互惠合邊:中國(guó)邊疆治理重心流變和路徑研究

胡美術(shù)

云南大學(xué) a.西南邊疆少數(shù)民族研究中心;b.民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院,云南 昆明 650091

一、研究緣起

何謂邊疆?從語(yǔ)義上看,“邊”與“疆”都有邊、邊界、邊緣的含義,是兩個(gè)語(yǔ)義相近的詞匯。初民社會(huì)對(duì)自然、社會(huì)的認(rèn)知與界定逐步確立了人與自然、人與人、人與神、人與動(dòng)物等之間的界線,形成了初民社會(huì)意義上的“邊”與“疆”。拉采爾從地理學(xué)角度建構(gòu)了國(guó)界理論,其認(rèn)為國(guó)家的疆界必須像更接近國(guó)家中心的區(qū)域一樣,被看成國(guó)家的重要組成部分,這是由于國(guó)界為國(guó)家力量的表征和尺度[1]。政治學(xué)往往從主權(quán)的角度討論邊疆,如:何明認(rèn)為,在有限的國(guó)家權(quán)力所及最遠(yuǎn)的空間邊界也就是“強(qiáng)弩之末”就是邊疆[2]。周平認(rèn)為,中國(guó)的邊疆既有陸地邊疆、海洋邊疆、空中邊疆、底土邊疆,也要有利益邊疆、戰(zhàn)略邊疆乃至太空邊疆、信息邊疆。前者為主權(quán)性質(zhì)的領(lǐng)土邊疆,是排他性的;后者則不具有主權(quán)性質(zhì),并不具有排他性。前者是硬邊疆,后者為軟邊疆[3]。人類(lèi)學(xué)則多從文化、領(lǐng)土和社會(huì)等三個(gè)維度來(lái)審視邊疆問(wèn)題,如唐南等認(rèn)為邊疆的文化、領(lǐng)土和社會(huì)維度有時(shí)會(huì)被視為不同的邊疆類(lèi)型,有時(shí)又會(huì)被視為單個(gè)邊疆的三個(gè)方面[4]?；谶@三個(gè)維度,邊疆越來(lái)越被視為一種動(dòng)態(tài)的過(guò)程,在時(shí)空之間發(fā)生轉(zhuǎn)換,在日常實(shí)踐中形成與重塑。因此,從社會(huì)學(xué)、民族學(xué)、政治學(xué)、地理學(xué)等不同學(xué)科來(lái)看,邊疆的內(nèi)涵與所指往往不盡相同。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和國(guó)際政治結(jié)構(gòu)調(diào)整,更多學(xué)者將目光投向邊疆地區(qū),專(zhuān)注于邊疆治理研究。中國(guó)關(guān)于邊疆的研究,從信史的維度來(lái)看,歷代正史中就有不少關(guān)于邊疆及相關(guān)問(wèn)題的記載。清朝乾嘉時(shí)期的“西北史地之學(xué)”及民國(guó)時(shí)期的“邊政學(xué)”,則被視為近代邊疆治理研究的萌芽[5]。楊成志[6]、吳文藻[7]等是這一時(shí)期的重要代表人物,他們對(duì)邊政學(xué)的概念及價(jià)值等進(jìn)行了深入的研究。自20世紀(jì)50年代至80年代期間的全國(guó)民族大調(diào)查對(duì)邊疆地區(qū)進(jìn)行了全面的研究后,關(guān)于邊疆治理研究的成果逐漸增多,重點(diǎn)涉及主權(quán)、認(rèn)同、秩序、安全、沖突、離散、貧困、犯罪等問(wèn)題,如有關(guān)于“和平跨居”[8]等邊疆治理理論,文化適應(yīng)[9]、合作共享[10]等邊疆治理實(shí)踐,以及中國(guó)古代的邊疆治理經(jīng)驗(yàn)[11]和治理政策[12]等。

環(huán)顧全球,當(dāng)亞洲邊疆地區(qū)互聯(lián)互通快速發(fā)展之際,歐洲開(kāi)放的邊界管理正受到移民問(wèn)題的沖擊。我們也可以看到,隨著共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展、人類(lèi)命運(yùn)共同體理念傳播和實(shí)踐的深入,邊境地區(qū)將會(huì)成為一個(gè)國(guó)家、地區(qū),乃至全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展互聯(lián)互通的重要節(jié)點(diǎn)。邊疆的治理走向何方是進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)擺在人類(lèi)發(fā)展道路上的一道重要命題,聚焦和解決邊疆問(wèn)題,以及梳理中國(guó)邊疆治理實(shí)踐仍有一定的價(jià)值。中國(guó)邊疆治理可從三個(gè)維度透視:從治理時(shí)空來(lái)看,治理的重心由沿河、近海向沿邊轉(zhuǎn)移;從治理實(shí)踐來(lái)看,從屯軍駐守、移民實(shí)邊向聚民合邊邁進(jìn);從治理形式來(lái)看,從粗放治理、精細(xì)治理向協(xié)同治理探索。

二、時(shí)空轉(zhuǎn)換:從沿河、近海到沿邊

從歷時(shí)性維度來(lái)看,中國(guó)歷史發(fā)展進(jìn)程中治理的重心大致經(jīng)歷了從沿河、近海向沿邊轉(zhuǎn)向的趨勢(shì),從共時(shí)性維度來(lái)看,同一時(shí)期沿河、近海與沿邊等的發(fā)展也存在著明顯的差異,這與不同時(shí)期國(guó)家所處的內(nèi)外環(huán)境與治理能力密切相關(guān)。進(jìn)入新時(shí)代,邊疆地區(qū)作為開(kāi)發(fā)開(kāi)放的前沿地區(qū)受到進(jìn)一步重視。

