鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值生產(chǎn)中政府多相態(tài)參與研究
——以南京市溧水區(qū)傅家邊村為例

孫鑫雨

揚(yáng)州大學(xué)

黨的十九大報(bào)告中對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡?0 字總要求。黨的二十大報(bào)告中指出要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動，走出一條中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路鄉(xiāng)村究竟是否能從各方面真正實(shí)現(xiàn)振興，這與鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)振興密切相關(guān)。

因此，想要走出一條中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，將我國政府管理運(yùn)行機(jī)制與當(dāng)前我國基層鄉(xiāng)村發(fā)展具體實(shí)踐相融合是非常重要的。本文通過對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值生產(chǎn)中政府多相態(tài)參與的現(xiàn)狀進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)問題，并提出相關(guān)建議，力求對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值生產(chǎn)中政府多相態(tài)參與提供理論參考。

一、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值生產(chǎn)

傅家邊村從1984 年被省科技部門定為江蘇省低山丘陵綜合技術(shù)開發(fā)試驗(yàn)基點(diǎn)，開始進(jìn)行經(jīng)濟(jì)林果的種植生產(chǎn)，成為傅家邊村主要經(jīng)濟(jì)收入來源。后來，在各層級政府部門的政策扶持下，經(jīng)濟(jì)林果業(yè)初具規(guī)模，也是傅家邊最主要的產(chǎn)業(yè)。2005 年傅家邊開始打造梅花山、梨園、采摘園，通過等級評級成為國家AAA 級旅游景區(qū)，吸引大量的游客，發(fā)展旅游業(yè)。通過梅花節(jié)、采摘節(jié)等節(jié)慶的帶動，形成了獨(dú)有的旅游名牌。2018 年以來，傅家邊一直在尋求產(chǎn)業(yè)融合的創(chuàng)新發(fā)展，將傅家邊自然村進(jìn)行改造整合，打造成特色民宿村，為旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展蓄力。

二、政府多相態(tài)參與現(xiàn)狀

所謂“多相態(tài)”實(shí)際上是化用化學(xué)學(xué)科專業(yè)術(shù)語，來形容系統(tǒng)中同時(shí)存在兩個或兩個以上狀態(tài)，也就是兩種或者三種狀態(tài)的任意組合。本文在政府行為中化用“多相態(tài)”這一概念來表述政府的不同層級、不同部門的組合參與到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值生產(chǎn)的過程中。通過對傅家邊村案例研究，梳理傅家邊鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值生產(chǎn)過程中政府的四大行為：宏觀政策引導(dǎo)、生產(chǎn)要素整合、關(guān)鍵技術(shù)支持、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)。

（一）宏觀政策引導(dǎo)

圖1 傅家邊產(chǎn)業(yè)價(jià)值生產(chǎn)示意圖

宏觀政策的引導(dǎo)是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值生產(chǎn)的最重要的影響因素。江蘇省委、省政府發(fā)布《省政府關(guān)于加快全省丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的意見》，并加大投入建設(shè)。江蘇省委省政府始終把解決好“三農(nóng)”問題作為主要任務(wù)，積極貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要領(lǐng)，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。隨后，江蘇省科技廳確定傅家邊為省低山丘陵綜合技術(shù)開發(fā)試驗(yàn)基點(diǎn)，江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳也確定傅家邊為重點(diǎn)對象。傅家邊利用自然資源優(yōu)勢，抓住機(jī)會進(jìn)行林場的開發(fā)。在溧水區(qū)政府的支持下，首屆國際草莓品牌大會在溧水傅家邊舉辦，不僅打響傅家邊草莓品牌，還幫助傅家邊草莓走出國門。

