高校貨物類非政府采購項目實施及創(chuàng)新模式探索

楊俊杰

（上海中醫(yī)藥大學(xué)資產(chǎn)管理處，上海 201203）

0 引言

根據(jù)項目的資金來源和預(yù)算金額，高校的采購工作主要分為政府采購和非政府采購兩大類。政府采購是指使用納入預(yù)算管理的資金，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府依法制定的集中采購目錄以內(nèi)或者限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的采購行為。非政府采購是指未納入由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府依法制定的集中采購目錄且在限額標(biāo)準(zhǔn)以下的貨物、工程和服務(wù)的采購行為。根據(jù)《上海市政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)（2021 年版）》的通知要求，政府采購貨物、工程和服務(wù)的采購限額標(biāo)準(zhǔn)是100 萬元，對于集中采購目錄以外且在采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項目，由采購人按照相關(guān)預(yù)算支出管理規(guī)定和單位內(nèi)部控制采購規(guī)程等組織實施采購，即所謂的非政府采購［1］。

1 高校貨物類非政府采購項目的特點

高校作為人才培養(yǎng)和科學(xué)研究的主戰(zhàn)場，其貨物類采購有諸多特殊性。其特點主要表現(xiàn)在：①高校的資金來源形式多樣，購置儀器設(shè)備資金亦出現(xiàn)多元化趨勢；②為推動多學(xué)科交叉融合發(fā)展，提升整體科技創(chuàng)新能力，所需求的儀器設(shè)備品目繁多，專業(yè)性強，技術(shù)參數(shù)較為復(fù)雜；③為實現(xiàn)資金優(yōu)化配置，高校大部分經(jīng)費都具有較高的時效性，這對采購周期和時效提出了更高的要求。

1.1 采購資金來源的多樣化

按高校的層次分類，其資金來源有較大的差異。如部屬院校和省部共建院校，既有國家財政撥款，也有所在省、市的地方財政撥款，普通省屬、市屬高校的經(jīng)費來源以地方財政撥款為主，而民辦大學(xué)、獨立學(xué)院以及中外合作大學(xué)的經(jīng)費來源則主要是學(xué)費收入及少量財政撥款。此外還有高校的科研經(jīng)費、重點實驗室專項經(jīng)費、基金會捐贈以及其他出租、出借等經(jīng)營性收入，資金來源不斷呈現(xiàn)出多樣化趨勢［2］。

1.2 采購貨物品目的多元化

高校學(xué)科多、專業(yè)廣、跨度大，所要購置設(shè)備（的）覆蓋面也相對較寬。我校有15 個本、?？茖I(yè)，除中醫(yī)學(xué)、中藥學(xué)、中西醫(yī)臨床本科專業(yè)外，還設(shè)有護(hù)理學(xué)、食品衛(wèi)生與營養(yǎng)學(xué)、康復(fù)治療學(xué)、藥學(xué)、生物醫(yī)學(xué)工程、預(yù)防醫(yī)學(xué)等專業(yè)。非政府采購項目一般為辦公用品、試劑耗材、學(xué)生宿舍及教學(xué)辦公家具和實驗室儀器設(shè)備等各類貨物，采購項目、種類和批次量多而廣，采購需求呈現(xiàn)多元化［3-4］。

1.3 采購周期短，時效性強

高校采購中心在貨物類采購過程中往往面臨國家相關(guān)法律法規(guī)、學(xué)校儀器設(shè)備采購管理規(guī)章制度和預(yù)算執(zhí)行率的多重壓力。如有些需求部門事先未按照年度預(yù)算實施情況進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)費使用計劃，尤其年底會出現(xiàn)采購項目扎堆的現(xiàn)象，無法給后期采購預(yù)留充足的時間，采購工作處于相對比較被動狀態(tài)。又如自新冠肺炎疫情發(fā)生以來，緊急采購防疫物資、醫(yī)用耗材的現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致了在采購流程、到貨驗收等環(huán)節(jié)時間安排相對較倉促［5-6］。

