論投資便利化服務(wù)的制度基礎(chǔ)、影響因素及改進(jìn)方向

丁聲一

(國家信息中心 公共技術(shù)服務(wù)部，北京 100824)

1 引言

投資是我國經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎，大力推進(jìn)投資便利化是近年來我國投資工作中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，中國將實(shí)行高水平的貿(mào)易和投資自由化和便利化政策，大幅度放寬市場準(zhǔn)入，營造法制化、國際化、便利化的營商環(huán)境。近年來，國際和國內(nèi)層面有關(guān)或?qū)ｉT針對“投資便利化”的制度文件不斷出臺(tái)，我國各級(jí)政府部門采取了一系列做法促使投資效率和方便程度最大化，涌現(xiàn)出不少相關(guān)實(shí)踐，如自貿(mào)區(qū)通過完善企業(yè)“走出去”服務(wù)聯(lián)盟和“一站式”服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，致力于境外投資一攬子服務(wù)[1]等。就“投資便利化”一詞，早期其廣泛應(yīng)用于國際投資領(lǐng)域，在國際層面通常涉及投資設(shè)立和擴(kuò)大以及在東道國運(yùn)營的全部環(huán)節(jié)，投資者服務(wù)和程序的簡潔高效、協(xié)調(diào)合作以及能力建設(shè)是代表原則，主要是簡化協(xié)調(diào)國際投資活動(dòng)中各種手續(xù)和程序，使跨國投資的環(huán)境更加透明，并且可預(yù)見，重點(diǎn)是使投資能夠高效流動(dòng)，并獲得最大利益。隨著探索和實(shí)踐的深入，已有研究稱在我國話語體系下“投資便利化”一詞指積極轉(zhuǎn)變政府職能，加速投資的機(jī)制，包括簡化審批程序，建立“一口受理”、高效運(yùn)作的服務(wù)模式；加快行政審批制度改革，多部門并聯(lián)辦事，實(shí)現(xiàn)不同部門的協(xié)同管理機(jī)制[2]。

綜合現(xiàn)有學(xué)界研究來看，投資便利化呈現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn)：首先，相比貿(mào)易著眼創(chuàng)造現(xiàn)時(shí)的、直接的利潤，投資看重的是未來的、間接的價(jià)值，兩者延伸出的政策措施亦不相同。其次，投資便利化的核心特征是透明、高效；內(nèi)容是實(shí)施和管理法規(guī)政策，簡化投資規(guī)則和程序，為投資者塑造良好的投資政策環(huán)境；任務(wù)是解決繁雜程序帶來的投資效率低下的問題。最后，其關(guān)鍵作用于體制性的改革，在于管理體系的改進(jìn)和完善，不涉及實(shí)體內(nèi)容上的改變。

由含義和特點(diǎn)可見“投資便利化”包括了一些投資過程中政府提供的服務(wù)支持，即“投資便利化服務(wù)”，其目的在于通過服務(wù)投資者便利投資者，其手段和方式也愈加趨于數(shù)字化，與“數(shù)字政府”“政務(wù)服務(wù)”等當(dāng)下背景和學(xué)界實(shí)踐熱門議題息息相關(guān)。在當(dāng)前我國大力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)、加快推動(dòng)投資項(xiàng)目落地背景下，“投資便利化服務(wù)”究竟包括了哪些內(nèi)容？又有哪些影響因素？這些都是學(xué)界和實(shí)踐中亟待回答的問題。文章系統(tǒng)梳理了國際和國內(nèi)層面主要投資便利化服務(wù)相關(guān)制度基礎(chǔ)，厘清服務(wù)的環(huán)節(jié)和內(nèi)容，結(jié)合政務(wù)服務(wù)理論與實(shí)踐，探討當(dāng)前投資者便利化服務(wù)的改進(jìn)方向，以期營造良好的營商環(huán)境，提升投資便利化服務(wù)水平和投資者積極性，充分發(fā)揮我國投資在經(jīng)濟(jì)增長中的引領(lǐng)作用。

2 與“投資便利化服務(wù)”有關(guān)的制度基礎(chǔ)