(一)沿河發(fā)展及其文明

水是一切生命賴(lài)以生存的基本要素,也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的重要自然資源。人們通過(guò)用水、管水、治水等與水發(fā)生了關(guān)系,產(chǎn)生了“水文化”,水文化的實(shí)質(zhì)是人與水關(guān)系的文化[13]。

早期的人類(lèi)文明多是伴水而生,文明形態(tài)多為農(nóng)耕文明。從宏觀上來(lái)看,無(wú)論是古代中國(guó),還是古印度、古巴比倫、古埃及等,其文明的產(chǎn)生與繁榮都與其域內(nèi)水系有著緊密的關(guān)系,如:古代中國(guó)的文明主要萌芽和繁榮于黃河流域、長(zhǎng)江流域和珠江流域三大水系,古印度文明主要集中在恒河流域周邊,古巴比倫文明即“兩河流域”主要集中在以幼發(fā)拉底河和底格里斯河水系為中心的美索不達(dá)米亞平原,古埃及文明主要集中在以尼羅河水系為中心的尼羅河三角洲。鄭曉云從權(quán)力、認(rèn)同與國(guó)家治理角度對(duì)水在羅馬帝國(guó)興盛中的角色進(jìn)行分析后認(rèn)為,對(duì)水的控制在羅馬帝國(guó)是一種國(guó)家行為,羅馬帝國(guó)通過(guò)大規(guī)模水利工程的建設(shè)來(lái)達(dá)到建構(gòu)國(guó)家認(rèn)同、國(guó)家樣式以及宣示國(guó)力、權(quán)力和社會(huì)教化的目的[14]。從微觀層面來(lái)看,用水、管水、治水等伴隨著人類(lèi)的發(fā)展。一是用水方面。從人類(lèi)到動(dòng)物到植物,任何新生命的孕育都需要水的參與,因此,人類(lèi)的生存與發(fā)展無(wú)時(shí)無(wú)刻不與水保持緊密的聯(lián)系。在生產(chǎn)力極其低下的原始社會(huì),逐水域而居是人類(lèi)天然選擇。二是管水方面。除使用陶器盛水外,中國(guó)發(fā)明的陶管還用于建設(shè)城市排水系統(tǒng),在河南平糧臺(tái)古城遺址中發(fā)現(xiàn)的最早排水設(shè)備正是利用陶器制作的,這些陶管鋪設(shè)在街道下面,形成了陶管地下排水系統(tǒng)[15]。西漢漢武帝時(shí)期,為開(kāi)發(fā)利用地下水,收集冰雪融水和雨水,防止水分蒸發(fā),西域地區(qū)就因地制宜修建了坎兒井。無(wú)論是盛水陶器,還是陶管排水系統(tǒng)的應(yīng)用,抑或是坎兒井的使用,都是古代中國(guó)人管水的智慧結(jié)晶。三是治水方面。近水而居也容易給人類(lèi)帶來(lái)災(zāi)害。為了降低水災(zāi)危害,保護(hù)農(nóng)耕等生產(chǎn),人們采用了各種辦法治水。除大禹治水的故事在民間廣為流傳外,公元前256年,戰(zhàn)國(guó)時(shí)秦國(guó)的蜀郡太守李冰為了解決江水自動(dòng)分流、自動(dòng)排沙和控制水流量等問(wèn)題,領(lǐng)導(dǎo)修建了都江堰水利工程,這項(xiàng)水利工程至今仍在發(fā)揮作用。而在西方,與水相伴、用水管水治水也是其文明的重要組成部分。沃特·龍(Walter Dragoni)等認(rèn)為,大規(guī)模有效的水資源管理是羅馬文明的一個(gè)主要特征(1)第42次國(guó)際水地質(zhì)學(xué)家聯(lián)盟大會(huì)(42nd IAH conference)于2015年在羅馬召開(kāi)。會(huì)中主題為“古羅馬的水工建筑(Hydraulic structures in Ancient Rome)”的實(shí)地考察由沃特·龍(Walter Dragoni)和科斯坦薩·坎比(Costanza Cambi)負(fù)責(zé)領(lǐng)游。這是他們?cè)陬I(lǐng)游介紹文件的第1頁(yè)所提到的觀點(diǎn)。。四是權(quán)力形成與治水的關(guān)系。正如卡爾·奧古斯特·魏特夫(Karl August Wittfogel)在《東方專(zhuān)制主義》一書(shū)“治水社會(huì)”中描述的那樣,在中國(guó)古代社會(huì),負(fù)責(zé)組織抵御自然災(zāi)害和外敵入侵的組織者需要集中權(quán)力,如治水需要組織協(xié)調(diào)人員、物資等方面的權(quán)力,治水同樣需要保障參與人員令行禁止和物資不被挪用等方面的權(quán)力[16]。通過(guò)治水將權(quán)力集中在組織者手中成為可能,通過(guò)治水,組織者的“禁”與“令”得到有效實(shí)施,這其實(shí)也是將組織者與權(quán)力有機(jī)結(jié)合起來(lái)的過(guò)程,即通過(guò)取得治水的成績(jī),使得權(quán)力、信任等集于組織者一身?？梢哉f(shuō),中國(guó)早期的集權(quán)體制形成過(guò)程中,治水發(fā)揮了重要的作用。也就是說(shuō),早期的權(quán)力與治水有著密切關(guān)系。

