貴州省國家儲備林建設面臨的問題及對策

陸洪勇

摘要 國家儲備林建設是提高森林質(zhì)量、緩解木材供需矛盾、維護生態(tài)安全、實現(xiàn)人與自然和諧共生的重要舉措，對保障國土安全和木材戰(zhàn)略安全，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)和協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會，建設生態(tài)文明具有重大意義。通過系統(tǒng)分析貴州省國家儲備林建設現(xiàn)狀，指出了國家儲備林建設面臨的主要問題，并提出了相應的優(yōu)化策略，以期提高國家儲備林建設的質(zhì)量，增強建設效果，實現(xiàn)生態(tài)、 經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞 國家儲備林；現(xiàn)狀；問題

中圖分類號：F326.2 文獻標識碼：B 文章編號：2095–3305（2023）07–0293-03

國家儲備林建設對實現(xiàn)人與自然和諧共生、建設生態(tài)文明、實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”具有重要作用，是通過現(xiàn)有林改培、中幼林撫育及補植補造等林業(yè)技術(shù)措施，提高森林質(zhì)量、培育工業(yè)原料林、發(fā)展珍貴鄉(xiāng)土樹種的一種重要手段。國家儲備林政策早在2012年就已開始實施，先后在福建、廣西、廣東、云南等?。▍^(qū)）啟動國家儲備林建設試點，建設地點以國有林場為主，以培育高效速豐林、珍稀樹種、大徑級用材林和生態(tài)儲備林為目標，在條件適宜地區(qū)，通過多種措施營造用于木材儲備的優(yōu)質(zhì)高效森林[1]。

2014年，南方各個省市緊抓國家政策機遇，實施國家儲備林建設項目。2015年，廣西壯族自治區(qū)正式啟動了首個利用開發(fā)性政策性金融貸款國家儲備林建設項目，隨后在貴州、河北、天津、廣西、福建、河南、黑龍江等?。▍^(qū)、市）陸續(xù)鋪開，在全國范圍內(nèi)大規(guī)模進行國家儲備林建設，尤其是在南方省市快速發(fā)展。截至2021年7月底，全國已累計建設國家儲備林533.33余萬hm2 。

1 貴州省國家儲備林發(fā)展現(xiàn)狀

貴州省，簡稱“黔”或“貴”，境內(nèi)地勢西高東低，有山地、丘陵、高原和盆地等地貌類型，與四川、湖南、重慶、云南、廣西等地接壤，素有“八山一水一分田”之說，是南方地區(qū)乃至全國唯一沒有平原支撐的省份。全省總面積17.61萬km2，共有9個地級行政區(qū)劃單位，88個縣級行政區(qū)劃單位。2021年，全省森林面積1 083.62萬hm2，全省森林覆蓋率已達62.12%，全省活立木總蓄積量5.25億m3。

自2019年4月29日《貴州省國家儲備林建設方案》獲國家林草局批復以來，貴州省各級林業(yè)部門搶抓機遇，在國家開發(fā)銀行貴州省分行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貴州省分行、貴州省金控集團等金融機構(gòu)的大力支持與配合下，項目建設進展迅速，帶動投資融資多、群眾增收多、就業(yè)廣。全省項目共流轉(zhuǎn)林地面積53.33萬hm2以上，收儲林木33.33萬hm2以上，完成建設面積40萬hm2以上。

近年來，貴州省各地結(jié)合自身優(yōu)勢和林業(yè)產(chǎn)業(yè)前景，采取“國儲林+”人工商品純林改造、木本油料種植和特色林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等模式，建成多個國儲林典型樣板基地，促進國儲林項目融資放款。全省73.2萬hm2國儲林規(guī)劃建設任務全部獲銀行授信，授信金額842.94億元，累計融資放款361.35億元，放款規(guī)模居全國第一；累計完成建設面積35.12萬hm2，居全國第二。貴州省林業(yè)局專班多次赴遵義市、畢節(jié)市、盤州市、江口縣等地深入調(diào)研，幫助協(xié)調(diào)貸款銀行，共同出謀劃策。推廣畢節(jié)市“四方聯(lián)動”工作模式，采取“1+8”（1市+8縣、區(qū)）方式推動國儲林項目建設。推廣遵義市“1+11”（1市+11縣、區(qū)）建設模式，通過創(chuàng)新PPP融資模式，實現(xiàn)企業(yè)、政府、林農(nóng)等多方受益。推廣江口縣“3個三”的模式建設項目，聚焦群眾利益，盤活易地搬遷群眾承包地、山林地和宅基地“三塊地”，圍繞鞏固脫貧攻堅成果與推進鄉(xiāng)村振興有效銜接，實現(xiàn)林農(nóng)持續(xù)增收。