2.1 國際和區(qū)域組織層面出臺(tái)有關(guān)規(guī)章

(1)在國際組織方面。“投資便利化”在國際文件中首次作為單獨(dú)概念出現(xiàn)是在2008年亞太經(jīng)濟(jì)合作組織APEC的《投資便利化行動(dòng)計(jì)劃》(Investment Facilitation Action Plan，IFAP)中將其定義為“政府為吸引(或不阻礙)外資，并使其在整個(gè)投資周期中都能達(dá)到效益和效率最大化而采取的措施”，這為國際社會(huì)組織之后深入理解和發(fā)展這一概念奠定了基礎(chǔ)。有代表性的是2017年包括我國在內(nèi)的金磚五國達(dá)成了《金磚國家投資便利化合作綱要》，該綱要為國際范圍內(nèi)投資便利化的第一份專門文件，首次把投資便利化的核心要素在多邊層面、在國家間協(xié)調(diào)合作層面作為共識(shí)體現(xiàn)，在投資便利服務(wù)方面其內(nèi)容包括“三個(gè)提高”：一是提高政策透明度。及時(shí)公布法律法規(guī)信息，提供政策咨詢等；二是提高行政程序效率。通過“一站式”服務(wù)簡化投資批準(zhǔn)程序，降低企業(yè)投資成本；三是提升服務(wù)能力合作水平。傾聽投資企業(yè)意見建議等[3]。

(2)在國際區(qū)域組織層面。2020年11月《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP)[4]由東盟十國以及中國等15個(gè)國家正式簽署，第十章投資包含了：①為投資創(chuàng)造必要的環(huán)境；②促進(jìn)投資規(guī)則、法律法規(guī)和政策；③簡化申請及批準(zhǔn)程序。

將投資便利化的主要維度和內(nèi)容進(jìn)行清單化的是貿(mào)易區(qū)域組織-聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)議(UNCTAD)在2016年達(dá)成了《投資便利化全球行動(dòng)清單》，其中明確列出關(guān)于服務(wù)措施的有：提高制定投資政策及條例和程序的開放度，提升投資審批程序的效率，倡導(dǎo)建立利益相關(guān)方對話機(jī)制等。

2.2 我國在國際上積極推動(dòng)或參與出臺(tái)有關(guān)法規(guī)政策和指導(dǎo)原則

近年來，我國作為上海合作組織主導(dǎo)國之一，積極推動(dòng)貿(mào)易投資便利化。2011年，各國總理簽署了法律文件《關(guān)于開展區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的基本目標(biāo)和方向及啟動(dòng)貿(mào)易和投資便利化進(jìn)程的備忘錄》，有關(guān)服務(wù)的內(nèi)容包括制訂合作的專項(xiàng)規(guī)劃和投資項(xiàng)目，提高貿(mào)易和投資政策的透明度，加強(qiáng)法律法規(guī)信息交流等[5]，為區(qū)域貿(mào)易投資便利化的進(jìn)一步發(fā)展提供了重要的法律依據(jù)。2021年，中國—上海合作組織國家金融合作與資本市場發(fā)展論壇在青島舉辦，青島市首只合格境內(nèi)有限合伙人(QDLP)基金正式落戶上合示范區(qū)，這是上合示范區(qū)首只海外投資基金，全方位服務(wù)上合示范區(qū)投資貿(mào)易便利化。

2016年，在G20杭州峰會(huì)上促成《G20全球投資指導(dǎo)原則》，這些內(nèi)容特別是投資便利化相關(guān)的簡化投資程序、消除阻礙投資流動(dòng)的因素等，推動(dòng)了通過行動(dòng)方案具體落實(shí)到各國國內(nèi)及國際投資政策制定中。為做好峰會(huì)成果轉(zhuǎn)化，近幾年來，中國不斷推動(dòng)相關(guān)議題談判[6]。2017年4月，我國在世界貿(mào)易組織(WTO)發(fā)起成立“投資便利化之友”，率先提出“投資便利化”議題，為世界貿(mào)易組織推進(jìn)全球投資便利化所提供的中國方案[7]。

2022年1月，為更好把握RCEP帶來的機(jī)遇，我國商務(wù)部等6部門印發(fā)的《關(guān)于高質(zhì)量實(shí)施〈區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定〉(RCEP)的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，包含專門條款針對提升國內(nèi)外投資便利化服務(wù)水平，對內(nèi)包括推動(dòng)完善全國和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)兩個(gè)版本的外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)[8]，對外包括推廣使用電子證照等。