在人類(lèi)發(fā)展的漫長(zhǎng)歷史進(jìn)程中,隨著知識(shí)的不斷積累、技術(shù)的不斷進(jìn)步,人們逐漸從沿江河的支流向江河的主干道旁靠近,創(chuàng)造并使用水車(chē)、木船等,利用水資源解決生活和生產(chǎn)中的問(wèn)題。特別是伴隨著開(kāi)鑿運(yùn)河、運(yùn)用江河等水域運(yùn)送糧食、木材等資源時(shí),以江河邊的轉(zhuǎn)運(yùn)節(jié)點(diǎn)為中心的人口集聚成為可能,隨之以此為中心的城鎮(zhèn)不斷發(fā)展壯大起來(lái),手工業(yè)和商業(yè)逐漸得到發(fā)展。至此,在發(fā)展農(nóng)耕、畜牧等產(chǎn)業(yè)的同時(shí),以農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)為中心的早期經(jīng)濟(jì)形態(tài)開(kāi)始向農(nóng)耕與商業(yè)兩種經(jīng)濟(jì)形態(tài)并存的方向發(fā)展。

(二)近海發(fā)展及其文明

在征服了江河支流、江河干流,建立和不斷完善農(nóng)耕等文明的基礎(chǔ)上,人類(lèi)開(kāi)始將目光投向海洋,在與海洋的持續(xù)互動(dòng)進(jìn)程中,不斷挖掘海洋發(fā)展的空間,推動(dòng)了海洋商業(yè)及其文明的繁榮變遷。

中國(guó)先民很早就開(kāi)始探索海洋。據(jù)《竹書(shū)紀(jì)年》記載,夏帝王芒曾“東狩于海獲大魚(yú)”(2)《北堂書(shū)鈔》卷八十九有:“《竹書(shū)紀(jì)年》云,壬申元帝即位,以玄珪賓于河。十三年,東狩于海,獲大魚(yú)。”。北方的海洋航線在戰(zhàn)國(guó)時(shí)已開(kāi)辟,秦時(shí)徐福船隊(duì)從瑯琊港啟程?hào)|渡,不僅意味著當(dāng)時(shí)和日本已有海上交通,還說(shuō)明那時(shí)的船隊(duì)組織的龐大;至漢朝,北方航線上的船舶數(shù)量和運(yùn)輸量已很可觀[17]。隋朝為了保障北方的糧食等物資供應(yīng),舉全國(guó)之力大幅度擴(kuò)修和新建大運(yùn)河。唐朝至明朝,是中國(guó)歷史上海洋商業(yè)文明的興盛時(shí)期。唐宋元三朝統(tǒng)治者鼓勵(lì)國(guó)際貿(mào)易,在沿海城市設(shè)置了市舶司(使),取得豐厚利潤(rùn),并開(kāi)辟了眾多的國(guó)際航線,海洋經(jīng)貿(mào)與國(guó)家開(kāi)放政策極大地推動(dòng)了中華海洋文明的發(fā)展。明成祖時(shí)期,鄭和于1405年至1433年間,先后7次下西洋,遍訪了東南亞、印度洋沿岸、紅海沿岸及非洲東海岸的國(guó)家和地區(qū)。如此規(guī)?？涨暗倪h(yuǎn)洋航行,足以證明當(dāng)時(shí)中國(guó)在造船、天文、季風(fēng)、潮汐等方面知識(shí)和技術(shù)的儲(chǔ)備與運(yùn)用處于同時(shí)期的先進(jìn)水平。明朝永樂(lè)之后至清朝末年,統(tǒng)治者多實(shí)施禁海的鎖國(guó)政策,為了防止倭寇對(duì)沿海地區(qū)的侵?jǐn)_,禁海政策甚至嚴(yán)到寸板不得下海的程度,其間海洋產(chǎn)業(yè)逐漸凋敝、海洋文明逐漸衰落。盡管清末至民國(guó)時(shí)期,中國(guó)造船業(yè)等有了進(jìn)一步的發(fā)展,但與同時(shí)期的歐洲國(guó)家、美國(guó)和日本相比,中國(guó)的海洋事業(yè)并未得到充分的發(fā)展。除受當(dāng)時(shí)戰(zhàn)亂影響外,統(tǒng)治者對(duì)海洋事業(yè)的發(fā)展不夠重視也是這一現(xiàn)象出現(xiàn)的重要因素。中華人民共和國(guó)成立以來(lái),歷屆黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視海洋事業(yè)的發(fā)展,重視海洋權(quán)益的保護(hù)。1958年中國(guó)正式頒布《中華人民共和國(guó)關(guān)于領(lǐng)海的聲明》,第一條就明確宣布“中華人民共和國(guó)的領(lǐng)海寬度為十二海里(浬)”,有效保障了中國(guó)沿海、海島的相關(guān)權(quán)益。20世紀(jì)70年代末,受?chē)?guó)力、人才、科技等多方面因素影響,中國(guó)一直在近海區(qū)域發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái),沿海城市以天然的港口優(yōu)勢(shì)吸引了大量的資金、技術(shù)、人口和貿(mào)易訂單,沿海城鎮(zhèn)和商業(yè)得到了快速的發(fā)展。21世紀(jì)以來(lái),伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展,以及中國(guó)在綜合國(guó)力、人才儲(chǔ)備、科技人才培育等多方面的突破性發(fā)展,中國(guó)商用造船及軍艦建造等技術(shù)得到了長(zhǎng)足進(jìn)步,不斷從淺海走向深海。在漫長(zhǎng)的海洋文明互動(dòng)中,東南亞、南亞、非洲乃至全球的海洋文明與中華文明建立聯(lián)系并逐漸密切起來(lái)。