2 國家儲備林建設面臨的主要問題

2.1 國家儲備林建設思想不足，各方的參與性低

2019年，貴州省開始實施國家儲備林項目，進展緩慢。貴州許多群眾對該項目缺乏積極性和完全了解，對項目各環(huán)節(jié)不清楚，政策宣傳執(zhí)行存在差距，制度建設和監(jiān)管不到位。群眾未能充分了解國家儲備林的重要意義和作用，導致部分群眾對該建設的認知不足，參與積極性不高，一定程度上影響了貴州省的國家儲備林建設。各市州成立了國家儲備林領導小組和專班，但存在專班缺乏專人、不專業(yè)等問題，對項目平臺公司在建設過程中的督促、指導、調(diào)度和協(xié)調(diào)不夠。

2.2 國家儲備林建設頂層設計不足，制度管理單一

儲備林對地方經(jīng)濟的發(fā)展至關重要，能夠反映地區(qū)經(jīng)濟水平。貴州省儲備林建設相關組織結(jié)構(gòu)和制度建設仍存在不足，在制度、政策補助、監(jiān)管和管護等方面存在差距。不健全的組織制度導致項目進展緩慢、建設質(zhì)量不高，影響森林生長和生產(chǎn)。現(xiàn)有制度《國家儲備林改培技術(shù)規(guī)程》《國家儲備林基地建設年度施工作業(yè)設計管理辦法》《國家儲備林基地建設檢查驗收辦法（ 試行）》等，數(shù)量少且覆蓋范圍有限，仍需進一步完善[2]。部分管理方法粗糙，缺乏可執(zhí)行標準，導致項目進度與預期不符，未達到目標。責任分工和組織保障制度不夠明確，存在問題。貴州省2018年的《貴州省國家儲備林項目建設方案（2018—2020年）》對項目具有指導意義，但后續(xù)執(zhí)行力不足，制約了國家儲備林的發(fā)展。

2.3 國家儲備林建設資金投入不足

林業(yè)項目資金需求大，尤其是國家儲備林項目，更需要充足的資金支持，資金不足將制約項目進展。貴州省國家儲備林項目主要依靠銀行政策性貸款籌措資金，但銀行融資標準嚴格，政府財政補貼不足，導致項目資金不足。此外，國家儲備林項目后期在資金獲取和規(guī)劃方面，相關部門的要求和規(guī)定不明確，存在運作上的差距，阻礙了項目的順利推進。

2.4 國家儲備林建設森林資源嚴重不足，森林資源占比較少

實施國家儲備林項目需充足的森林資源保障。據(jù)國家2017年森林資源調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，貴州省森林資源分布不均，存在灌木林多、人工林和喬木林少、林分年齡結(jié)構(gòu)不合理、林地生產(chǎn)力低等問題[3]。同時，貴州省各類天然林、公益林及自然保護區(qū)面積較大，森林結(jié)構(gòu)不一致，國家儲備林地塊選擇困難，任務完成難度大。國家儲備林的優(yōu)質(zhì)地塊是國有林場，但貴州省國有林場占比較少，與國家對木材資源需求的差距較大，對貴州省國家儲備林項目的實施構(gòu)成重大挑戰(zhàn)。

2.5 國家儲備林建設技術(shù)力量薄弱，項目推進較慢

機構(gòu)改革導致縣區(qū)林業(yè)與國土合并為自然資源局，涉林站股室和專職人員減少，上下溝通不暢，項目督導不足，調(diào)度不及時。同時，林地流轉(zhuǎn)和林木收儲進展緩慢。林地收儲是項目成功的關鍵，決定邊界條件。國家儲備林項目資本金一般為20%，需融資支持，但銀行通常以未來收益權(quán)質(zhì)押放貸，因此項目收儲進度直接影響融資發(fā)放，進而影響后續(xù)建設。項目獲得銀行授信后，若未按要求完成林地流轉(zhuǎn)和林木收儲等前期工作，將影響了項目的實施進度。

