“兩區(qū)”建設(shè)背景下土地一級開發(fā)問題研究
——以北京市海淀區(qū)為例

王治華

(北京實(shí)創(chuàng)科技園開發(fā)建設(shè)股份有限公司，北京 100089)

1 引言

當(dāng)前，我國已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，推動形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)新發(fā)展格局是黨在十九屆五中全會中作出的重大戰(zhàn)略抉擇，同時進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要堅持創(chuàng)新在現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。黨的十九大以來，海淀區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)體系逐步完善，高精尖產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)鞏固，創(chuàng)新范式不斷演進(jìn)，創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價值鏈不斷重構(gòu)，“兩區(qū)”建設(shè)揚(yáng)帆起航，政策疊加優(yōu)勢已釋放澎湃動能。

隨著“兩區(qū)”建設(shè)的持續(xù)深入，其已經(jīng)成為北京未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動力，為“兩區(qū)”建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)空間，又構(gòu)成了加快兩區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容。近年來，隨著中關(guān)村科學(xué)城北區(qū)的開發(fā)建設(shè)不斷走向深入，“兩區(qū)”建設(shè)導(dǎo)致北京土地一級開發(fā)工作以及土地市場的加速重構(gòu)，包括土地管理制度的逐漸完善、土地市場競爭的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和政府在土地市場中的職能發(fā)生變化等。在此基礎(chǔ)之上，中關(guān)村科學(xué)城北區(qū)土地一級開發(fā)工作還存在一系列的難點(diǎn)問題有待解決，筆者結(jié)合實(shí)創(chuàng)股份公司實(shí)際情況，對一級開發(fā)工作提出了一些建議和展望。

2 北京海淀“兩區(qū)”建設(shè)情況及補(bǔ)短板需求

2.1 北京海淀“兩區(qū)”建設(shè)情況概述

“兩區(qū)”建設(shè)是習(xí)近平總書記親自宣布支持北京發(fā)展的兩項重大政策，是具有統(tǒng)領(lǐng)性、戰(zhàn)略性、長期性的決策部署，是推動首都對外開放新時期再出發(fā)、優(yōu)化首都城市戰(zhàn)略定位、促進(jìn)京津冀深度協(xié)同發(fā)展、實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)共建共享的重要引擎，有利于發(fā)揮服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)與自貿(mào)試驗區(qū)政策疊加優(yōu)勢，有利于支撐我市在減量剛性約束條件下實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。根據(jù)《中國(北京)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》，科技創(chuàng)新片區(qū)面積31.85平方千米，包含海淀和昌平兩部分，海淀組團(tuán)面積21.59平方千米，具體包含翠湖和永豐兩大園區(qū)。2020年海淀區(qū)分別發(fā)布《海淀區(qū)“兩區(qū)”建設(shè)工作方案》和《中國(北京)自有貿(mào)易試驗區(qū)科技創(chuàng)新片區(qū)海淀組團(tuán)實(shí)施方案》，提出“重點(diǎn)園區(qū)+主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)+項目帶動”的開放新模式，“云團(tuán)式”推動五大重點(diǎn)示范園區(qū)多點(diǎn)發(fā)力。結(jié)合海淀產(chǎn)業(yè)實(shí)際，在集中承載區(qū)域、重點(diǎn)園區(qū)重點(diǎn)落地產(chǎn)業(yè)項目。以永豐產(chǎn)業(yè)基地、翠湖科技園等功能區(qū)為主要空間載體，打造以人工智能為核心的新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，進(jìn)一步加快自由貿(mào)易試驗區(qū)科技創(chuàng)新片區(qū)建設(shè)進(jìn)度。

中關(guān)村科學(xué)城北區(qū)在“兩區(qū)”建設(shè)中處于重要位置，是“兩區(qū)”建設(shè)的主陣地、主要承載區(qū)，具備三區(qū)疊加的政策優(yōu)勢?？茖W(xué)城北區(qū)具備科技創(chuàng)新、服務(wù)業(yè)開放、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、區(qū)域協(xié)同四大特色，聚集人才、土地、資金、數(shù)據(jù)四大要素，形成了一批國家戰(zhàn)略需要、開放度要求高、自身稟賦好的制度創(chuàng)新，并加快形成與國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)相適應(yīng)的系列制度安排，為持續(xù)改革創(chuàng)新突破開拓更加廣闊的空間。翠湖、永豐等功能組團(tuán)建設(shè)一批產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和重大平臺項目，率先形成規(guī)模形象。