2.3 我國境外投資和利用外資有關(guān)法規(guī)政策

(1)境外投資相關(guān)政策：國家發(fā)展改革委發(fā)布《企業(yè)境外投資管理辦法》(2017年第11號(hào)令)，明確做好境外投資服務(wù)，投資主體可通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)履行核準(zhǔn)和備案手續(xù)；可就境外投資向國家發(fā)展改革委咨詢政策和信息、反映情況和問題、提出意見和建議；發(fā)布境外投資有關(guān)數(shù)據(jù)，為主體提供信息服務(wù)；加強(qiáng)政策交流和協(xié)調(diào)，提供公平環(huán)境。

(2)利用外資相關(guān)政策：總體來說，2019年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好利用外資工作的意見》，包含深化投資便利化改革，關(guān)于相關(guān)服務(wù)的內(nèi)容包括優(yōu)化外資項(xiàng)目規(guī)劃用地審批程序，降低資金跨境使用成本，切實(shí)推進(jìn)國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)“審批不出區(qū)”“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和“最多跑一次”改革，創(chuàng)新完善企業(yè)服務(wù)體系，構(gòu)建一流營商環(huán)境[9]。對于其中的跨境資金使用，同年年底國家外匯管理局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)跨境貿(mào)易投資便利化的通知》，主要體現(xiàn)為外匯管理方式的優(yōu)化、辦事流程的簡化，如簡化小微跨境電商企業(yè)貨物貿(mào)易收支手續(xù)簡化，企業(yè)外債注銷登記可直接到銀行辦理，無須再經(jīng)外匯局，可節(jié)約企業(yè)單證準(zhǔn)備和審核時(shí)間50%以上[10]。

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)也是我國利用外資投資便利化探索的重點(diǎn)區(qū)域，其設(shè)立即是打造貿(mào)易投資自由化便利化經(jīng)濟(jì)特區(qū)。2021年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易投資便利化改革創(chuàng)新的若干措施》，其中包括提升投資便利度的服務(wù)內(nèi)容，如允許依法獲批的境外船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)國際登記船舶開展法定檢驗(yàn)等[11]。

3 “投資便利化服務(wù)”主要環(huán)節(jié)和內(nèi)容

綜合以上分析可見，投資便利化服務(wù)有多種維度、形式和措施，例如政策信息的公開透明、壓縮辦理時(shí)限、“一站式”受理，提供咨詢服務(wù)等，窮盡列舉這些服務(wù)手段并不現(xiàn)實(shí)，但可以明確的是，無論在國際層面或國內(nèi)層面，投資便利化服務(wù)不直接作用于投資管理的深度實(shí)體內(nèi)容，而是通過間接的機(jī)制性作用影響國內(nèi)外的投資發(fā)展，其共性在于促進(jìn)法規(guī)政策現(xiàn)有規(guī)定和程序在實(shí)踐應(yīng)用中更為透明、高效，便捷。通過對制度法規(guī)的梳理，文章以國內(nèi)提供的相關(guān)服務(wù)為軸心，梳理得出對于投資便利化服務(wù)主要包含以下六方面環(huán)節(jié)和內(nèi)容。

3.1 指定機(jī)構(gòu)承擔(dān)服務(wù)職責(zé)

在國際層面，在設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)方面主要有設(shè)立委員會(huì)提供相關(guān)立法和規(guī)定的信息或負(fù)責(zé)處理投資者及其母國的建議和意見；我國各級(jí)政府部門指定負(fù)責(zé)投資審批的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或成立行政審批政務(wù)服務(wù)大廳負(fù)責(zé)接收材料、受理事項(xiàng)、告知辦理進(jìn)度、當(dāng)場出證等。

3.2 促進(jìn)投資信息的公開透明

國際上通過建立門戶網(wǎng)站公開各項(xiàng)法規(guī)政策、投資程序等信息，提高政策透明度，開通投資者交流對話機(jī)制和咨詢服務(wù)，答疑解惑或吸納意見建議；我國政府公開審批辦理事項(xiàng)目錄，針對部分事項(xiàng)編制辦事指南，公開辦事程序，列明審批所需材料清單，給投資者明確的指引。