2 高校貨物類非政府采購項目實施現(xiàn)狀

高校貨物類非政府采購涉及教學(xué)、科研、行政辦公和后勤保障等方面。目前，大部分市屬高校都根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《上海市政府采購實施辦法》等相關(guān)規(guī)范性文件為指導(dǎo)思想，結(jié)合高校實際情況制定了一系列采購管理辦法和內(nèi)控體系以保障貨物類非政府采購項目平穩(wěn)、有序運行。以上海某高校為例，貨物類非政府采購項目預(yù)算金額在1 萬元（不含1 萬元）以下的，由需求部門直接采購；1 萬元以上（含1 萬元）10 萬元以下（不含10 萬元）的項目由資產(chǎn)管理處采用3 方比價方式進(jìn)行采購，10 萬元以上（含10 萬元）且在政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項目由學(xué)校資產(chǎn)管理處及招投標(biāo)辦公室聯(lián)合統(tǒng)一組織。隨著高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，貨物類非政府采購規(guī)模及風(fēng)險呈現(xiàn)快速增長。

2.1 制度體系尚不完善，采購標(biāo)準(zhǔn)限額過低

關(guān)于政府采購有完善的制度體系、管理體系和內(nèi)控體系，相關(guān)規(guī)范性文件更新速度較快，高校也結(jié)合實際情況建立了采購管理辦法和工作制度，規(guī)范意識、底線意識不斷增強。面對新形勢、新任務(wù)，部分高校對于非政府采購項目重視程度還不夠，隨著政府采購制度的進(jìn)一步完善，將教學(xué)、科研儀器設(shè)備采購權(quán)限下放給高校，但一些高校對于政策制度的應(yīng)用掌握不足，不能結(jié)合新要求出臺相應(yīng)制度適應(yīng)發(fā)展需要，同時也不能適應(yīng)內(nèi)部控制管理需要［7］。通過對上海市屬高校調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分高校的采購標(biāo)準(zhǔn)限額在10 ～20 萬元左右，有些學(xué)校限額甚至更低，面臨著“逢采必招”的尷尬境地，嚴(yán)重影響了學(xué)校利益和采購工作效率，成為困擾高校采購部門的一大難點和痛點［8］。

2.2 采購管理平臺信息化不健全

高校貨物類非政府采購項目運行主要涉及需求部門、資產(chǎn)管理處、財務(wù)處、招投標(biāo)管理辦公室以及紀(jì)檢監(jiān)察等相關(guān)職能部門，需要各部門協(xié)同配合才能最終完成設(shè)備采購任務(wù)。如：需求部門按照年度采購計劃和采購預(yù)算，根據(jù)實際需要提出具體采購需求；財務(wù)部門在申請立項階段，對預(yù)算及資金的來源進(jìn)行審批，在項目結(jié)算階段，根據(jù)合同的約定負(fù)責(zé)資金支付；招投標(biāo)管理辦公室負(fù)責(zé)組織日常招投標(biāo)工作，發(fā)布招投標(biāo)信息等；資產(chǎn)管理處落實采購項目審批、采購工作執(zhí)行、合同簽訂以及驗收入庫等；紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對大宗物資設(shè)備采購工作全流程進(jìn)行監(jiān)督檢查，受理采購過程中違紀(jì)行為的舉報。而在具體實施過程中各部門之間都有一套獨立操作系統(tǒng)，各職能部門管理系統(tǒng)沒有實現(xiàn)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享，造成采購各環(huán)節(jié)信息不對稱，采購工作全生命周期管理水平相對落后［9-10］。

2.3 采購信息發(fā)布渠道局限

對于所有政府采購項目而言，采購意向、采購公告以及結(jié)果公告等信息都會在指定的官方平臺上進(jìn)行公示。例如上海市的政府采購項目在“上海政府采購網(wǎng)”公開發(fā)布和公示，納入政府采購合格入圍供應(yīng)商的企業(yè)可以結(jié)合自身能力來參與政府采購項目的競標(biāo)。但非政府采購項目無法通過官方平臺來發(fā)布相關(guān)采購信息。大部分高校貨物類非政府采購信息發(fā)布在各自學(xué)校的校園網(wǎng)，有些高校把招標(biāo)需求分散在各部門的網(wǎng)頁，采購信息發(fā)布范圍小直接導(dǎo)致能提供服務(wù)的供應(yīng)商往往局限在固定的幾家單位，不僅參與度低、缺乏積極性還容易形成價格壟斷［11］。

