周期的政策框架體系，個(gè)別政府部門(mén)的數(shù)據(jù)創(chuàng)建、交匯、分類等政策為國(guó)家頂層設(shè)計(jì)奠定了基礎(chǔ)。但仍需加強(qiáng)如數(shù)據(jù)組織與描述、保存與歸檔、數(shù)據(jù)監(jiān)管等政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理政策的薄弱環(huán)節(jié)，加快推進(jìn)建立基于數(shù)據(jù)生命周期的政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理政策體系。趙豪邁提到，跨地域、跨層級(jí)、跨部門(mén)的政務(wù)信息資源整合與共享的推進(jìn)工作仍然面臨重重困難。在當(dāng)前大數(shù)據(jù)背景下，思想觀念、技術(shù)環(huán)境、業(yè)務(wù)應(yīng)用與數(shù)據(jù)管理方面存在的問(wèn)題是我國(guó)政務(wù)信息資源整合與共享中存在的4個(gè)主要問(wèn)題。加強(qiáng)政務(wù)信息資源整合共享的基礎(chǔ)制度建設(shè)是大數(shù)據(jù)背景下優(yōu)化政務(wù)信息資源整合與共享的主要路徑之一。

公共數(shù)據(jù)不僅是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)上的主要組成，同時(shí)公共數(shù)據(jù)內(nèi)含價(jià)值潛力巨大，對(duì)于數(shù)字政府的建設(shè)也作用明顯，一方面公共數(shù)據(jù)是獲取有關(guān)特定主題或領(lǐng)域的信息的最佳來(lái)源之一，可以有效支持信息決策和分析，同時(shí)對(duì)于研究人員、學(xué)者、企業(yè)家來(lái)說(shuō)，也是開(kāi)發(fā)產(chǎn)品、服務(wù)或技術(shù)的有效參考。另一方面，公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放也是數(shù)字政府時(shí)代促進(jìn)公眾參與和透明度的重要工具，便于公眾可以了解政府行動(dòng)的影響、監(jiān)督政府活動(dòng)并制定更好的政策。同時(shí)，對(duì)于具體條線上的政府機(jī)構(gòu)或部門(mén)而言，在他們依法履職或提供公共服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)往往具有行業(yè)特性，相比一般意義上的公共數(shù)據(jù)具有更深的數(shù)據(jù)價(jià)值，圍繞此類行業(yè)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)資源管理相關(guān)制度總體較少，不利于推動(dòng)數(shù)據(jù)要素供給調(diào)整優(yōu)化，提高數(shù)據(jù)要素供給數(shù)量和質(zhì)量，從而進(jìn)一步激發(fā)數(shù)據(jù)要素價(jià)值和促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此圍繞公共數(shù)據(jù)特別是具體行業(yè)數(shù)據(jù)資源管理的辦法的討論尤為必要。

二、調(diào)研結(jié)果

本研究主要采用文獻(xiàn)調(diào)研法。文獻(xiàn)調(diào)研法主要是通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的閱讀和梳理，整理并統(tǒng)計(jì)目前已發(fā)布的各類數(shù)據(jù)資源管理辦法，了解并統(tǒng)計(jì)其具體情況。2022-2023年各地已發(fā)布的數(shù)據(jù)資源管理辦法統(tǒng)計(jì)如表1所示。

我國(guó)數(shù)據(jù)資源管理相關(guān)辦法，主要始于政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享管理，2015年8月31日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中就提出要“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，推動(dòng)資源整合”，“大力推動(dòng)政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)開(kāi)放共享，加快政府信息平臺(tái)整合，消除信息孤島，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源向社會(huì)開(kāi)放?！弊?018年以來(lái)，上海、北京、浙江、貴州、廣東等地方政府作為我國(guó)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享和應(yīng)用的主力軍，在實(shí)踐過(guò)程中逐步將認(rèn)識(shí)到原有管理辦法側(cè)重強(qiáng)調(diào)政務(wù)數(shù)據(jù)，關(guān)注履職過(guò)程中的審批事項(xiàng)、審批過(guò)程結(jié)果的信息，雖然對(duì)于數(shù)據(jù)公開(kāi)意義重大，但是對(duì)于數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘等場(chǎng)景，供電、供水、供氣、教育、醫(yī)療、公共交通等公共服務(wù)數(shù)據(jù)在營(yíng)商環(huán)境、金融服務(wù)、信用信息等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)應(yīng)用價(jià)值更大。同時(shí)圍繞氣象數(shù)據(jù)、科學(xué)數(shù)據(jù)等一類行業(yè)的數(shù)據(jù)管理辦法也對(duì)相關(guān)行業(yè)數(shù)據(jù)管理發(fā)揮了重要作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2025年來(lái)全國(guó)及地方總共發(fā)布了40多項(xiàng)數(shù)據(jù)資源管理相關(guān)辦法，發(fā)文時(shí)間和發(fā)文數(shù)量的關(guān)系和發(fā)文數(shù)量在不同類型的占比分別如圖1、圖2所示。

