區(qū)級(jí)氣象防災(zāi)減災(zāi)體系現(xiàn)狀分析與實(shí)踐探索

朱玉璘 鐘晨 任文韜 劉奕麟 邱玥 羅偉

摘要 加強(qiáng)區(qū)級(jí)氣象防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，切實(shí)提高氣象災(zāi)害防治能力建設(shè)水平，是完善市轄區(qū)氣象防災(zāi)減災(zāi)管理體系，確保各級(jí)政府提高防災(zāi)減災(zāi)管理工作決策水平和效率的先決條件。通過(guò)分析自貢市氣象防災(zāi)減災(zāi)工作的開(kāi)展情況及存在的問(wèn)題，結(jié)合《氣象高質(zhì)量發(fā)展綱要（2022—2035年）》規(guī)劃和自貢市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，從防御體系建設(shè)、防災(zāi)機(jī)制完善、監(jiān)測(cè)系統(tǒng)覆蓋、防災(zāi)能力提升4個(gè)方面，提出了加強(qiáng)區(qū)級(jí)氣象防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)的策略及措施，旨在改善自貢市無(wú)氣象主管機(jī)構(gòu)、市轄區(qū)氣象災(zāi)害防御能力薄弱的現(xiàn)狀。

關(guān)鍵詞 氣象防災(zāi)減災(zāi)工作；自貢市；氣象災(zāi)害防御體系

中圖分類(lèi)號(hào)：P429 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：2095–3305（2023）07–0311-03

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，自然災(zāi)害造成的損失也進(jìn)一步上升，加之全球氣候變暖，我國(guó)極端天氣和氣候事件顯著增加，氣象災(zāi)害日益多樣化、突發(fā)化、極端化，加大了氣象災(zāi)害防御的難度[1]。因此，加強(qiáng)新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)下的氣象防災(zāi)減災(zāi)工作，是各級(jí)政府和氣象部門(mén)面臨的新課題。

近年來(lái)，多地陸續(xù)制定了氣象防災(zāi)減災(zāi)的軟、硬件設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和目標(biāo)，但針對(duì)區(qū)級(jí)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)的規(guī)劃和理論研究還鮮有報(bào)道[2-4]。自貢市管轄4區(qū)2縣，除2縣外，市轄4區(qū)均未設(shè)氣象主管機(jī)構(gòu)，由此造成的氣象防災(zāi)減災(zāi)工作機(jī)制不完善、保障不充分、服務(wù)不深入等問(wèn)題日趨凸顯。因此，分析了自貢市市轄區(qū)氣象防災(zāi)減災(zāi)工作現(xiàn)狀與不足，探究了區(qū)級(jí)氣象防災(zāi)減災(zāi)的防御體系建設(shè)、防災(zāi)機(jī)制完善、監(jiān)測(cè)系統(tǒng)覆蓋、防災(zāi)能力提升的策略，旨在提升氣象災(zāi)害防御能力，科學(xué)應(yīng)對(duì)氣象災(zāi)害，減少人民的生命和財(cái)產(chǎn)損失。

1 自貢市主要?dú)庀鬄?zāi)害發(fā)生情況

自貢市地處東亞內(nèi)陸，位于四川盆地南部，屬于中亞熱帶濕潤(rùn)季風(fēng)氣候區(qū)，氣候溫和、四季分明、無(wú)霜期長(zhǎng)、季風(fēng)氣候顯著。該市主要?dú)庀鬄?zāi)害有：（1）干旱，干旱發(fā)生頻率為92%，即“十年九旱”，年內(nèi)發(fā)生2種干旱的頻率為68%，年內(nèi)發(fā)生3種干旱的頻率為26%。（2）暴雨，自貢年平均暴雨日數(shù)為3 d，最多可達(dá)7 d（1983年）。（3）洪澇，一般發(fā)生在6月上旬至9月上旬，以6月下旬至8月下旬最為集中，其發(fā)生頻率在30%～40%。（4）大風(fēng)，出現(xiàn)頻率為2.6次/年，年平均風(fēng)速1.4 m/s，最多風(fēng)向?yàn)闁|南風(fēng)，4—8月大風(fēng)日數(shù)最多。

由表1可知，自貢地區(qū)干旱、暴雨等各類(lèi)氣象災(zāi)害多發(fā)、頻發(fā)、重發(fā)，且交替或疊加發(fā)生，氣象災(zāi)害發(fā)生頻率呈上升趨勢(shì)，但其所造成的經(jīng)濟(jì)損失總體上呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)。尤其是2006年的特大高溫干旱與2022年的歷史最強(qiáng)高溫干旱相比，直接經(jīng)濟(jì)損失明顯下降。