（二）生產(chǎn)要素整合

生產(chǎn)要素的保障和整合為傅家邊的產(chǎn)業(yè)價(jià)值生產(chǎn)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在南京市規(guī)劃和自然資源溧水分局的指導(dǎo)下，洪藍(lán)街道和村委會根據(jù)傅家邊土地資源情況將生產(chǎn)要素整合。通過企業(yè)注入資本、村民積極參與，形成了較為完整產(chǎn)業(yè)價(jià)值生產(chǎn)鏈。溧水區(qū)政府引導(dǎo)傅家邊農(nóng)業(yè)科技園將農(nóng)業(yè)科技資源轉(zhuǎn)化為旅游資源，拓寬產(chǎn)業(yè)價(jià)值生產(chǎn)道路，并投資修建公路，為傅家邊旅游業(yè)提供硬件條件。每年投資培訓(xùn)費(fèi)用，安排專家定期培訓(xùn)，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（三）土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)

政府進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)幫助傅家邊產(chǎn)業(yè)開辟了新局面，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。溧水區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、洪藍(lán)政府、傅家邊村委會共建土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，盤活土地，將部分土地收歸進(jìn)行整合流轉(zhuǎn)，增加土地供給。一是鼓勵農(nóng)戶進(jìn)行小戶種植，小規(guī)模地承包大棚進(jìn)行草莓種植；二是引導(dǎo)大戶通過流轉(zhuǎn)土地，進(jìn)行大規(guī)模種植；三是規(guī)劃園區(qū)建設(shè)，形成傅家邊農(nóng)業(yè)科技園區(qū)，發(fā)展旅游業(yè)；四是深度盤活自然鄉(xiāng)村土地資源，開拓服務(wù)業(yè)。傅家邊的特色農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、餐飲業(yè)、民宿業(yè)四者環(huán)環(huán)相扣、相互促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了傅家邊一、二、三產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，推動了傅家邊產(chǎn)業(yè)振興。

（四）關(guān)鍵技術(shù)支持

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值生產(chǎn)初期，僅僅依靠企業(yè)或者農(nóng)民來實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)的突破難度較大，且耗時(shí)過多。關(guān)鍵技術(shù)需要政府憑借其強(qiáng)大的資源能力和多樣的平臺得到供給。溧水區(qū)政府、區(qū)科技局、區(qū)林副業(yè)局高度重視產(chǎn)學(xué)研合作，從南京農(nóng)業(yè)大學(xué)引進(jìn)相關(guān)技術(shù)和品種，邀請教授對相關(guān)技術(shù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，總結(jié)出傅家邊獨(dú)特的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)。在草莓種植方面，劉東華博士獨(dú)創(chuàng)有高壟種植模式，不僅僅簡化了草莓農(nóng)戶打理時(shí)的麻煩，也更好為游客提升采摘體驗(yàn)感。目前傅家邊精品草莓園所栽培的草莓品種多樣且品質(zhì)有著較好的保障，也幫助傅家邊草莓快速出圈，走向全國各地。

三、存在的問題及原因分析

（一）政府多相態(tài)參與的職能轉(zhuǎn)變滯后

在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值生產(chǎn)中，政府多相態(tài)參與是一個持續(xù)與其他主體雙向互動的動態(tài)過程。然而實(shí)踐中政府行政職能滯后于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值生產(chǎn)的市場化、社會化、多元化。過去高度集中在中央政府和高層領(lǐng)導(dǎo)的行政職能，向基層行政組織轉(zhuǎn)移，決策權(quán)下放[1]。由于職能配置不合理導(dǎo)致基層政府缺乏一定的獨(dú)立性，從而使得參與互動模式不夠有效。同時(shí)，行政體制的改革并未從根本上消除部分基層政府“搭便車”、消極應(yīng)付的現(xiàn)象，政府多相態(tài)參與往往呈現(xiàn)出懸浮化狀態(tài)。最后，“一核引領(lǐng)、多元協(xié)同”的理想治理模式尚不完善，基層政府仍未完全轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，存在重管理輕服務(wù)的傾向。[2]例如，為了體現(xiàn)對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的重視，基層政府在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，更多地關(guān)注于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的制定以及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)等方面，而忽視了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)核心競爭力。