三、分析與思考

在公共數(shù)據(jù)管理過(guò)程中，由于建設(shè)單位多樣，“數(shù)據(jù)煙囪”現(xiàn)象普遍存在，同時(shí)由于同一類型數(shù)據(jù)資源在省、市、縣各有側(cè)重，匯總的數(shù)據(jù)資源數(shù)量類型均不一致，跨層級(jí)數(shù)據(jù)匯聚統(tǒng)籌不足。解決上述問(wèn)題，制度建設(shè)是根本。為建立科學(xué)、規(guī)范、有效的數(shù)據(jù)資源管理制度，進(jìn)一步打通數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)資源的“聚、通、用”，確保網(wǎng)絡(luò)通、數(shù)據(jù)通、業(yè)務(wù)通，構(gòu)建數(shù)據(jù)共享應(yīng)用的良好生態(tài)，制定相應(yīng)的數(shù)據(jù)資源管理辦法是十分必要的。

（一）找準(zhǔn)定位和適用范圍

結(jié)合各地?cái)?shù)據(jù)資源管理辦法文件，首先應(yīng)在辦法中明確管理對(duì)象，盡管公共數(shù)據(jù)的定義在理論和實(shí)踐上尚存在爭(zhēng)議，但是參考已發(fā)布的各類文件，公共數(shù)據(jù)的核心定義基本內(nèi)容為黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的，以電子化形式記錄和保存的數(shù)據(jù)。管理范圍不僅包括行政機(jī)關(guān)，還包括提供公共服務(wù)產(chǎn)品的各類企事業(yè)單位，此類公共服務(wù)企業(yè)所掌握數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)規(guī)模更大，內(nèi)含價(jià)值更多，對(duì)于提升政府治理能力和公共服務(wù)水平具有重要作用。對(duì)于適應(yīng)范圍，現(xiàn)有的文件覆蓋了數(shù)據(jù)管理全周期，從數(shù)據(jù)的采集存儲(chǔ)、挖掘利用、開(kāi)放共享及監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)，都做出了系統(tǒng)性、針對(duì)性和可操作的規(guī)定。同時(shí)通過(guò)加強(qiáng)源頭治理，提高數(shù)據(jù)更新頻率，壓縮相關(guān)工作時(shí)限，建立場(chǎng)景化共享授權(quán)機(jī)制，禁止增設(shè)共享審核條件，推動(dòng)數(shù)據(jù)向基層單位回流等一系列措施，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)管理工作再次提質(zhì)增效。

（二）落實(shí)數(shù)據(jù)管理主體責(zé)任

為了加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，一般應(yīng)當(dāng)明確三類主要角色，即數(shù)據(jù)資源管理的頂層統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和被管理機(jī)構(gòu)。一般頂層統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由人民政府或行業(yè)主管部門(mén)構(gòu)成，便于橫向統(tǒng)籌各業(yè)務(wù)部門(mén)，縱向指導(dǎo)各層級(jí)單位，完成統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督的工作。執(zhí)行機(jī)構(gòu)一般由頂層統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)指定的相關(guān)網(wǎng)信部門(mén)構(gòu)成，能夠具體執(zhí)行數(shù)據(jù)管理相關(guān)工作，出臺(tái)工作細(xì)則。被管理機(jī)構(gòu)則包括體系中的各類數(shù)據(jù)提供機(jī)構(gòu)，按照相關(guān)要求配合數(shù)據(jù)管理，建立健全本機(jī)構(gòu)內(nèi)部公共數(shù)據(jù)管理工作機(jī)制，明確負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)管理的機(jī)構(gòu)或者人員，對(duì)本機(jī)構(gòu)公共數(shù)據(jù)管理工作全面負(fù)責(zé)。

（三）規(guī)范數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)與目錄管理

數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)是數(shù)據(jù)資源管理的起點(diǎn)，在數(shù)據(jù)采集時(shí)，應(yīng)當(dāng)分別依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定和公共服務(wù)需要開(kāi)展，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)采集過(guò)程中個(gè)人信息的保護(hù)，對(duì)已經(jīng)涉及的個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)使用去標(biāo)識(shí)、數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)等方式，確保信息安全。在數(shù)據(jù)存儲(chǔ)時(shí)應(yīng)當(dāng)指定具體存儲(chǔ)的位置，盡可能地實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)集中存儲(chǔ)，至少應(yīng)達(dá)到邏輯集中，為后續(xù)的共享開(kāi)放或流通利用奠定基礎(chǔ)。最后是強(qiáng)化數(shù)據(jù)目錄管理，在數(shù)據(jù)采集存儲(chǔ)后按照相應(yīng)規(guī)定建立數(shù)據(jù)目錄，明確數(shù)據(jù)內(nèi)容，同時(shí)建立相應(yīng)規(guī)章制度，加強(qiáng)對(duì)目錄審核，解決目錄變更隨意、內(nèi)容缺乏審核等問(wèn)題，避免目錄和數(shù)據(jù)“兩層皮”的問(wèn)題。若缺乏清晰準(zhǔn)確的目錄，后續(xù)數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘?qū)o(wú)法進(jìn)行。

