社會組織參與基層社會治理：現(xiàn)狀、問題與優(yōu)化路徑

文｜倪咸林 南京師范大學(xué)教授

黨的十九屆四中全會提出，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體?；鶎由鐣卫碜鳛槠渲凶顬殛P(guān)鍵的環(huán)節(jié)，歷來受到中央高度重視。社會組織作為社會力量的重要一員，在基層社會治理中具有不可或缺的作用。截至2019年底，南京登記的社會組織近1.4萬家，其中社區(qū)社會組織突破萬家。如何引導(dǎo)如此龐大的社會組織有序參與基層社會治理，打造新時代共建共治共享的基層社會治理新格局，成為必須加以研究的重大理論和實(shí)踐課題。

一、社會組織參與基層社會治理的現(xiàn)狀

1.社會組織參與基層社會治理的制度框架與政策體系逐漸成型

黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，都明確提出和促進(jìn)4類社會組織直接登記制度。在這一制度利好帶動下，城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織迎來了新的發(fā)展機(jī)遇。2017年6月中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，明確強(qiáng)調(diào)社會組織參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理的重要意義。2017年12月民政部印發(fā)《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)并規(guī)范社會組織在社區(qū)治理中的基礎(chǔ)性作用。同時，地方也在逐步完善相關(guān)配套政策，如南京近年來先后出臺《關(guān)于推動南京市社區(qū)型基金（會）發(fā)展的實(shí)施方案》 《調(diào)解治理類社會組織專項(xiàng)培育方案》《關(guān)于支持社會組織參與關(guān)愛農(nóng)村“三留守”人員、未成年人保護(hù)等特殊人群服務(wù)的專項(xiàng)培育計(jì)劃》《南京市公益創(chuàng)投管理實(shí)施辦法》等系列文件，確保社會組織參與社會治理有章可循、有據(jù)可依。

2.社會組織參與基層社會治理的動力與保障逐步完善

近年來，國家通過多種方式構(gòu)建激勵機(jī)制，增強(qiáng)社會組織參與社會治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性。中央從2012年起，每年安排2億元專項(xiàng)資金支持社會組織發(fā)展，并于2013年頒布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，引導(dǎo)規(guī)范社會組織參與社會治理。地方政府也紛紛出臺有關(guān)政策文件，通過“項(xiàng)目帶動、政府購買”等方式，激勵社會組織參與社會治理，大大提高了社會組織參與的興趣和動力。通過激勵機(jī)制和平臺的搭建，既提供了社會治理的物質(zhì)保障，也提升了社會組織的治理能力。

3.社會組織參與基層社會治理的功能領(lǐng)域逐步拓展

十八大以來，在全面深化改革的背景下，社會組織的作用空間逐漸擴(kuò)大，并在國家相關(guān)政策引導(dǎo)下，以“圍繞中心、服務(wù)大局”為遵循，活躍在城鄉(xiāng)基層社會治理各領(lǐng)域。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，我國社會組織活動領(lǐng)域的前幾位依次是教育（30%）、社會服務(wù)（15%）、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展（9%）和文化類服務(wù)（8%）；民辦非企業(yè)單位則更為集中，前三位及其占比依次是教育55%、社會服務(wù)領(lǐng)域15%和衛(wèi)生7%。各地結(jié)合自身實(shí)際有所側(cè)重，如南京市目前有60歲以上的老年人口146萬人左右，占全市戶籍人口的21%，比全國提前10年進(jìn)入老齡化。針對這一現(xiàn)實(shí)，南京一直把養(yǎng)老工作作為重大的民生工程來抓，2012年8月，出臺專門文件，規(guī)定所有社區(qū)辦公服務(wù)用房40%以上用于引進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)類社會組織進(jìn)入社區(qū)運(yùn)作服務(wù)項(xiàng)目。

二、社會組織參與基層社會治理：南京的做法與經(jīng)驗(yàn)

截至2019年，南京市先后9個區(qū)被國家民政部認(rèn)定為全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，居全國第一。南京市促進(jìn)社會組織參與基層社會治理的做法主要有以下方面：