2.4 采購前期市場調(diào)查不夠充分

儀器設(shè)備技術(shù)參數(shù)以及采購需求的編寫需要使用部門和采購人員深入市場進(jìn)行調(diào)查研究，這關(guān)乎項目評標(biāo)、合同簽訂及履約驗收等各個環(huán)節(jié)，直接決定采購目標(biāo)的實現(xiàn)［12］。而在實際操作過程中，采購前期可能存在市場調(diào)查的范圍和規(guī)模比較局限，導(dǎo)致采購需求編寫不夠合理。如我校某學(xué)院購置多通道光纖記錄系統(tǒng)，該設(shè)備是目前常用的小鼠多位點鈣信號檢測和記錄工具，主要參數(shù)及性能指標(biāo)相對簡單。由于前期在沒有充分市場調(diào)研的情況下聽信供應(yīng)商的技術(shù)方案和報價，項目預(yù)估金額為22 萬元人民幣。在競爭性磋商環(huán)節(jié)受到了其他供應(yīng)商的質(zhì)疑，最終成交價調(diào)整為16萬元人民幣，比預(yù)算低了27.3%。這充分暴露出采購前期市場調(diào)研不充分，過分輕信個別供應(yīng)商的方案和報價，導(dǎo)致預(yù)算價格和成交價格相差懸殊。

2.5 采購文件編制不規(guī)范

在政府采購項目中，所有招標(biāo)文件都由政府采購中心或?qū)I(yè)采購代理機構(gòu)組織撰寫，均有一套標(biāo)準(zhǔn)化工作流程和編制規(guī)范。對于非政府采購項目來說，可以由采購單位自行組織，也可以委托專業(yè)的采購代理機構(gòu)進(jìn)行操作。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分高校委托招標(biāo)代理機構(gòu)組織實施，也有一小部分高校自行組織實施，在自行組織時，對于專業(yè)性較強的儀器設(shè)備，相關(guān)工作人員往往缺乏相關(guān)專業(yè)知識，導(dǎo)致編制出來的采購文件不規(guī)范、不詳盡等問題。如：照搬照抄某一家公司特定產(chǎn)品的技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行起草招標(biāo)文件，因招標(biāo)文件有明顯的傾向性，無法形成競爭，有違反公平、公正之嫌；技術(shù)參數(shù)描述過于含糊，核心內(nèi)容不詳細(xì)，給競標(biāo)人留下質(zhì)量優(yōu)劣、價格高低均過大的空間，導(dǎo)致招標(biāo)失敗或中標(biāo)產(chǎn)品與實際需求相差懸殊，無法滿足使用部門的使用需要［13-14］。

3 解決貨物類非政府采購項目難點的措施

綜上所述，目前高校貨物類非政府采購工作還存在諸多難點和痛點，但要保障高校日常各項工作的正常運行又需要大量非政府采購項目的實施，因此，如何做好新形勢下高校非政府采購管理工作是當(dāng)前急需解決的問題。我校針對貨物類非政府采購項目的難點和特點，制定了一系列管理措施，經(jīng)過幾年的完善取得了一定成效。

3.1 落實主體責(zé)任強化監(jiān)督管理

依據(jù)“采購依法規(guī)、運行有機制、過程有監(jiān)督、措施有保障”的原則［15］，學(xué)校通過落實主體責(zé)任，強化監(jiān)督管理來減少非政府采購帶來的潛在風(fēng)險，采取以下的措施：①落實主體責(zé)任，細(xì)化業(yè)務(wù)流程、工作要求和風(fēng)險防控措施，加強采購執(zhí)行與監(jiān)督管理。②明確職責(zé)分工，根據(jù)不相容職務(wù)分離原則，采購需求、采購計劃、采購實施、履約驗收等不相容崗位人員應(yīng)適度分離。③加強內(nèi)部審核，細(xì)化內(nèi)部采購審核權(quán)限和工作要求，對重點項目的采購加強監(jiān)督管理以及事后審核。④建立采購組織架構(gòu)及采購不相容崗位設(shè)置，明確單位主要負(fù)責(zé)人為本單位采購工作第一責(zé)任人，項目經(jīng)費負(fù)責(zé)人為直接負(fù)責(zé)人，并安排相關(guān)人員落實采購工作，確保采購流程有序合規(guī)。⑤加強履約驗收管理，對重點項目委派不相容崗位人員進(jìn)行專項驗收，驗收應(yīng)依據(jù)投標(biāo)文件和采購合同所列條款。