(三)沿邊發(fā)展及其文明

盡管邊疆地區(qū)受到包括國(guó)家邊界、自然環(huán)境、資源稟賦、管控政策等多重影響,但在以國(guó)家邊界為中心的邊疆空間中,資源、人流、信息流等的跨界流動(dòng)從未被完全隔斷,而這種被視為跨越國(guó)家邊界的流動(dòng)往往以民間、社會(huì)組織和國(guó)家等多維的形式存在。

在邊疆的空間中,其文明形態(tài)與沿河及近海地區(qū)不盡相同,逐漸形成了包括跨國(guó)族群、農(nóng)耕游牧互動(dòng)、互市貿(mào)易、羈縻制度等具有沿邊特色的文明形態(tài)。一是跨國(guó)族群方面。在人類(lèi)發(fā)展史上,國(guó)家之間的邊界往往模糊不清,特別是在現(xiàn)代國(guó)家之前,大多數(shù)國(guó)家之間并沒(méi)有很清晰的國(guó)界。吳忠超認(rèn)為,現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系體系的建立起始于1648年《威斯特伐利亞條約》的簽訂[18],其最大的價(jià)值莫過(guò)于以條約形式將一國(guó)的邊界以法律形式確定下來(lái),是現(xiàn)代國(guó)家開(kāi)始以更為科學(xué)的方法確定國(guó)與國(guó)之間的領(lǐng)土、領(lǐng)海、領(lǐng)水界限的基礎(chǔ)性條約。自此,現(xiàn)代國(guó)家邊疆觀念逐漸形成。與此同時(shí),同一族群跨國(guó)居住成為沿邊特有的文化形態(tài)。二是農(nóng)耕游牧互動(dòng)方面。歷史上,中國(guó)北方的游牧民族多以放牧為生,中原地區(qū)的漢族多以農(nóng)耕為生,在族際互動(dòng)過(guò)程中,游牧民族汲取了中原漢族文化,不斷調(diào)適自己的文化。北魏孝文帝遷都洛陽(yáng)后,從衣食住行各方面向漢族靠攏,對(duì)推進(jìn)民族融合發(fā)展發(fā)揮了重要作用。元朝及清朝時(shí)期游牧民族政權(quán)入主中原,進(jìn)一步推進(jìn)了游牧民族與中原民族的融合。與此同時(shí),中原民族也汲取了游牧民族的文化,在游牧民族與中原民族交流互動(dòng)和融合發(fā)展的區(qū)域,逐漸形成了具有特色的農(nóng)耕游牧互動(dòng)痕跡的文明形態(tài)。三是互市貿(mào)易方面。為處理好與周邊民族的關(guān)系,不少中原王朝重視與周邊民族互動(dòng),滿(mǎn)足他們對(duì)生活用品及生產(chǎn)工具的基本需求,如在沿邊軍事重鎮(zhèn)附近設(shè)置不少鹽鐵、茶馬等互市貿(mào)易市場(chǎng)。唐宋時(shí)期,為了規(guī)范管理互市貿(mào)易,還出臺(tái)了相關(guān)的管理制度。為了促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,古老的互市貿(mào)易智慧在經(jīng)過(guò)繼承發(fā)展之后,至今仍沿用于中國(guó)與周邊國(guó)家接壤的邊境地區(qū)。四是羈縻制度方面。由于受?chē)?guó)力、交通等基礎(chǔ)設(shè)施等的影響,王朝國(guó)家時(shí)期治理邊疆的能力有限,往往以封王、設(shè)立土司等羈縻制度管轄國(guó)家邊疆地區(qū),形成了具有沿邊特色的羈縻制度文化。清朝末期的“改土歸流”則將邊疆地區(qū)土司的權(quán)力收回至國(guó)家層面。

縱觀中華人民共和國(guó)成立以前的歷史發(fā)展進(jìn)程,除漢唐鼎盛時(shí)期秉承開(kāi)放的態(tài)度,邊疆治理政策以擁抱周邊的國(guó)家和族群為主外,其他時(shí)期大多以控邊為重點(diǎn),以防止邊境不穩(wěn)定而影響中央王權(quán)穩(wěn)固。進(jìn)入新時(shí)代,以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視沿邊的開(kāi)放發(fā)展,大力實(shí)施興邊富邊政策,先后提出了構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的理念[19]、共建“一帶一路”倡議[20]、親誠(chéng)惠容周邊外交理念[21]、“治國(guó)必治邊”戰(zhàn)略思想[22]、“完善沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策體系,深入推進(jìn)固邊興邊富民行動(dòng)”[23]等,指出了新時(shí)代中國(guó)邊疆治理的機(jī)遇與挑戰(zhàn),明確了新時(shí)代邊疆治理的主要內(nèi)容和目標(biāo),將邊疆治理推向了新的高度。

三、實(shí)踐調(diào)適:從屯軍、移民到合邊

中國(guó)邊疆治理的實(shí)踐在不同的歷史時(shí)期側(cè)重點(diǎn)不同,主要有屯軍戍邊、移民實(shí)邊和聚民合邊三種形態(tài)。盡管不同時(shí)期屯軍戍邊和移民實(shí)邊的具體形式不同,但在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期,由于鞏固邊境和維護(hù)穩(wěn)定的需要,屯軍戍邊和移民實(shí)邊政策往往會(huì)結(jié)合起來(lái)使用。以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的高度,進(jìn)行了一系列惠及中國(guó)、周邊國(guó)家乃至全球的邊疆治理實(shí)踐,本文認(rèn)為可將其描述為“聚民合邊”。