1.搭建社會組織參與基層社會治理的分級整合平臺

南京市探索建立“市、區(qū)、街、社區(qū)”四級、錯位發(fā)展、各顯特色的社會組織培育孵化基地，助力社會組織參與社會治理。到2014年底，全市11個區(qū)全部建成以培育發(fā)展社會組織為主的綜合性平臺，街道級社會組織孵化基地或發(fā)展中心基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。以社區(qū)為平臺，結(jié)合街居體制改革，重點(diǎn)培育發(fā)展社區(qū)社會組織，并首創(chuàng)社區(qū)社會組織聯(lián)合會，著力構(gòu)筑社區(qū)社會組織聯(lián)動發(fā)展的樞紐平臺。

2.拓寬社會組織參與基層社會治理的多樣化途徑

一是公益創(chuàng)投，即通過創(chuàng)意投標(biāo)、項(xiàng)目運(yùn)作、第三方評估等方式，促進(jìn)社會組織規(guī)范治理、提升專業(yè)服務(wù)能力。南京市民政局不斷創(chuàng)新公益創(chuàng)投方式，于2013年在全國率先舉辦社區(qū)暨社會公益服務(wù)項(xiàng)目洽談會，截至2019年已舉辦6屆，共發(fā)布項(xiàng)目約7000個，涉及資金約3.5億元，累計(jì)資助扶持2000多家社區(qū)社會組織。

二是購買服務(wù)，將那些市場不愿意、政府做不了的項(xiàng)目交給社會組織承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量給予一定資金支持。從2007年起，在市級財(cái)政安排的社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金中，每年劃出300萬元左右，專門用于資助社區(qū)社會組織開展活動、提供服務(wù)。2014年出臺《購買服務(wù)實(shí)施辦法（試行）》，截至2019年，市民政局層面購買服務(wù)總資金達(dá)4464萬元。

3.突出社會組織參與基層社會治理的重點(diǎn)方向和領(lǐng)域

南京在培育發(fā)展門類齊全的社區(qū)社會組織的同時，注重結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況和基層社會治理實(shí)際需要，有所側(cè)重引導(dǎo)社會組織參與社會治理。近年來，南京市出臺措施重點(diǎn)培育養(yǎng)老、為小、調(diào)解、助困等專業(yè)服務(wù)類社區(qū)社會組織，基本建立了門類齊全、覆蓋廣泛的專業(yè)化社區(qū)社會組織體系。截至2019年，已培育上述領(lǐng)域社區(qū)社會組織破萬家，扶持資金累計(jì)達(dá)9000多萬元，提高了社會組織參與基層社會治理的能力和水平、拓展了參與的范圍和領(lǐng)域。南京市還積極引導(dǎo)社會組織參與脫貧攻堅(jiān)、疫情防控，先后涌現(xiàn)出“至善黔程”“村上村助”等特色品牌項(xiàng)目和活動，取得了良好的社會效果。

4.理順社會組織參與基層社會治理的機(jī)制和渠道

2018年，南京在市級層面建立由分管市長為總召集人、組織部等18個部門為成員的南京市社會組織管理工作聯(lián)席會議制度，各區(qū)均相應(yīng)成立聯(lián)席會議制，政府推動、部門聯(lián)通、上下協(xié)同，理順社會組織參與市域和基層社會治理的協(xié)同機(jī)制。在實(shí)踐中，南京市針對高檔小區(qū)、老舊小區(qū)、經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)、村改居小區(qū)、拆遷安置小區(qū)等不同類型，有的放矢分類施策，總結(jié)提煉出鼓樓區(qū)“六化”協(xié)商法等一批社區(qū)工作法，涌現(xiàn)出“社區(qū)茶館”等基層聯(lián)動形式，取得較好的效果。此外，社會組織參與基層社會治理的制度化建設(shè)也逐步破題。如2017年出臺了《關(guān)于改革社會組織管理制度，促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的實(shí)施意見》，創(chuàng)新提出支持社會組織參政議政，為社會組織參與基層社會治理進(jìn)一步提供了法理依據(jù)和渠道。

三、南京在引導(dǎo)社會組織參與基層社會治理的實(shí)踐中不斷探索總結(jié)經(jīng)驗(yàn)

1.轉(zhuǎn)變觀念、提前謀劃

南京在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，始終注重經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，探索高質(zhì)量社會治理之路。早在2008年，南京推行社區(qū)社會組織登記、備案雙軌制創(chuàng)新，當(dāng)年備案社區(qū)社會組織超過8000家，被民政部評為“2008年社會組織十件大事”，入圍首屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”。近年來，南京社會組織數(shù)量、質(zhì)量明顯提高，社區(qū)治理和服務(wù)屢次納入民政部試點(diǎn)試驗(yàn)。