（二）政府多相態(tài)參與邊界不明晰

政府多相態(tài)參與邊界不清晰，出現(xiàn)越權(quán)、錯位的現(xiàn)象，其一，體現(xiàn)在政府內(nèi)部平級之間的邊界界定不明確。[3]例如，基層政府不同職能部門之間的職權(quán)和責(zé)任邊界較為模糊，在權(quán)責(zé)關(guān)系上存在著交叉，職權(quán)存在著疊加，從而導(dǎo)致治理成本增加，使得政府多相態(tài)參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值生產(chǎn)的治理效率降低。同時(shí)，由于對政府多相態(tài)參與主體的權(quán)責(zé)邊界僅僅是停留在頂層設(shè)計(jì)方面，缺少細(xì)化的落實(shí)政策，導(dǎo)致在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值生產(chǎn)參與中易出現(xiàn)掣肘、推諉的現(xiàn)象。[4]其二，政府與市場之間的邊界也未能完全明晰，呈現(xiàn)出體制理不順的問題。例如，傅家邊農(nóng)業(yè)科技園與政府產(chǎn)權(quán)劃分矛盾，問題尚未解決，阻礙產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。這說明政府在處理與企業(yè)關(guān)系中未能做到“適當(dāng)介入”。最后，基層政府與村委會邊界模糊，使得本質(zhì)代表村民利益的村委會淪為基層政府的下級組織，造成了村民主體參與權(quán)利受到部分侵蝕，影響整體鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值生產(chǎn)的規(guī)范性和效益性。

（三）政府多相態(tài)參與的積極性與創(chuàng)造力不足

政府積極性與創(chuàng)造力的不足制約著鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值生產(chǎn)的可持續(xù)性。一方面，基層政府財(cái)政對于上級政府部門存在較強(qiáng)的依賴性，不利于政府多相態(tài)參與的主動性，限制鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值增值。同時(shí)，數(shù)字化的發(fā)展使得政府部門間存在信息不對稱，造成資源過多傾斜，打擊了一定的參與積極性。另一方面，績效考核和激勵機(jī)制缺乏時(shí)代氣息，滯后鄉(xiāng)村快速發(fā)展，致使許多政府工作人員積極性不高，降低了政府多相態(tài)參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值生產(chǎn)的效能。如今的基層政府官僚作風(fēng)現(xiàn)象仍有發(fā)生，部分行政官員的公仆意識較為淡薄，往往安于現(xiàn)狀，自身能力和眼界缺乏更新，致使基層參與的創(chuàng)造性不足。

四、相關(guān)建議

（一）加快政府職能轉(zhuǎn)變，培育多相態(tài)參與思維

政府多相態(tài)參與作為一種新型治理模式提出，強(qiáng)調(diào)政府部門需要轉(zhuǎn)變執(zhí)政思維，打破科層制層級體系的禁錮，由“掌舵者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙龑?dǎo)者”，轉(zhuǎn)變職能方式。一方面，基層政府職能方式應(yīng)由管理向服務(wù)進(jìn)行轉(zhuǎn)變，對于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目更多應(yīng)當(dāng)側(cè)重引導(dǎo)、幫扶作用，實(shí)現(xiàn)從“行政推動”走向“內(nèi)源發(fā)展”。[5]當(dāng)前鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)已經(jīng)開始從傳統(tǒng)的種植業(yè)向旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等休閑農(nóng)業(yè)開始轉(zhuǎn)型，因此，政府職能重心也應(yīng)當(dāng)從僅僅追求產(chǎn)業(yè)價(jià)值生產(chǎn)的數(shù)量、經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)到數(shù)量和質(zhì)量并重，兼顧經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，注重提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)整體競爭力，探索可持續(xù)發(fā)展路徑。[6]