2.2 “兩區(qū)”建設(shè)存在的短板分析

中關(guān)村科學(xué)城北區(qū)結(jié)合“兩區(qū)”建設(shè)，還存在多方面的短板。

一是科技創(chuàng)新層次和能級還需全面提升。科技創(chuàng)新層次和能級還不高，缺少引領(lǐng)性原創(chuàng)成果和國際標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)出關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新的能力還需加強(qiáng)，多元創(chuàng)新主體高水平融合互動不夠，富集的資源優(yōu)勢還未能很好地轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新發(fā)展優(yōu)勢。

二是科技創(chuàng)新體制機(jī)制還需突破一些瓶頸。在打通基礎(chǔ)研究、原始創(chuàng)新的“最先一公里”和科技成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)市場化應(yīng)用的“最后一公里”上還需要下足工夫。

三是科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化還需保持執(zhí)著追求的耐心與定力。行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)少，高端產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展優(yōu)勢還未形成；新舊動能轉(zhuǎn)換還需爬坡過坎，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)需逐步向高級化邁進(jìn)，產(chǎn)業(yè)鏈需進(jìn)一步提升現(xiàn)代化水平，產(chǎn)業(yè)鏈跨區(qū)域布局的探索力度有待加強(qiáng)；還需加大力氣破解產(chǎn)業(yè)空間資源的有限性與精準(zhǔn)高效配置之間的矛盾。

四是中關(guān)村科學(xué)城在首都發(fā)展中的主平臺功能還未充分發(fā)揮。從城市轉(zhuǎn)型來看，已進(jìn)入園區(qū)與城市融合、產(chǎn)城融合的深度轉(zhuǎn)型期。城市規(guī)劃建設(shè)水平還不高，科技園區(qū)未能與城市經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等要素有機(jī)融合，南北發(fā)展不均衡問題還未根本解決，中關(guān)村科學(xué)城南區(qū)高品質(zhì)公共空間不足，北區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、城市管理、基層治理等還存在短板弱項。

五是土地資源管理利用還需增強(qiáng)空間資源管控力度。促進(jìn)減量發(fā)展的體制機(jī)制不完善，全域土地空間資源管控利用力度不夠，空間資源受限與空間利用粗放并存，城市功能復(fù)合性和宜居性不夠。

在“十四五”時期要陸續(xù)補(bǔ)齊上述短板，需要在土地一級開發(fā)層面做出更多的努力和改變，加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)水平，加快土地開發(fā)節(jié)奏，釋放更多的產(chǎn)業(yè)、配套空間，加強(qiáng)空間資源管理、管控力度，從而確保實(shí)現(xiàn)海淀區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)的搭建與完善，確保國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

3 土地一級開發(fā)中的難點(diǎn)問題

3.1 土地一級開發(fā)研究綜述

對于土地開發(fā)的研究國內(nèi)外由來已久，國外的研究自20世紀(jì)50年代以來，主要研究方向包括土地儲備、政府規(guī)制、土地發(fā)展權(quán)等理論方面，國內(nèi)對土地一級開發(fā)的研究，主要源自于2000年以后，李林(2002)、李兆滋(2003)、周國文(2005)等都對土地一級開發(fā)的概念作出過界定。對土地一級開發(fā)模式的比較分析也是土地一級開發(fā)研究的重要分支，陳春(2007)、紀(jì)麗娟(2008)等都對此做過研究，紀(jì)麗娟(2008)從中央政府、開發(fā)企業(yè)、地方政府三者的線性規(guī)劃和目標(biāo)最大化的總契約模型出發(fā)，提出地方政府考核監(jiān)督機(jī)制、開發(fā)企業(yè)激勵約束機(jī)制、信息披露機(jī)制三方面的優(yōu)化建議。近年來隨著土地一級開發(fā)工作在各地的不斷深入，對土地一級開發(fā)的研究也逐步發(fā)展出對其成本核算、項目管理的風(fēng)險研究，如楊彥蘭(2019)、謝穎(2020)、黎敏(2021)、潘曉敏(2021)等；2016年以來隨著國家逐步加大供給側(cè)改革和防范化解隱性債務(wù)，對土地一級開發(fā)主體的地方政府融資平臺的轉(zhuǎn)型研究也逐步成為研究熱點(diǎn)，如王東紅(2017)、劉金林(2022)等；同時，在國家高新區(qū)、科技創(chuàng)新、投融資等研究領(lǐng)域，分析開發(fā)模式的組織、政策、決策等運(yùn)行對該領(lǐng)域的作用機(jī)制，也是土地一級開發(fā)研究的重要組成部分。