3.3 提供“一站式”辦理服務(wù)

“一站式”機(jī)制也常出現(xiàn)在國際法規(guī)政策中，最早由撒切爾夫人引入政府工作模式，國際層面“一站式”機(jī)制通常包括了為投資者提供辦理信息、辦理事項(xiàng)、發(fā)布任務(wù)等，在南非、尼日利亞也有不少實(shí)踐；我國積極推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革，在線下通過服務(wù)中心或大廳統(tǒng)一受理相關(guān)辦理事項(xiàng)，投資相關(guān)多部門進(jìn)駐一個(gè)中心或大廳集中辦理，普遍實(shí)行“前臺(tái)綜合受理、后臺(tái)分類審批、進(jìn)展結(jié)果告知，統(tǒng)一窗口出件”服務(wù)；在線上完善推動(dòng)服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，推動(dòng)數(shù)據(jù)互認(rèn)共享，實(shí)現(xiàn)一網(wǎng)通辦。

3.4 提升投資審批程序的效率

在國際層面有關(guān)做法包括縮短投資相關(guān)程序處理時(shí)間并簡化程序，推進(jìn)投資機(jī)構(gòu)間機(jī)構(gòu)合作與協(xié)調(diào)；我國簡化投資審批程序的措施有下放審批權(quán)限，推進(jìn)減材料、減環(huán)節(jié)，推行并聯(lián)辦理、多評(píng)合一，統(tǒng)一評(píng)審，部門集中會(huì)商等方式，提高審批效率。

3.5 建立溝通協(xié)調(diào)和咨詢的機(jī)制

在國際層面，有部分組織設(shè)立與投資利益相關(guān)方的定期對話機(jī)制，以及有關(guān)法規(guī)政策修訂的建議征求機(jī)制；我國各級(jí)政府建立投資問題的辦理和反饋機(jī)制，通過電話或網(wǎng)絡(luò)暢通投資政策或具體問題咨詢渠道，部分機(jī)構(gòu)梳理形成統(tǒng)一答復(fù)口徑并向社會(huì)公布，部分部門建立了投資事宜溝通協(xié)商機(jī)制。

3.6 設(shè)立投資監(jiān)控和審查機(jī)制

在國際上相關(guān)做法包括開展各類活動(dòng)和最佳實(shí)踐分享以促進(jìn)和便利能力建設(shè)；確立監(jiān)管優(yōu)先事項(xiàng)，協(xié)調(diào)或?qū)徸h程序和機(jī)制并進(jìn)行監(jiān)管影響評(píng)估；我國建立了服務(wù)“好差評(píng)”機(jī)制，涵蓋了投資服務(wù)的評(píng)價(jià)，投資者對政府的服務(wù)管理行為進(jìn)行監(jiān)督。

4 “投資便利化服務(wù)”的影響因素

當(dāng)前，學(xué)界對“投資便利化”影響因素主要集中在金融環(huán)境、外資政策和基礎(chǔ)設(shè)施方面，具體到便利化服務(wù)，結(jié)合便利化服務(wù)的環(huán)節(jié)和內(nèi)容，文章將投資便利化服務(wù)的影響因素總結(jié)為三個(gè)方面。

4.1 組織機(jī)構(gòu)

在國際或區(qū)域上，經(jīng)濟(jì)合作是基于不干涉別國主權(quán)的基礎(chǔ)上，各國需要有主導(dǎo)國家來組織推進(jìn)，凝聚向心力，保護(hù)各國利益，約束投資行為。一些不成熟的國家經(jīng)濟(jì)共同體可能出現(xiàn)主導(dǎo)國家缺乏能夠制定有效戰(zhàn)略策略以及法律制度的能力；或在針對有爭議的議題上未能形成有力的組織、渠道或策略協(xié)調(diào)解決。

4.2 法規(guī)政策

各國政府可以通過發(fā)布法規(guī)政策對服務(wù)行為作出規(guī)范、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，例如我國規(guī)定對外投資項(xiàng)目需經(jīng)過一個(gè)或多個(gè)部門的核準(zhǔn)或備案，對當(dāng)中的服務(wù)流程和內(nèi)容作出規(guī)定。一般用政府法規(guī)決策的透明度、具體的執(zhí)行情況、咨詢服務(wù)支持效率、糾紛處理公平性來產(chǎn)生對投資相應(yīng)的促進(jìn)效果；也有可能產(chǎn)生阻礙的效果，如本國投資保護(hù)政策規(guī)定對國外資本比例有規(guī)定，或投資目的地的政策發(fā)生變化，投資政策手段約束不足等。