(一)駐軍為主:屯軍戍邊的理念與實(shí)踐

中國(guó)的戍邊政策古已有之。為了解決軍隊(duì)的糧食供給,軍隊(duì)在其駐守的周邊開(kāi)墾荒地種植糧食專(zhuān)門(mén)供給軍隊(duì)使用,這被稱(chēng)為“屯田”或“軍屯”。軍隊(duì)農(nóng)時(shí)種地,閑時(shí)練兵,墾戍并重。因此,人們常常將屯墾與戍邊放在一起,稱(chēng)為“屯墾戍邊”或“屯田戍邊”,墾為保障,重在戍邊。早在秦朝統(tǒng)一六國(guó)之后,就派大將蒙恬和公子扶蘇屯軍駐守長(zhǎng)城沿線,防止北方游牧民族襲擾。西漢時(shí)期,北方匈奴威脅西漢政權(quán)。兩方軍隊(duì)在邊境線上沖突不斷。為提高供給效率,緩解供給不足的問(wèn)題,西漢創(chuàng)立了屯墾戍邊的制度。后來(lái)的朝代中,屯墾戍邊制度一直被發(fā)展沿用,如:唐朝負(fù)責(zé)西域軍政工作的安西都護(hù)府,在西域廣泛推行了屯田制度;宋朝、明朝、清朝等也繼承和發(fā)展了屯田制度,并在軍屯的基礎(chǔ)上,發(fā)展了民屯和商屯,進(jìn)一步完善了屯墾制度。

(二)軍民融合:移民實(shí)邊的理念與實(shí)踐

在公元前169年,晁錯(cuò)就向漢武帝提出了移民實(shí)邊代替輪番戍邊:“陛下幸憂(yōu)邊境,遣將吏發(fā)卒以治塞,甚大惠也。然令遠(yuǎn)方之卒守塞,一歲而更,不知胡人之能,不如選常居者,家室田作,且以備之?！盵24]2286移民實(shí)邊的政策主要有三個(gè)方面的內(nèi)容:一是招募內(nèi)地百姓到邊塞地區(qū),前提是由國(guó)家供給住房、耕作農(nóng)具,劃定耕地,扶持至有能力自給自足;二是按照軍事組織編制百姓,配發(fā)武器,平時(shí)耕種、閑時(shí)訓(xùn)練、戰(zhàn)時(shí)出擊;三是構(gòu)筑防御工事,遇到入侵,警戒部隊(duì)及邊民可以固守待援。其后,移民實(shí)邊理念與實(shí)踐得到歷代王朝的繼承和發(fā)展。

(三)共享發(fā)展:聚民合邊的理念與實(shí)踐

中華人民共和國(guó)成立至今,中國(guó)邊疆治理政策不斷調(diào)整和完善。1958年,全國(guó)開(kāi)始支持柳州鋼鐵工業(yè)建設(shè),推動(dòng)了廣西這一邊疆地區(qū)工業(yè)的跨越式發(fā)展。柳鋼發(fā)展的歷程是邊疆治理進(jìn)程中從“徙民實(shí)邊”到“工業(yè)強(qiáng)邊”的經(jīng)典案例[25]。1999年,由國(guó)家民委聯(lián)合發(fā)改委、財(cái)政部等部門(mén)倡議發(fā)起“興邊富民”行動(dòng),旨在通過(guò)政府組織領(lǐng)導(dǎo),社會(huì)廣泛參與,加大對(duì)邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和邊民的幫扶,達(dá)到振興邊境、富裕邊民的目標(biāo)。從1999年起,興邊富民政策寫(xiě)進(jìn)國(guó)家和地方政府的五年規(guī)劃,持續(xù)至今;21世紀(jì)初,在國(guó)家的支持下,廣西開(kāi)展了以邊境地區(qū)水、電、路、電視、廣播等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn),改善邊境地區(qū)的生活及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的大會(huì)戰(zhàn),史稱(chēng)“邊境大會(huì)戰(zhàn)”,為邊疆地區(qū)現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在此過(guò)程中,邊民“返邊”和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的繁榮也進(jìn)一步促進(jìn)了邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展[26]。邊民通過(guò)互市、互助這一跨越國(guó)家邊界的互惠實(shí)踐推動(dòng)了跨越國(guó)家邊界的共享與發(fā)展。特別是在習(xí)近平總書(shū)記2021年11月4日在第四屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)出口博覽會(huì)開(kāi)幕式上的講話(huà)中提出“推進(jìn)邊民互市貿(mào)易進(jìn)口商品落地加工,增加自周邊國(guó)家進(jìn)口”[27]之后,邊民互市產(chǎn)品落地加工政策進(jìn)一步推動(dòng)了沿邊地區(qū)現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展,也促進(jìn)了邊民跨界共享發(fā)展持續(xù)深入。隨著東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,以習(xí)近平同志為核心的黨中央將更多的精力和資源向中西部?jī)A斜,進(jìn)一步推動(dòng)邊疆地區(qū)與中西部地區(qū)同步走向富裕。當(dāng)前,中國(guó)正與周邊國(guó)家通過(guò)互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、跨境經(jīng)濟(jì)合作和自貿(mào)區(qū)建設(shè)聚民合邊,從而落實(shí)共建“一帶一路”倡議和推動(dòng)構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體。

從屯軍戍邊、移民實(shí)邊到聚民合邊,中國(guó)的邊疆治理實(shí)踐始終把握時(shí)代的脈搏,應(yīng)時(shí)代的需求持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前,中國(guó)互惠合邊的理念與實(shí)踐正不斷結(jié)出碩果,將為中國(guó)邊疆治理、周邊國(guó)家邊疆治理乃至全球的邊疆治理提供一個(gè)全新的視角。