2.部門協(xié)同、提升合力

社會組織參與基層社會治理是共建共治共享社會治理格局的題中應(yīng)有之義和基本實(shí)現(xiàn)方式，其中涉及到的多元主體之間必須做到跨界協(xié)同，才能實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的整體效果。南京在實(shí)踐中探索出“府校媒企社”多元主體跨界協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了各方資源的整合互補(bǔ)，大大提高了社會組織參與社會治理的能力。

3.激勵監(jiān)管并重

南京一方面通過資金、場地等給予社會組織激勵扶持，提高社會組織參與社會治理的積極性和主動性；另一方面也注重對社會組織參與基層社會治理的規(guī)范引導(dǎo)，出臺《關(guān)于進(jìn)一步整治社會組織亂攤派行為的專項(xiàng)行動方案》等系列文件，防止出現(xiàn)無序參與甚至違規(guī)違法行為發(fā)生。

4.注重制度建設(shè)

盡管社會組織參與社會治理有一定實(shí)踐積累，然而無論是社會組織改革還是社會治理創(chuàng)新，在當(dāng)前和今后一段時期都處于探索階段，在當(dāng)前尚無完整的上位法可循的背景下，基于經(jīng)驗(yàn)積累和理論提煉的制度建設(shè)顯得尤為重要。南京的做法既注重對現(xiàn)實(shí)問題的解決，又著眼未來發(fā)展的考量，制度建設(shè)逐漸趨于完善。

四、社會組織參與基層社會治理：問題與挑戰(zhàn)

1.地位上的非對稱性

部分基層政府對社會組織“引導(dǎo)”變成“領(lǐng)導(dǎo)”，習(xí)慣于行政化方式處理與社會組織的關(guān)系，結(jié)果是社會組織參與基層社會治理過程中由“伙伴”變成“伙計(jì)”，地位上不對等，社會組織自主性被遮蔽。

2.內(nèi)容上碎片化

大量社會組織基于自身專業(yè)性在城鄉(xiāng)社區(qū)提供服務(wù)，盡管滿足了人民群眾多元化的需求，但由于社會組織之間缺乏協(xié)作，結(jié)果是社會組織參與基層社會治理深度和效度不高，蜻蜓點(diǎn)水多、雪中送炭少，缺乏系統(tǒng)整合和持續(xù)考量，呈現(xiàn)碎片化、零散化狀態(tài)。

3.監(jiān)管上存在風(fēng)險(xiǎn)

基層社會治理面廣、人多、事雜，轉(zhuǎn)型時期更是基層社會矛盾多發(fā)期。社會組織一方面可以通過專業(yè)力量和手段化解上述矛盾，但另一方面也不排除社會組織自身會帶來新的矛盾。當(dāng)前對于社會組織參與基層社會治理處于倡導(dǎo)引導(dǎo)階段，在監(jiān)管方面還存在短板，結(jié)果是部分地方出現(xiàn)社會組織利用參與社會治理的機(jī)會非法集資、非法募捐等行為，降低了決策者和群眾對社會組織參與社會治理的信任度。

4.評估上缺乏標(biāo)準(zhǔn)

社會組織參與基層社會治理一般都有財(cái)政和社會資金的支持，而且又直接指向城鄉(xiāng)居民，因此對參與效果進(jìn)行評估十分必要。實(shí)踐上對社會組織參與基層社會治理的評估多以行政部門總結(jié)居多，缺乏科學(xué)指標(biāo)和法定程序，無法對完善該制度體系形成經(jīng)驗(yàn)支撐。

5.社會組織能力上欠缺

社會組織參與基層社會治理的前提是具備相應(yīng)能力。然而當(dāng)前“輸血型”組織多于“造血型”組織，社會組織在政治把握力、政策理解力、需求識別力、項(xiàng)目轉(zhuǎn)化力、內(nèi)部治理力、人才吸引力、資源鏈接力等方面尚存在差距，參與社會治理過程中存在“本領(lǐng)恐慌”問題。