4.3 信息技術(shù)

各國提供的網(wǎng)上信息服務(wù)越完善，越有利于高效地進(jìn)行服務(wù)，如建立統(tǒng)一的有效的信息公開、事項(xiàng)高效的辦理渠道、提供各部門間的協(xié)同服務(wù)，便于投資者第一時(shí)間掌握投資信息，快捷高效地辦理投資手續(xù)，避免信息的不完整性或不對稱性導(dǎo)致投資者錯(cuò)過時(shí)機(jī)。比如許多投資行業(yè)都具有很強(qiáng)的時(shí)效性，投資開始申報(bào)的時(shí)候是滿足本國或投資國條件要求的，如果信息不暢通、在線辦理不便捷、咨詢渠道不暢通，等手續(xù)辦理結(jié)束的時(shí)候，可能已錯(cuò)過了投資窗口期，影響了資本的流動(dòng)和投資收益。

5 我國“投資便利化服務(wù)”的改進(jìn)方向

5.1 建立“一體化”常態(tài)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)高效協(xié)作

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)投資便利化的重要保障，前期已有組織就某些專門事項(xiàng)成立臨時(shí)性的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，而投資便利化服務(wù)涉及部門眾多，各組織內(nèi)部以及組織間有必要持續(xù)就多部門在服務(wù)環(huán)節(jié)中的意見及口徑進(jìn)行交流溝通以及組織協(xié)調(diào)，共同研究問題并制定解決措施，以成立領(lǐng)導(dǎo)小組等形式形成常態(tài)化協(xié)調(diào)機(jī)制，使投資主體在遇到問題時(shí)，有協(xié)調(diào)組織和渠道支持和協(xié)助，推進(jìn)部門的高效協(xié)作、問題的有效解決、投資的及時(shí)落實(shí)。

5.2 構(gòu)建“一致性”便利化服務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化營商環(huán)境

近年來我國在推進(jìn)政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化方面做了不少嘗試，包括制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指南、健全標(biāo)準(zhǔn)體系、優(yōu)化服務(wù)流程、規(guī)范辦事指引和開展服務(wù)評(píng)價(jià)等，其中涵蓋了固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目服務(wù)等。具體到專門的投資便利化服務(wù)，前期上海自貿(mào)區(qū)投資便利化服務(wù)已進(jìn)行了綜合標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)，依據(jù)我國《服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》制定了上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)投資服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)體系，建立了制定、修訂機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的工作程序及管理機(jī)制。下一步應(yīng)加強(qiáng)對投資便利化服務(wù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)的頂層體系設(shè)計(jì)，構(gòu)建包括基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)、專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的綜合化標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)包括從投資服務(wù)提供到運(yùn)行管理各環(huán)節(jié)的高度規(guī)范統(tǒng)一。

5.3 建設(shè)“一站式”數(shù)字化服務(wù)平臺(tái)，提升服務(wù)效能

20世紀(jì)80年代，已有新加坡等國家建立了國家級(jí)的投資便利化平臺(tái)，聚焦貿(mào)易投資領(lǐng)域，將國家多個(gè)政府部門納入平臺(tái)，形成投資貿(mào)易的統(tǒng)一對外服務(wù)窗口[12]。在我國大力推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，發(fā)展平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的大背景下，應(yīng)充分利用信息化技術(shù)，借鑒各類國家級(jí)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)投資便利化服務(wù)領(lǐng)域的國家級(jí)平臺(tái)或在已有相關(guān)平臺(tái)上開設(shè)專門欄目，作為服務(wù)總樞紐，梳理便利化服務(wù)清單，重點(diǎn)發(fā)揮政策信息發(fā)布、電子化審批、在線互動(dòng)交流、動(dòng)態(tài)監(jiān)督監(jiān)管等作用，實(shí)現(xiàn)支撐各項(xiàng)服務(wù)一網(wǎng)通辦、數(shù)據(jù)信息資源交換共享等功能，提升投資便利化的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”水平。