四、治理形式:從粗放、精細(xì)到協(xié)同

從邊疆治理的形式來(lái)看,不同時(shí)期的治理形式不盡相同,中國(guó)歷史發(fā)展進(jìn)程中的邊疆治理形式主要經(jīng)歷了從粗放、精細(xì)向協(xié)同轉(zhuǎn)向。在中國(guó)歷史上,清朝以前,除在部分時(shí)期的部分區(qū)域施行政府直接治理外,大多數(shù)時(shí)期都是中央王朝授權(quán)諸侯、土司等治理邊疆。中華人民共和國(guó)成立以來(lái),中央和地方政府主導(dǎo)邊疆治理。進(jìn)入新時(shí)代,在進(jìn)一步完善沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策體系的背景下,邊民參與協(xié)同治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷得到累積。

(一)粗放治理:羈縻制度下的邊疆治理

“羈縻”一詞,《史記·司馬相如列傳第五十七》解釋道:“蓋聞天子之于夷狄也,其義羈縻勿絕而已”[28]。羈縻制度萌生于先秦[29],完善于漢唐[30],轉(zhuǎn)型于宋初[31]。土司制度確立于元代,系此前的羈縻之治進(jìn)一步發(fā)展的結(jié)果[32]。羈縻制度的核心是“因俗而治”,即在尊重羈縻州縣當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)習(xí)俗、管理制度、世襲官職等的基礎(chǔ)上,以中央王朝的“宗廟之?！瓭芍囊摹盵24]2290。從共時(shí)性與歷時(shí)性維度看“因俗而治”的羈縻政策雖屬粗放治理,但對(duì)促進(jìn)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和邊疆地區(qū)與內(nèi)地的交往交流交融發(fā)揮了積極作用。

(二)精細(xì)治理:和諧穩(wěn)固的邊疆治理

中華人民共和國(guó)成立以來(lái),維護(hù)邊境地區(qū)的穩(wěn)定仍是國(guó)家邊疆治理工作的頭等大事,在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi),發(fā)展沿海、管控邊境上升為國(guó)策。20世紀(jì)90年代以來(lái),邊疆地區(qū)逐漸走上開(kāi)放開(kāi)發(fā)的道路,精細(xì)化治理的成效可以從口岸城鎮(zhèn)、跨境經(jīng)濟(jì)合作和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等建設(shè)成效中得以體現(xiàn)。

口岸城鎮(zhèn)的興起與發(fā)展是政府主導(dǎo)下精細(xì)化治理邊疆的成果之一。近年來(lái),隨著中國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)與周邊國(guó)家的合作,互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)一步升級(jí),以口岸為中心的貿(mào)易產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展,更多的人流、物流、信息流、資金流等流向邊境口岸城鎮(zhèn)。鄧玉函、曹晗等認(rèn)為,傳統(tǒng)觀念里,口岸僅承擔(dān)“通道”功能,難以集聚產(chǎn)業(yè),往往忽視了邊疆城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中口岸與城鎮(zhèn)間的互動(dòng)關(guān)系,尤其是城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐、反哺作用[33]。從當(dāng)前的口岸城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀不難看出,口岸城鎮(zhèn)一改往日的小、舊、偏的面貌,獲得了前所未有的發(fā)展機(jī)遇?？缇辰?jīng)濟(jì)合作是黨和政府主導(dǎo)下邊疆治理的又一重要成果。在中俄、中蒙、中越、中老等邊境地區(qū),都相繼建立了跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。從西南地區(qū)來(lái)看,目前已建立了中越憑祥—諒山和河口—老街兩個(gè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、中老磨憨—磨丁跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、中緬瑞麗—木姐跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等,這對(duì)于提升口岸雙邊國(guó)家合作層次,共享發(fā)展成果發(fā)揮了重要作用。邊境地區(qū)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè),是中國(guó)在邊疆治理方面的又一力作。在當(dāng)前設(shè)立的18個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中,黑龍江、云南、廣西三省(自治區(qū))是沿邊地區(qū),其中,黑龍江的黑河片區(qū)與綏芬河片區(qū)、云南的紅河片區(qū)和德宏片區(qū)、廣西的崇左片區(qū)等5個(gè)自貿(mào)區(qū)片區(qū)均處在中國(guó)與俄羅斯、緬甸、越南三國(guó)的邊境線上。這些邊境地區(qū)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建立和管理,對(duì)于推進(jìn)邊疆地區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變、深化投資領(lǐng)域改革、推動(dòng)貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)、深化金融領(lǐng)域開(kāi)放創(chuàng)新、培育地方增長(zhǎng)新動(dòng)能、推動(dòng)共建“一帶一路”和積累人類(lèi)命運(yùn)共同體建設(shè)經(jīng)驗(yàn),具有較強(qiáng)的示范引領(lǐng)作用。

中國(guó)邊疆治理之所以取得今天的成果,不僅得益于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有力支撐,國(guó)家和地方政府層面有計(jì)劃的持續(xù)投入,還與中國(guó)邊疆地區(qū)的長(zhǎng)期穩(wěn)定,以及順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、經(jīng)濟(jì)全球化的要求密切相關(guān)。將國(guó)家邊疆治理置于與全人類(lèi)共享發(fā)展成果的“一帶一路”倡議和人類(lèi)命運(yùn)共同體建設(shè)理念之下規(guī)劃和實(shí)施,是推動(dòng)邊疆有效治理,形成中國(guó)邊疆治理經(jīng)驗(yàn)的有效路徑。