3.2 創(chuàng)新管理體制機制，助力學(xué)校中心工作

“上海中醫(yī)藥大學(xué)儀器設(shè)備采購管理辦法”于2018 年正式實施。為了加強學(xué)校儀器設(shè)備采購管理，提高資金使用效益，維護(hù)國家和學(xué)校利益，加強廉政建設(shè)，確保教學(xué)、科研和行政辦公正常運行，2022 年初針對采購管理辦法中的部分內(nèi)容進(jìn)行修訂。其中明確了貨物類非政府采購項目的實施標(biāo)準(zhǔn)，按預(yù)算金額設(shè)置不同的采購權(quán)限可分為：①單臺（套）或批量同類設(shè)備家具金額1 萬元以下，申購部門在獲得資產(chǎn)管理處自購授權(quán)后，可由采購人員在進(jìn)行市場調(diào)研后自行選擇質(zhì)優(yōu)價低的產(chǎn)品進(jìn)行采購；②單臺（套）或批量同類設(shè)備家具金額1 萬元及以上10 萬元以下的，采取資產(chǎn)管理處與申購單位相互監(jiān)督和制約的辦法，由申購單位在相關(guān)入圍供應(yīng)商進(jìn)行綜合比較后實施擇優(yōu)自行采購；③單臺（套）或批量同類設(shè)備家具金額10 萬元及以上的，由資產(chǎn)管理處統(tǒng)一組織采購。其中金額10 萬元及以上、50 萬元以下且不屬于上海市政府采購集中采購目錄內(nèi)的，由申購單位向資產(chǎn)管理處提出申購申請，資產(chǎn)管理處在相關(guān)入圍供應(yīng)商進(jìn)行比價采購；50萬元及以上、上海市政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下，且不屬于上海市政府采購集中采購目錄內(nèi)的，由資產(chǎn)管理處通過財務(wù)處委托入圍招標(biāo)代理機構(gòu)進(jìn)行公開招標(biāo)、競爭性磋商或競爭性談判等方式采購。

3.3 優(yōu)化供應(yīng)商結(jié)構(gòu)加強供應(yīng)商管理

根據(jù)學(xué)校招標(biāo)管理辦法、儀器設(shè)備采購管理辦法并結(jié)合學(xué)科的發(fā)展需要，把入圍供應(yīng)商劃分為國產(chǎn)設(shè)備、進(jìn)口設(shè)備、家具、辦公用品、試劑耗材等8 個品類，可以滿足中醫(yī)學(xué)、中藥學(xué)、康復(fù)治療學(xué)、護(hù)理學(xué)等相關(guān)專業(yè)的物資使用需求。而良好的供應(yīng)商管理體系是進(jìn)行非政府采購工作的基礎(chǔ)，既要有足夠的競爭者參與競價，也不能出現(xiàn)惡意競爭的現(xiàn)象。①發(fā)布非政府采購設(shè)備合格供應(yīng)商征集公開招標(biāo)公告，相關(guān)供應(yīng)商結(jié)合企業(yè)自身能力來參與競標(biāo)，采購部門會同相關(guān)行業(yè)專家對申請供應(yīng)商的資質(zhì)條件、合同履約能力、售后服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行綜合評價，通過評審者納入學(xué)校合格入圍供應(yīng)商庫。②為納入學(xué)校合格入圍供應(yīng)商開通校內(nèi)報價系統(tǒng)，發(fā)布采購信息后自行登錄系統(tǒng)進(jìn)行報價，以防止陪標(biāo)湊數(shù)以及惡意競爭。③定期在全校范圍內(nèi)開展入圍供應(yīng)商滿意度調(diào)查，從產(chǎn)品價格、產(chǎn)品齊全性、產(chǎn)品質(zhì)量和性能、供貨速度和服務(wù)態(tài)度等5 個方面傾聽師生對于供應(yīng)商的意見建議，對于評價較差的供應(yīng)商給予警告直至退出合格供應(yīng)商。2021 年師生對于入圍供應(yīng)商滿意度高達(dá)98.7%。