2.6 國家儲備林建設面臨土地保障困難和頻繁的項目政策變動

（1）政策調(diào)整限制項目用地。根據(jù)《貴州省國家儲備林建設規(guī)劃（2018—2035年）》《貴州省國家儲備林項目建設方案》，國家二級公益林、地方公益林、商品林和石漠化坡耕地可用于項目建設，但受耕地非農(nóng)化政策的影響，需調(diào)整實施方案。2023年，國家林業(yè)和草原局發(fā)布《國家儲備林建設管理辦法（試行）》，禁止在國家級公益林建設儲備林。省林業(yè)局通知不得在耕地和公益林內(nèi)建設。（2）林地流轉(zhuǎn)滯后影響項目進展。一些單位未及時制定流轉(zhuǎn)和收儲方案，有的項目與林地所有權(quán)人合作，但未進行相應工作。國家儲備林建設面臨土地、流轉(zhuǎn)和政策不確定性挑戰(zhàn)。

2.7 國家儲備林建設受到推動不力和建設效率低下的影響

地方財政困難導致部分地方政府未能全面貫徹生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，缺乏系統(tǒng)觀念和指導，與國家儲備林建設要求不符。管理模式守舊，未適應最新政策。例如：2023年國家林業(yè)和草原局發(fā)布的管理辦法禁止在國家級公益林建設儲備林。耕地保護政策、自然保護地調(diào)整、天然林保護制度和項目管理辦法限制了建設用地范圍。林地流轉(zhuǎn)和林木收儲進展緩慢，管理機制不完善，嚴重制約了儲備林建設的效率和質(zhì)量。

3 國家儲備林建設的對策及建議

3.1 加強組織領導，增強責任意識

各級政府需高度重視國家儲備林建設，加強組織領導和監(jiān)督，形成政府牽頭、部門聯(lián)動的工作格局。充分認識國家儲備林建設項目“在鄉(xiāng)村振興上開新局、在生態(tài)文明建設上出新績”的重要意義，利用縣、鄉(xiāng)換屆機會，調(diào)整工作小組和專班，充實人員和技術(shù)力量，落實各部門的工作職責，壓實責任，加強組織領導，形成合力。加大宣傳力度，讓群眾了解國家儲備林建設的重要性，調(diào)動其積極性和主動性。采取“市統(tǒng)籌、縣為主”的方式，以縣為單位組織項目庫配備技術(shù)人員進行培訓，為推進貴州省國家儲備林建設奠定基礎[4]。

3.2 加強制度建設，優(yōu)化管理模式

完善的管理制度可加強國家儲備林項目指導和監(jiān)管，確保建設質(zhì)量。2015年，國務院發(fā)布了《關于做好國家儲備林建設工作的通知》，提出利用PPP模式建設國家儲備林，創(chuàng)新供給機制、推動投融資改革、引導財政資金發(fā)揮作用[5]。優(yōu)質(zhì)企業(yè)參與林業(yè)項目建設尤其重要，引入社會資本可激發(fā)市場活力、增加政策資金投入，增強建設效果。普通群眾的參與也十分必要。通過銀行優(yōu)勢，探索林權(quán)林地承包經(jīng)營權(quán)抵押等制度，推進金融創(chuàng)新，與銀行合作爭取政策性金融支持，共同推進儲備林發(fā)展。

3.3 積極籌措資金，改變發(fā)展思路

充足的資金是國家儲備林建設的關鍵，資金不足會影響項目進展。應加強上下聯(lián)動，籌措資金，利用金融貸款政策，與銀行合作，充分利用國發(fā)〔2022〕2號文件和中央賦予貴州國家生態(tài)文明先行試驗區(qū)、國家生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點等政策機遇，加快改革，爭取財稅金融優(yōu)惠政策，降低資金成本。

嚴格落實《貴州省利用金融貸款建設國家儲備林項目資金管理辦法（試行）》等相關項目資金管理規(guī)定，建立完善的項目和資金管理制度，自查自糾，規(guī)范資金使用。嚴禁挪用資金，確保資金安全運行，防范資金風險。林業(yè)部門應與金融機構(gòu)合作，加強監(jiān)管，對違法行為進行整改，確保資金專款專用。

3.4 加大林業(yè)改培，提高森林質(zhì)量

我國森林資源有限，長期過度采伐導致嚴重透支。近年來，國家實施以生態(tài)建設為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，增加了森林數(shù)量，但質(zhì)量和效益仍然低下。森林蓄積量低，中幼林比例高，樹種單一，珍稀樹種和大徑級用材依賴進口。我國森林覆蓋率遠低于全球平均水平，人均森林蓄積量只有世界平均水平的1/6。