(三)協(xié)同治理:開(kāi)發(fā)開(kāi)放背景下的邊疆治理

《中華人民共和國(guó)憲法》明確了“各民族一律平等”“國(guó)家保障各少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益”“幫助各少數(shù)民地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展”“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治”等,賦予邊疆民族地區(qū)人們自主參與邊疆治理的權(quán)利[34]。隨著政府機(jī)構(gòu)改革和管理權(quán)限的進(jìn)一步下放,以及多元協(xié)同治理理論的逐漸成熟,“邊民”作為一個(gè)整體越來(lái)越受到重視[35]。在進(jìn)一步完善開(kāi)發(fā)開(kāi)放體系的視域下,邊民互市貿(mào)易、邊民社會(huì)組織發(fā)展、邊民補(bǔ)貼政策、邊疆基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等協(xié)同治理實(shí)踐在邊疆治理中得到落實(shí)。

邊民互市貿(mào)易是中國(guó)傳統(tǒng)的邊疆治理智慧,在繼承創(chuàng)新的基礎(chǔ)上,仍在當(dāng)前的邊疆治理中發(fā)揮著積極作用。1996年3月29日,海關(guān)總署、原對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部制定了《邊民互市貿(mào)易管理辦法》,這標(biāo)志著邊民互市貿(mào)易進(jìn)入了制度化的軌道。從1996年至2023年,邊民互市貿(mào)易已走完了20多年的歷程?；ナ匈Q(mào)易的發(fā)展對(duì)促進(jìn)邊民留邊參與互市、推進(jìn)邊民減貧脫貧、促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。隨著互市貿(mào)易的發(fā)展,互市效率的提升成為客觀的發(fā)展要求,互市互助組織應(yīng)運(yùn)而生。邊民的互市互助組織首次探索了在邊民的社會(huì)組織中建立黨小組,通過(guò)黨員和團(tuán)員推進(jìn)互市互助組織自身的壯大和與之相關(guān)的邊民運(yùn)輸互助組織、紅姑娘紅薯產(chǎn)業(yè)發(fā)展互助組織等衍生發(fā)展[36]。互市互助組織的建立和發(fā)展,不僅有效地將更多邊民組織起來(lái)參加互市貿(mào)易,擴(kuò)大了邊民就業(yè)、提高了邊民收入,同時(shí)在扶貧助孤方面發(fā)揮了重要作用[37]。與此同時(shí),邊民互市客觀上推動(dòng)了智慧口岸的建設(shè),有效促進(jìn)了邊民主動(dòng)參與跨界互動(dòng)與互惠[38]。邊民在享受與內(nèi)地退耕還林、義務(wù)教育免補(bǔ)政策、醫(yī)療養(yǎng)老同等補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上,還以家庭為單位,獲得一定的邊民專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼,盡管不同省區(qū)補(bǔ)貼的力度和標(biāo)準(zhǔn)不盡一致,但并不影響邊民因此而產(chǎn)生的獲得感和幸福感,固邊興邊富民政策的實(shí)施,使邊民的國(guó)家認(rèn)同意識(shí)進(jìn)一步得到增強(qiáng)[39]。在村村通硬化道路、通網(wǎng)絡(luò)、電網(wǎng)改造、飲用水等基礎(chǔ)設(shè)施先后建成的基礎(chǔ)上,大部分邊境口岸城鎮(zhèn)都已有省道或國(guó)道通行,部分口岸城鎮(zhèn)已經(jīng)開(kāi)通或正在建設(shè)高速公路和高鐵。這些邊境口岸作為“一帶一路”互聯(lián)互通的重要節(jié)點(diǎn),基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng),將成為邊境地區(qū)開(kāi)放發(fā)展的示范區(qū)域。

五、結(jié)論與討論:互惠合邊與邊民、邊疆治理、全球治理

從中國(guó)邊疆治理實(shí)踐來(lái)看,邊疆政策的制定、執(zhí)行和參與主體等的變遷需符合不同時(shí)期的具體條件和具體要求。從理念的轉(zhuǎn)變和實(shí)踐的調(diào)整來(lái)討論邊民發(fā)展和邊疆治理問(wèn)題,可以更深刻地理解鑄牢中華民族共同體意識(shí)和構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的必要性、重要性及其實(shí)現(xiàn)路徑。

(一)互惠合邊之于沿邊的“邊”

互惠合邊即跨越國(guó)家邊界的互惠與合作。按照“邊緣—中心”論的認(rèn)知討論邊疆的治理問(wèn)題,尤其會(huì)陷入哪里是中心和哪里是邊緣的問(wèn)題,因此存在著國(guó)家中心論和邊民主位論的觀點(diǎn),且雙方均有大量的論點(diǎn)支撐自己的觀點(diǎn)。如從現(xiàn)代國(guó)家的意義來(lái)看,“邊”是沿邊界線的“邊”,而非“邊緣—中心”的“邊”,因此邊疆可以理解為一個(gè)地理概念,對(duì)一個(gè)國(guó)家而言,邊疆和內(nèi)地的作用與功能區(qū)別并不明顯。但是,邊疆又是一個(gè)異常復(fù)雜的空間,關(guān)涉民族關(guān)系、文化交流、國(guó)家形態(tài)、國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、軍事力量、治理理念、技術(shù)水平、世界格局、國(guó)際法律等諸多因素,并因世界歷史進(jìn)程的演進(jìn)與各國(guó)現(xiàn)實(shí)條件的變化而不斷獲得新的內(nèi)涵與重構(gòu)新的邊界[40]。由此,我們可以借鑒內(nèi)地的經(jīng)驗(yàn)來(lái)推進(jìn)邊疆地區(qū)的發(fā)展,但同時(shí)也要基于邊疆地區(qū)的客觀實(shí)際特別是資源稟賦等制定符合邊疆發(fā)展的策略。當(dāng)前,應(yīng)著重推進(jìn)邊疆地區(qū)特別是沿邊口岸地區(qū)從通道經(jīng)濟(jì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向,全面促進(jìn)邊疆地區(qū)的工業(yè)現(xiàn)代化,吸引更多的邊民在邊疆地區(qū)就業(yè)和生活,促進(jìn)邊疆地區(qū)的繁榮和邊民的富裕,進(jìn)而通過(guò)跨越國(guó)家邊界的合作與鄰國(guó)共享邊疆地區(qū)的發(fā)展成果,惠及雙邊的邊民,確保邊疆地區(qū)的穩(wěn)固、發(fā)展與安寧。