2 自貢市市轄區(qū)氣象防災(zāi)減災(zāi)工作現(xiàn)狀

2.1 區(qū)級(jí)氣象防災(zāi)減災(zāi)監(jiān)測(cè)能力不強(qiáng)

氣象災(zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)精細(xì)化程度和準(zhǔn)確率水平不高，主要表現(xiàn)在以下3個(gè)方面：（1）對(duì)中小河流、城市內(nèi)澇和地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的監(jiān)測(cè)站點(diǎn)密度稀疏，監(jiān)測(cè)站點(diǎn)平均間距約為11.9 km。（2）氣象災(zāi)害要素監(jiān)測(cè)單一，多數(shù)為溫度或雨量監(jiān)測(cè)，且含風(fēng)要素的區(qū)域氣象觀測(cè)站僅占全市觀測(cè)站點(diǎn)的31%，缺乏對(duì)大風(fēng)的有效監(jiān)測(cè)。（3）雷達(dá)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)尚處于空白，缺乏對(duì)冰雹云團(tuán)和近地面層大氣的有效監(jiān)測(cè)，且受宜賓、自貢海拔差及地形影響，對(duì)自貢上空形成1 km左右的垂直低空探測(cè)盲區(qū)，無(wú)法有效觀測(cè)中小尺度強(qiáng)對(duì)流天氣系統(tǒng)初期生成及發(fā)展變化情況，造成對(duì)極端災(zāi)害性天氣的監(jiān)測(cè)預(yù)警能力不足，極大降低了自貢市氣象綜合防災(zāi)能力和氣象服務(wù)水平（圖1）。

2.2 區(qū)級(jí)氣象管理機(jī)構(gòu)不健全

《氣象災(zāi)害防御條例》第五條規(guī)定“地方各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，共同做好本行政區(qū)域的氣象災(zāi)害防御工作”。而由于自貢市所轄4區(qū)均未建立區(qū)級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)，使得區(qū)級(jí)氣象單位的行政屬性和對(duì)于氣象災(zāi)害防御的公益屬性被忽略，不夠重視區(qū)級(jí)氣象機(jī)構(gòu)的建立和部門(mén)編制，導(dǎo)致區(qū)級(jí)氣象防災(zāi)減災(zāi)體系一直無(wú)法建立，氣象災(zāi)害或重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，反饋渠道不暢通，黨委政府不能及時(shí)上傳下達(dá)信息災(zāi)情信息，極大降低了減災(zāi)防災(zāi)工作的針對(duì)性、及時(shí)性和高效性。

2.3 區(qū)級(jí)氣象災(zāi)害防御責(zé)任落實(shí)不到位

部分區(qū)級(jí)政府和部門(mén)不了解自身應(yīng)承擔(dān)的氣象災(zāi)害防御風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，不清楚氣象防災(zāi)失責(zé)所會(huì)面臨的法律責(zé)任，政府和部門(mén)簡(jiǎn)單地將氣象災(zāi)害防御等同于應(yīng)急救援，忽略了“以防為主、防抗結(jié)合”的原則，導(dǎo)致氣象災(zāi)害防御規(guī)劃在區(qū)級(jí)政府和部門(mén)未得到有效實(shí)施，人工影響天氣作業(yè)管理工作出現(xiàn)缺失，精細(xì)化農(nóng)業(yè)服務(wù)氣象對(duì)“4+4”產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展的支撐作用不足，傳遞渠道也存在不暢通的問(wèn)題。

2.4 財(cái)政保障投入有限

按照《中華人民共和國(guó)氣象法》《氣象災(zāi)害防御條例》規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)氣象災(zāi)害防御工作的組織、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，將氣象災(zāi)害的防御納入本級(jí)國(guó)民 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算”。目前，氣象防災(zāi)減災(zāi)的保障機(jī)制不完善仍是區(qū)級(jí)氣象防災(zāi)減災(zāi)的重要限制因素，受地方財(cái)力所限，區(qū)級(jí)氣象防災(zāi)減災(zāi)財(cái)政保障機(jī)制還未健全，區(qū)級(jí)氣象防災(zāi)減災(zāi)工作保障度低，一定程度上影響了防災(zāi)減災(zāi)工作成效。

3 區(qū)級(jí)氣象防災(zāi)減災(zāi)體系的發(fā)展與探索

3.1 強(qiáng)化氣象災(zāi)害防御體系建設(shè)