（四）明確數(shù)據(jù)開(kāi)放共享機(jī)制

在數(shù)據(jù)規(guī)范采集、存儲(chǔ)與目錄管理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的要求，各地均按照共享類型分為無(wú)條件共享、有條件共享、不予共享等三類。同時(shí)在實(shí)施共享中為了減少部門(mén)自行劃定共享種類，要求不予共享的數(shù)據(jù)，因此應(yīng)當(dāng)有法律、法規(guī)、規(guī)章等依據(jù)，大大提升數(shù)據(jù)共享的種類和數(shù)量。在數(shù)據(jù)開(kāi)放方面，仍然以按需開(kāi)放為主，相比數(shù)據(jù)共享則較為嚴(yán)格，一般自行制定開(kāi)放計(jì)劃，逐步開(kāi)放，同時(shí)加強(qiáng)開(kāi)放數(shù)據(jù)的安全審查和隱私保護(hù)，但是也可以看到數(shù)據(jù)開(kāi)放已經(jīng)成為此類辦法的組成部分，對(duì)于數(shù)據(jù)開(kāi)放，先進(jìn)省份已經(jīng)開(kāi)始通過(guò)政府專項(xiàng)資金扶持、數(shù)據(jù)應(yīng)用競(jìng)賽、政企數(shù)據(jù)合作等方式，推動(dòng)社會(huì)主體對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)的創(chuàng)新應(yīng)用和價(jià)值挖掘。

（五）加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全管理

一是明確數(shù)據(jù)安全管理主體責(zé)任。一般可由網(wǎng)信管理部門(mén)會(huì)同數(shù)據(jù)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌指導(dǎo)數(shù)據(jù)安全保障和監(jiān)管工作，制定數(shù)據(jù)安全管理制度并組織實(shí)施，逐步加強(qiáng)本級(jí)或本行業(yè)大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)技術(shù)防護(hù)體系，配備相應(yīng)的安全保障措施。明確安全管理負(fù)責(zé)人，制定數(shù)據(jù)安全應(yīng)急預(yù)案并定期開(kāi)展安全評(píng)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急演練，采取安全保護(hù)技術(shù)措施，防止數(shù)據(jù)丟失、毀損、泄露和篡改，特別是對(duì)于個(gè)人信息收集、管理等處理過(guò)程，要按照《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》加強(qiáng)保護(hù)。

（六）完善考核監(jiān)督機(jī)制

為了進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理，提高數(shù)據(jù)目錄編制質(zhì)量，保障數(shù)據(jù)資源高質(zhì)量供給，可以結(jié)合信息化項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)審批管理、基礎(chǔ)平臺(tái)集約建設(shè)等機(jī)制。如將以往數(shù)據(jù)資源目錄編制質(zhì)量和數(shù)據(jù)資源歸集情況作為項(xiàng)目審批前置條件、資金建設(shè)運(yùn)維的基礎(chǔ)或后續(xù)項(xiàng)目驗(yàn)收的要求。同時(shí)可以將信息系統(tǒng)入云，目錄編制，數(shù)據(jù)匯聚、更新、共享、開(kāi)放情況等情況納入考核，通過(guò)管理閉環(huán)切實(shí)推動(dòng)數(shù)據(jù)管理水平。

（七）探索數(shù)據(jù)權(quán)屬及數(shù)據(jù)流通

數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，是數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的基礎(chǔ)，深刻改變著生產(chǎn)方式、生活方式和社會(huì)治理方式。數(shù)據(jù)高效流通是數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置逐步成為國(guó)家戰(zhàn)略，推動(dòng)數(shù)據(jù)的共享與交易成為我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出了“完善數(shù)據(jù)要素治理體系，加快建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)等制度”的要求，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》提出了要“建立公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)的分類分級(jí)確權(quán)授權(quán)制度，…… 建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)非公共數(shù)據(jù)按市場(chǎng)化方式 ‘共同使用、共享收益 的新模式，為激活數(shù)據(jù)要素價(jià)值創(chuàng)造和價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供基礎(chǔ)性制度保障?！钡牵瑪?shù)據(jù)資源與管理涉及數(shù)據(jù)來(lái)源方、數(shù)據(jù)管理方和數(shù)據(jù)使用方三大主體，背后數(shù)據(jù)所有權(quán)、數(shù)據(jù)管理權(quán)和數(shù)據(jù)使用權(quán)的“三權(quán)”協(xié)同問(wèn)題尚未解決，導(dǎo)致資源管理過(guò)程中存在權(quán)責(zé)不明晰、相互推諉扯皮現(xiàn)象，因此圍繞公共數(shù)據(jù)或行業(yè)數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享和有效使用，需要探索進(jìn)一步明確數(shù)據(jù)權(quán)益，強(qiáng)化對(duì)數(shù)據(jù)的分級(jí)分類授權(quán)， 落實(shí)數(shù)據(jù)質(zhì)量責(zé)任、確保數(shù)據(jù)有序流動(dòng)，為后續(xù)數(shù)據(jù)資源登記、評(píng)估、確權(quán)、流通打下基礎(chǔ)。

作者單位：國(guó)家信息中心