貴州省部分地區(qū)受限于耕地、公益林、自然保護地、天然林等因素，導致項目無法落地。林業(yè)主管部門應核實情況，及時調(diào)整建設任務，組織林地流轉(zhuǎn)和林木收儲，確保項目實施。針對灌木林較多、年齡結(jié)構(gòu)不合理的情況，可以利用國有林場優(yōu)勢，重點進行良種化改培和集約經(jīng)營，提高森林資源質(zhì)量。同時，根據(jù)最新調(diào)查數(shù)據(jù)，科學選擇國家儲備林地塊，并在退耕還林地塊上進行補植補造，打造國家儲備林建設基地[6]。

3.5 加大科技投入，完善配套設施

國家儲備林工程是一項技術(shù)工程，需要科技支撐。與高校和科研機構(gòu)合作，研究關鍵技術(shù)，建立科技示范基地，提高技術(shù)含量[7]。項目市（州）和平臺公司應積極參加培訓班，提升執(zhí)行能力。市、縣兩級要加強組織領導，調(diào)整專班力量，利用基層力量提供技術(shù)指導。項目實施單位應引進專業(yè)技術(shù)人員，監(jiān)管項目建設質(zhì)量。同時，修建基礎設施，加強道路建設，并將其納入項目規(guī)劃，確保項目順利實施[8-10]。

3.6 調(diào)整建設任務，組織實施項目

若因涉及耕地、公益林、自然保護地、天然林等問題導致規(guī)劃地塊無法落地，項目市縣林業(yè)主管部門應及時核實并上報省林業(yè)局，協(xié)商金融機構(gòu)進行調(diào)整[11]。項目市（縣）要強化組織領導，調(diào)整專班力量，加強技術(shù)指導，引進專業(yè)人員，監(jiān)管項目實施過程，按照批復方案施工，確保建設質(zhì)量和效果。嚴格執(zhí)行國家儲備林管理規(guī)定，建立整改臺賬，防范資金風險，順利推進項目實施[12]。

3.7 加大政府督導力度，形成工作合力

貴州省要堅持“適地適用”原則，科學規(guī)劃國家儲備林項目，保護耕地“紅線”，防止非糧化和非農(nóng)化現(xiàn)象[13]。結(jié)合“國土三調(diào)數(shù)據(jù)”，科學布局林業(yè)產(chǎn)業(yè)，探索新模式，發(fā)揮五級發(fā)展模式優(yōu)勢，加強互聯(lián)互動，共同推動國儲林建設。主攻方向是培育鄉(xiāng)土樹種、珍貴樹種和大徑級用材林，充分考慮周期和林木品質(zhì)，合理布局樹種結(jié)構(gòu)和造林面積。

4 結(jié)束語

國家儲備林建設是森林質(zhì)量精準提升工程的重要組成部分，也是貫徹落實好國發(fā)〔2022〕2號文件的具體體現(xiàn)，國家儲備林建設的成功與否將影響森林質(zhì)量精準提升工程的成敗。國家儲備林建設是貫徹習近平生態(tài)文明思想，實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的重要工程，更是實現(xiàn)貴州“生態(tài)文明建設先行區(qū)”的關鍵，有利于當?shù)厣鷳B(tài)、經(jīng)濟、社會、文化等發(fā)展，對推進林業(yè)現(xiàn)代化建設具有重要意義。

貴州省積極響應國家號召，全面實施國家儲備林建設項目，不但能確保林木市場的穩(wěn)定性，而且能促進我國生態(tài)文明建設。深入探索國家儲備林建設方式，發(fā)揮貴州省在林業(yè)資源方面所具有的優(yōu)勢，對培育大徑級樹種、多功能森林，提高森林質(zhì)量將產(chǎn)生積極的作用，具有顯著的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益。做好國家儲備林建設，將為貴州省維護木材安全、提升森林綜合質(zhì)量、加強森林保護、促進生態(tài)文明建設奠定堅實基礎。

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Problems and Countermeasures of National Reserve Forest Construction in Guizhou Province

Lu Hong-yong （Zunyi Branch， Beijing Senwang Forestry Engineering Design Co.， Ltd.， Zunyi， Guizhou 563000）

Abstract The construction of national reserve forests is an important measure to improve forest quality， alleviate the contradiction between timber supply and demand， safeguard ecological security， and achieve harmonious coexistence between humans and nature. It is of great significance for ensuring national and timber strategic security， promoting a virtuous cycle of economy， society， and ecological environment， and building a harmonious society and ecological civilization. This article systematically analyzed the current situation of national reserve forest construction in Guizhou Province， pointed out the main issues faced.In order to improve the quality and effect of national reserve forest construction and realize the sustainable development of ecology， economy and society， the corresponding optimization strategies were put forward.

Key words National reserve forest; Current situations; Problems