另一方面，政府不再是自上而下的機(jī)械化決策執(zhí)行，而是以參與的主體身份來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值的生產(chǎn)。通過政府橫向結(jié)構(gòu)相態(tài)組合的選擇，進(jìn)行有效協(xié)調(diào)合作，促進(jìn)政府各部門優(yōu)勢互補(bǔ)，形成資源互享、成果互惠。然而，政府職能轉(zhuǎn)變是無法一蹴而就的，其需要自上而下的行政倫理、行政文化建設(shè)，培育政府多相態(tài)參與思維。例如，通過學(xué)習(xí)教育、培訓(xùn)講座的方式，提高公務(wù)人員對于鄉(xiāng)村治理的認(rèn)知水平，使得他們能夠充分認(rèn)識到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值生產(chǎn)過程中政府的角色定位。

（二）明確政府職能邊界，完善政府內(nèi)部互動機(jī)制

從政府內(nèi)部上看，政府平級部門之間的任意相態(tài)選擇與組合都是動態(tài)的過程，在互動中需要建構(gòu)起協(xié)調(diào)互動機(jī)制。政府組織有著自己的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制和模式，如政府部門自上而下的“發(fā)包—分包—抓包”的行政發(fā)包制、[7]政府縱向的決策執(zhí)行邏輯[8]等。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值生產(chǎn)中政府的多相態(tài)其實(shí)質(zhì)為政府平級部門之間博弈互動的過程。政府內(nèi)部互動協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)形成一套政績共享、責(zé)任共擔(dān)的運(yùn)行邏輯，打破部門間的壁壘，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)作，提高政府多相態(tài)參與的效果和透明度。

從政府外部上看，政府行為涉及與各個主體之間的關(guān)系，在關(guān)系處理的過程中，政府需要明確職能邊界，邊界外保持靜態(tài)。其中包括政府與市場、政府與社會關(guān)系邊界。一是政府與市場的職能邊界。政府需要建設(shè)鄉(xiāng)村公平的市場環(huán)境，包括農(nóng)業(yè)營商環(huán)境的法治化、市場準(zhǔn)入機(jī)制的健全化、市場規(guī)則的規(guī)范化。健全農(nóng)村市場體系能夠更好激發(fā)市場的活力和社會創(chuàng)造力。不僅堅(jiān)持深化農(nóng)業(yè)行政審批制度改革，還要保護(hù)下鄉(xiāng)企業(yè)等各類市場要素的合法權(quán)益。[9]二是政府與社會的職能邊界。政府與社會的職能邊界，一方面要強(qiáng)調(diào)優(yōu)化高效政府職能，整合鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力，讓村民自治組織回歸本位[10]；另一方面，村民自治組織通過議事協(xié)商對于政府行為進(jìn)行約束，從而形成互惠共生的互構(gòu)關(guān)系。

（三）優(yōu)化績效考核及激勵機(jī)制，大數(shù)據(jù)賦能激發(fā)政府活力

隨著鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值的快速發(fā)展，績效考核和激勵機(jī)制也需要不斷優(yōu)化。政府應(yīng)該根據(jù)自身具體職能，制定科學(xué)合理的指標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對于基層政府而言，加強(qiáng)信息公開制度可以讓公眾了解政府部門工作的績效情況，從而促進(jìn)政府與公眾之間的交流，使得政府與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值生產(chǎn)主體之間加強(qiáng)信任，共同推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。政府考核與激勵機(jī)制應(yīng)具備長期穩(wěn)定性，持續(xù)推動政府工作的積極性。

同時(shí)，政府可以利用大數(shù)據(jù)賦能激發(fā)政府活力，構(gòu)建政府多相態(tài)參與大數(shù)據(jù)平臺，鼓勵各級政府部門加強(qiáng)信息交換和數(shù)據(jù)共享，提高數(shù)據(jù)的利用效率，促進(jìn)資源的協(xié)同利用。