目前，自貢市既有的氣象機(jī)構(gòu)已無(wú)法完全滿(mǎn)足自貢市在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和新時(shí)期城市管理方面對(duì)氣象防災(zāi)減災(zāi)工作的需求。因此，結(jié)合地方實(shí)際需求和發(fā)展方向，改變以往的氣象機(jī)構(gòu)設(shè)置方式，建立無(wú)氣象主管機(jī)構(gòu)的市轄區(qū)專(zhuān)有的服務(wù)部門(mén)，并逐步擴(kuò)展其職能尤為重要。此外，細(xì)化部門(mén)職責(zé)和權(quán)限，并相應(yīng)調(diào)整部門(mén)編制，確保各項(xiàng)氣象職能得到有機(jī)整合，從而進(jìn)一步形成機(jī)構(gòu)統(tǒng)一、職責(zé)權(quán)限細(xì)化的新局面（圖2）。

3.2 區(qū)級(jí)氣象防災(zāi)減災(zāi)工作機(jī)制建設(shè)

對(duì)于區(qū)級(jí)氣象防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制建設(shè)，仍要堅(jiān)持政府主導(dǎo)和管理機(jī)制的創(chuàng)新，將氣象防災(zāi)減災(zāi)納入?yún)^(qū)級(jí)政府基本公共服務(wù)政策和體系，明確區(qū)、鎮(zhèn)、村、隱患點(diǎn)的四級(jí)氣象工作協(xié)調(diào)員，建立完善氣象信息傳播渠道和氣象災(zāi)情收集反饋機(jī)制，建立對(duì)重大氣象災(zāi)害的分級(jí)“叫應(yīng)”制度，建立分災(zāi)種預(yù)案到村（社區(qū)）、責(zé)任到人的氣象災(zāi)害應(yīng)急處置機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)級(jí)氣象災(zāi)害預(yù)警服務(wù)科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化[5-6]。不斷完善區(qū)級(jí)氣象防災(zāi)減災(zāi)財(cái)政保障、機(jī)構(gòu)建設(shè)、管理運(yùn)行和監(jiān)督考核機(jī)制，區(qū)級(jí)氣象防災(zāi)減災(zāi)財(cái)政保障經(jīng)費(fèi)，應(yīng)列入?yún)^(qū)級(jí)政府的年度財(cái)政預(yù)算，鼓勵(lì)氣象災(zāi)害高發(fā)、易發(fā)區(qū)提高保障標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 氣象綜合監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)“全覆蓋”

通過(guò)新建和升級(jí)氣象監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，進(jìn)一步提升氣象災(zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，預(yù)計(jì)到2025年，在沿灘區(qū)、大安區(qū)、貢井區(qū)、自流井區(qū)等新建自動(dòng)觀測(cè)站60余個(gè)，改造升級(jí)多要素自動(dòng)觀測(cè)站50余個(gè)。在城市內(nèi)澇、中小河流域等重點(diǎn)區(qū)域，加密氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)站布設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)暴雨、大風(fēng)、干旱等主要?dú)庀鬄?zāi)害的全天候、高分辨率、高精度的綜合連續(xù)監(jiān)測(cè)。同時(shí)，加快建設(shè)自貢市氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)綜合分析系統(tǒng)和自貢雷達(dá)數(shù)據(jù)處理及氣象災(zāi)害防御指揮中心，加強(qiáng)對(duì)主要?dú)庀鬄?zāi)害的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)分析，為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的處置提供科學(xué)的決策支持。

3.4 氣象災(zāi)害防御能力全方位提升

3.4.1 建立區(qū)級(jí)人工影響天氣作業(yè)組織體系 圍繞自貢市人工影響天氣工作高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案，試點(diǎn)開(kāi)展區(qū)級(jí)人影工作機(jī)制建立，新增市轄區(qū)人工影響天氣移動(dòng)作業(yè)點(diǎn)和固定作業(yè)點(diǎn)、作業(yè)裝備、作業(yè)人員，建立基于氣象大數(shù)據(jù)云平臺(tái)的現(xiàn)代業(yè)務(wù)指揮系統(tǒng)和統(tǒng)一協(xié)調(diào)的人工影響天氣指揮作業(yè)機(jī)制，加快推廣物聯(lián)網(wǎng)、信息安全等新技術(shù)在市轄區(qū)的應(yīng)用，完善一鍵報(bào)警、視頻監(jiān)控、智能終端等安全防護(hù)裝置，提升人工影響天氣科學(xué)化和精準(zhǔn)化水平。推進(jìn)四川省無(wú)人機(jī)人工影響天氣作業(yè)基地在自貢市貢井區(qū)的建設(shè)，探索開(kāi)展四川省全地形、多種氣象環(huán)境條件下大型無(wú)人機(jī)人工增雨試驗(yàn)，常態(tài)化開(kāi)展自貢市無(wú)人機(jī)增雨作業(yè)，形成地空增雨結(jié)合互補(bǔ)的新格局。