3.4 創(chuàng)建互聯(lián)網(wǎng)+管理新模式

“讓數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”已成為當(dāng)下服務(wù)部門的流行詞語。作為高校職能部門，管理和服務(wù)工作也應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)。學(xué)校通過信息化管理模式優(yōu)化采購流程，切實提升廣大師生采購體驗。①引入第3 方電子商務(wù)平臺：利用互聯(lián)網(wǎng)手段，通過線上線下融合，提供規(guī)范化、信息化的科研交易、管理、物流、資訊等科研全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)，營造陽光科研服務(wù)生態(tài)，實現(xiàn)多方共贏?，F(xiàn)有入網(wǎng)供應(yīng)商9 萬余家，上線商品8000 萬種，國內(nèi)外知名生產(chǎn)商Sigma、life、Corning 等悉數(shù)入網(wǎng)。自2020 年運行至今，為學(xué)校教學(xué)、科研等工作保駕護(hù)航，贏得了廣大師生的一致好評。從商家發(fā)貨、會員驗貨平均耗時來看，商家發(fā)貨平均耗時1.4 d，有59%的訂單在3 d內(nèi)完成發(fā)貨；98%的會員都能在7 d內(nèi)完成驗貨，實現(xiàn)了采購、管理、結(jié)算便捷。商家發(fā)貨、會員驗貨耗時情況（見圖1）。②創(chuàng)建“一網(wǎng)通辦”財資管理平臺：打通財務(wù)處與資產(chǎn)管理處“最后1 km”，將財務(wù)系統(tǒng)與資產(chǎn)管理平臺信息互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)共享，從物資申購、采購執(zhí)行、驗收入賬直至財務(wù)支付全程“無紙化”操作，實現(xiàn)“讓老師坐下來，讓數(shù)據(jù)跑起來”。

圖1 商家發(fā)貨、會員驗貨耗時情況

3.5 加強前期調(diào)研規(guī)范文件編制

在《政府采購貨物和服務(wù)招投標(biāo)管理辦法》中明確要求采購人提出采購需求時要事先進(jìn)行市場調(diào)研。應(yīng)當(dāng)深入市場了解行情，學(xué)習(xí)儀器設(shè)備相關(guān)專業(yè)知識，讓自己變成行家里手，為隨后進(jìn)行的采購工作打下扎實基礎(chǔ)。如，某研究所需購置科研用便攜式計算機，開展計算機輔助藥物設(shè)計，這對硬件配置提出了更高的要求，作為采購人員需要掌握所購置的產(chǎn)品信息，包括產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)、生產(chǎn)廠家有哪些？哪個廠商的產(chǎn)品市場份額比較高？哪款產(chǎn)品質(zhì)量比較過硬？后期維修的相應(yīng)速度怎么樣？等。這些信息只有深入市場才能拿到第一手資料，尤其是電子產(chǎn)品本身更新迭代較快，不同的產(chǎn)品其功能和性能也差別較大。

規(guī)范采購文件編制、提高編制質(zhì)量：①為提高采購單位工作人員的素質(zhì)和能力，政府有關(guān)部門給予相關(guān)采購人員提供專業(yè)知識和技能提升的機會；②邀請專業(yè)的采購代理機構(gòu)介入，組織需求、采購以及審計部門，參考政府采購項目的標(biāo)準(zhǔn)文件模板進(jìn)行編制；③加大招標(biāo)文件審核力度，督促采購人員完善自身的審核機制以及不相容崗位進(jìn)行復(fù)核機制，杜絕招標(biāo)文件編制不認(rèn)真、不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象；④加大違規(guī)懲處力度，提高違法違規(guī)成本，以達(dá)到公平、公正和公開。

4 結(jié)語

高校非政府采購工作是一項復(fù)雜瑣碎的系統(tǒng)工程，沒有照搬照抄的管理模式，而是需要高校采購管理部門結(jié)合自身實際，不斷創(chuàng)新工作方式方法，從建章立制、優(yōu)化辦事流程、運用互聯(lián)網(wǎng)+等模式，推進(jìn)采購工作更加科學(xué)、規(guī)范、高效，更好地為教學(xué)、科研等各項工作的順利開展提供強有力的支撐，推進(jìn)“雙一流”建設(shè)的步伐，實現(xiàn)高等教育事業(yè)內(nèi)涵式發(fā)展。