五、社會組織參與基層社會治理的優(yōu)化路徑

1.黨建引領(lǐng)：社會組織參與基層社會治理的總體要求

要建立健全社會組織黨建上下聯(lián)動合力抓的工作體系，推動黨的組織有效嵌入各類社會組織；強(qiáng)化活動載體的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、協(xié)同推進(jìn)，引導(dǎo)社會組織黨組織和黨員在參與基層社會治理過程中充分發(fā)揮作用、體現(xiàn)價值。

2.合作治理：社會組織參與基層社會治理的基本思路

社會組織在發(fā)展基層民主、化解社會矛盾、完善公共服務(wù)等方面均有用武之地和精彩表現(xiàn)。地方政府應(yīng)以新一輪行政審批制度改革為契機(jī)，抓住社會治理領(lǐng)域立法規(guī)劃的“機(jī)會之窗”，持續(xù)推進(jìn)基層政府職能轉(zhuǎn)變，將政府部門不宜行使、適合市場和社會提供的事務(wù)性管理工作及公共服務(wù)職能，通過競爭性方式交由社會組織承擔(dān)，向社會組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域。在此過程中基層政府更好地發(fā)揮培育、扶持、監(jiān)管等職能，在基層社會治理中與社會組織形成平等的、互補(bǔ)的合作治理格局。

3.組織建設(shè)：社會組織參與基層社會治理的整合路徑

大量社會組織參與基層社會治理的過程需要規(guī)范有序，組織化整合引導(dǎo)很關(guān)鍵。在黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，以現(xiàn)有“市、區(qū)、街、社區(qū)”四級社會組織服務(wù)平臺（社會組織培育孵化基地）為主體，以街道（社區(qū)）樞紐型組織為補(bǔ)充，以社區(qū)基金會為依托，構(gòu)建社會組織參與基層社會治理的整合路徑，并在此基礎(chǔ)上倡導(dǎo)社會組織之間通過優(yōu)勢互補(bǔ)協(xié)同參與基層社會治理。

4.監(jiān)督管理：社會組織參與基層社會治理的糾錯路徑

社會組織參與基層社會治理要始終堅(jiān)持“圍繞中心、服務(wù)大局”的根本遵循，做到“幫忙”而不“添亂”。要在社會組織分類的基礎(chǔ)上，依據(jù)一定的原則和標(biāo)準(zhǔn)劃定社會組織參與基層社會治理的邊界和領(lǐng)域，防止部分社會組織借機(jī)實(shí)施非法行為。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合登記管理部門、業(yè)務(wù)主管單位和行業(yè)管理部門的行政監(jiān)管，強(qiáng)化社會力量和技術(shù)手段在監(jiān)管過程中的地位和作用，形成綜合監(jiān)管的格局和手段，對社會組織參與基層社會治理潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避和防范。

5.第三方評估：社會組織參與基層社會治理的評價路徑

在構(gòu)建和完善共建共治共享的基層社會治理格局的過程中，社會組織參與基層社會治理的深度和廣度將越來越深入，對其進(jìn)行科學(xué)評估既是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的需要，也為完善制度安排提供借鑒。借鑒脫貧攻堅(jiān)的評估經(jīng)驗(yàn)和模式，可以引入高?？蒲性核蜕鐣菐斓葯C(jī)構(gòu)，以獨(dú)立身份對社會組織參與基層社會治理的效果進(jìn)行第三方評估，根據(jù)評估結(jié)果修正社會組織參與基層社會治理的領(lǐng)域和路徑，并據(jù)此對社會組織進(jìn)行相應(yīng)正負(fù)向激勵。

6.激勵舉措：社會組織參與基層社會治理的保障路徑

應(yīng)著力構(gòu)建激勵機(jī)制，提供合作治理的動力源泉，增強(qiáng)社會組織參與合作治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性。在現(xiàn)有的針對社會組織培育扶持政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步統(tǒng)籌加大財(cái)政資金的安排，讓社會組織有參與基層社會治理的物質(zhì)基礎(chǔ)；進(jìn)一步拓寬社會組織參政議政和表達(dá)訴求的渠道，讓社會組織有參與基層社會治理的發(fā)聲渠道；進(jìn)一步樹立社會組織參與社會治理的典型案例，讓社會組織有參與基層社會治理的輿論環(huán)境和社會榮譽(yù)；進(jìn)一步加大社會組織賦權(quán)賦能力度，讓社會組織有參與基層社會治理的扎實(shí)本領(lǐng)。