3.4.2 加強(qiáng)區(qū)級(jí)氣象執(zhí)法與管理 建立完善氣象防災(zāi)減災(zāi)法規(guī)體系，加大《中華人民共和國(guó)氣象法》《氣象災(zāi)害防御條例》《人工影響天氣管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)在市轄區(qū)的實(shí)施力度和執(zhí)法力度，理順市轄區(qū)氣象行業(yè)社會(huì)管理體制機(jī)制。依法履行防雷監(jiān)管職責(zé)，落實(shí)雷電災(zāi)害防御責(zé)任；協(xié)同做好氣象探測(cè)環(huán)境和設(shè)施的保護(hù)，加強(qiáng)對(duì)氣象違法違規(guī)行為查處；在市轄區(qū)內(nèi)加強(qiáng)氣象災(zāi)害應(yīng)急管理、預(yù)報(bào)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)管理等標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用工作，提高防災(zāi)減災(zāi)工作的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化水平。

3.4.3 精細(xì)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 實(shí)施鄉(xiāng)村振興是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)，在提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、解決農(nóng)民就業(yè)、保障當(dāng)?shù)厝罕婇L(zhǎng)期穩(wěn)定增收和安居樂(lè)業(yè)方面，如何有效開(kāi)展氣象防災(zāi)減災(zāi)工作顯得至關(guān)重要[7]。以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)：一是圍繞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)示范區(qū)，建設(shè)農(nóng)業(yè)氣象觀測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境關(guān)鍵指標(biāo)的連續(xù)觀測(cè)和作物的高清自動(dòng)監(jiān)測(cè)。二是與新型農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)主體等建立起便捷、高效的直通式農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)通道。三是針對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求，以省級(jí)智慧農(nóng)業(yè)氣象業(yè)務(wù)服務(wù)平臺(tái)為支撐，搭建具有本地產(chǎn)品個(gè)性定制和服務(wù)特色管理功能的智慧農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)平臺(tái)，開(kāi)展特色農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)分析、預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)、影響評(píng)估技術(shù)研究，打造覆蓋各區(qū)主要糧經(jīng)作物和特色產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)系統(tǒng)[8-9]。

4 結(jié)論

應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的一個(gè)主要原則是，災(zāi)害發(fā)生過(guò)程前后由所在地方政府迅速負(fù)責(zé)組織實(shí)施，以便最快捷、最高效地開(kāi)展防御和救援措施，最大限度地避免或減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。自貢市現(xiàn)有的氣象機(jī)構(gòu)設(shè)置已經(jīng)無(wú)法完全滿(mǎn)足其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新時(shí)期城市管理對(duì)氣象防災(zāi)減災(zāi)工作的需求，氣象防災(zāi)減災(zāi)工作需要結(jié)合地方實(shí)際需求和發(fā)展方向，組建無(wú)氣象主管機(jī)構(gòu)市轄區(qū)專(zhuān)有的服務(wù)部門(mén)，細(xì)化部門(mén)職責(zé)權(quán)限，根據(jù)細(xì)化結(jié)果相應(yīng)調(diào)整部門(mén)編制，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)氣象各項(xiàng)職能的有機(jī)整合，從體制上開(kāi)創(chuàng)出機(jī)構(gòu)統(tǒng)一、職責(zé)權(quán)限細(xì)化的新局面。

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Analysis and Practical Exploration of Current Situation of Meteorological Disaster Prevention and Reduction System at District Level

—Taking Establishment of A District Level Meteorological Disaster Prevention and Reduction Mechanism in Zigong as An Example

Zhu Yu-lin et al（Zigong Meteorological Bureau， Zigong， Sichuan 643000）

Abstract Strengthening the construction of the meteorological disaster prevention and reduction system at the district level and effectively improving the level of meteorological disaster prevention and reduction capacity is a prerequisite for improving the meteorological disaster prevention and reduction management system in the municipal jurisdiction， and ensuring that governments at all levels improve the decision-making level and efficiency of disaster prevention and reduction management work. By analyzing the development and existing problems of meteorological disaster prevention and mitigation in Zigong， combining the planning of the Outline of High Quality Meteorological Development （2022～2035） and the actual economic and social development of Zigong， put forward strategies and measures to strengthen the construction of the meteorological disaster prevention and mitigation system at the district level from four aspects of defense system construction， disaster prevention mechanism improvement， monitoring system coverage， and disaster prevention capability improvement， in order to alleviate the lack of meteorological authorities in Zigong The current situation of weak meteorological disaster prevention capabilities in municipal areas.

Key words Meteorological disaster prevention and reduction work; Zigong; Meteorological disaster prevention system