(二)邊民發(fā)展之于邊疆治理

邊民首先是一國(guó)的公民,這是由所在國(guó)的相關(guān)法律來(lái)界定的,他享有所在國(guó)的相關(guān)權(quán)利,也要履行相應(yīng)的義務(wù),這是作為公民的一般特征,與內(nèi)地的公民并無(wú)不同。作為特殊身份的公民——邊民,其主要是從有別于內(nèi)地公民政策的角度來(lái)界定的。從中國(guó)來(lái)說(shuō),邊民主要在經(jīng)濟(jì)上享有一定的優(yōu)惠政策,如邊境線20公里內(nèi)的公民可以參與互市貿(mào)易,邊境線3公里以?xún)?nèi)的公民可以享受邊境補(bǔ)貼等。這些政策的出臺(tái)主要是為了解決受邊界、交通等諸多因素影響,沿邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)力不足、吸引邊民留邊、幫扶邊民發(fā)展等實(shí)際問(wèn)題,因此從某種意義上來(lái)說(shuō),邊民的特殊性多為經(jīng)濟(jì)層面問(wèn)題,理清身份問(wèn)題,對(duì)于制定和更新更有利于促進(jìn)邊民發(fā)展的政策具有積極意義。邊民的發(fā)展實(shí)質(zhì)是邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、教育等整體發(fā)展,邊民發(fā)展程度直接反映了邊疆發(fā)展的水平,邊民發(fā)展不僅僅是邊民的事情,作為一個(gè)國(guó)家的公民,邊民的發(fā)展亦是國(guó)家的責(zé)任,是中華民族共同體建設(shè)的重要內(nèi)容之一。同時(shí),邊民的發(fā)展不僅僅依靠邊民和所在國(guó)家的政策,亦受邊界一側(cè)鄰國(guó)政策及邊民等因素的影響,如果將其按照內(nèi)外的影響因素來(lái)區(qū)分,與內(nèi)地相比,邊民受鄰國(guó)政策及邊民的不確定性影響相較國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的公民要高,其發(fā)展的環(huán)境更不穩(wěn)定或更加惡劣。因此,制定與內(nèi)地差異化的邊民發(fā)展政策是必要的。

(三)邊疆治理之于國(guó)家治理

邊疆社會(huì)的穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安,關(guān)系全國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定大局,關(guān)系祖國(guó)統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、國(guó)家安全,關(guān)系中華民族偉大復(fù)興[41]。首先,邊疆的治理是國(guó)家治理的組成部分。其次,邊疆的治理又是國(guó)家治理中較難的部分,其難點(diǎn)有三:一為邊疆軟硬件設(shè)施的建設(shè)與其他地區(qū)比起來(lái)相對(duì)滯后,其資金、人才等發(fā)展所需資源的集聚較難。二為封閉的邊界從某種意義上會(huì)遲滯邊疆的發(fā)展。三為邊疆成為區(qū)域或國(guó)際互聯(lián)互通的中心非一國(guó)之力能夠完成,國(guó)際關(guān)系對(duì)邊疆的發(fā)展影響不容忽視。再次,邊疆治理是國(guó)家治理中的重要部分。無(wú)論是從中國(guó)歷史發(fā)展來(lái)看,抑或是當(dāng)今世界范圍的邊疆治理實(shí)踐來(lái)看,邊疆治理成效與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展成正相關(guān),邊疆的有效治理可以極大促進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化進(jìn)程,否則相反。最后,中國(guó)當(dāng)前邊境治理的重心移至沿邊,除解決平衡東西部發(fā)展問(wèn)題外,國(guó)家經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展后,已有足夠的能力支撐沿邊的發(fā)展。與此同時(shí),良好的國(guó)際關(guān)系也客觀上促進(jìn)了沿邊的開(kāi)放與開(kāi)發(fā)。

(四)邊疆治理之于全球治理

一國(guó)的邊疆治理成效不僅影響本國(guó),同時(shí)影響鄰國(guó),甚至影響到區(qū)域與全球。從全球治理視角來(lái)看邊疆的發(fā)展,可從互惠合邊著眼,具體從開(kāi)放邊疆、聯(lián)通邊疆、“共治”邊疆、富裕邊疆和共享邊疆入手:開(kāi)放邊疆可從國(guó)內(nèi)政策與國(guó)際關(guān)系方面做文章;聯(lián)通邊疆方面可以從軟硬件兩個(gè)方面下功夫;“共治”邊疆可以從司法、執(zhí)法和服務(wù)方面做努力;富裕邊疆可以從跨境合作、共享發(fā)展成果方面出新意;共享邊疆可以從教育、醫(yī)療資源及社會(huì)福利方面找動(dòng)力。