3.2 土地一級開發(fā)概念

在我國的城市土地管理中，土地一級開發(fā)是重要的管理工具，對我國的房地產(chǎn)市場化、區(qū)域城市化建設(shè)具有重要的戰(zhàn)略意義，關(guān)系著城市的發(fā)展方向和耕地保護(hù)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略性問題。國內(nèi)對土地一級開發(fā)的提法始于2000年12月北京市《中關(guān)村科技園區(qū)條例》，其四十八條中規(guī)定：“中關(guān)村科技園區(qū)的土地一級開發(fā)，應(yīng)當(dāng)服從中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃……”目前關(guān)于土地一級開發(fā)的研究領(lǐng)域主要集中在土地一級開發(fā)模式、融資模式、成本管理、風(fēng)險防范、政府融資平臺轉(zhuǎn)型等方面。廣義的土地一級開發(fā)是政府對土地的綜合整理，涵蓋土地征收、土地開發(fā)和土地儲備三個環(huán)節(jié)，并確定地塊的規(guī)劃條件和規(guī)劃指標(biāo)、市政配套設(shè)施實(shí)施條件以及供地計劃等一系列開發(fā)事項。狹義的土地一級開發(fā)是政府土地儲備機(jī)構(gòu)或企業(yè)對收購儲備的國有土地進(jìn)行地上物拆除、場地平整、市政配套基礎(chǔ)設(shè)施等，達(dá)到“三通一平”“五通一平”“七通一平”或其他供應(yīng)“熟地”的條件，以“生地”變成“熟地”，提高房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈條中企業(yè)的專業(yè)化程度。從這個角度來說，實(shí)創(chuàng)股份公司所處的中關(guān)村科學(xué)城北區(qū)所從事的土地一級開發(fā)工作屬于廣義的概念，其工作的外延更加廣泛，涉及的廣度和深度更加深入，很多城市建設(shè)、運(yùn)營、管理的理念和思路在土地一級開發(fā)建設(shè)階段已開始介入實(shí)施。

3.3 土地一級開發(fā)主要模式

土地一級開發(fā)的模式主要以主導(dǎo)權(quán)來進(jìn)行區(qū)分，在操作過程中涉及政府、企業(yè)等實(shí)施主體，其各自處于何種地位則決定了土地一級開發(fā)的主要模式，是采取政府壟斷一級開發(fā)，還是政府委托企業(yè)進(jìn)行一級開發(fā)，抑或通過市場化的招投標(biāo)來決定一級開發(fā)的主體。實(shí)際操作過程中主要有兩種模式：一是政府主導(dǎo)型，即由政府建立的土地儲備中心或國有控股或參股企業(yè)進(jìn)行土地一級開發(fā)；二是企業(yè)主導(dǎo)型，即政府通過招投標(biāo)的方式從多家企業(yè)中擇優(yōu)進(jìn)行土地一級開發(fā)。對于不同城市、不同開發(fā)區(qū)域，可能存在不同的兩種開發(fā)模式并行的狀態(tài)，這取決于地方政府對于土地資源管理的兩種態(tài)度：一是認(rèn)為政府應(yīng)加強(qiáng)對土地資源的集中統(tǒng)一管理；二是認(rèn)為政府不應(yīng)直接地用行政或者強(qiáng)制性行為參與土地開發(fā)，需通過市場化手段在一級開發(fā)階段配置土地資源，除此之外地方政府的自身財力也是模式選擇的重要參考依據(jù)。這兩種模式除了實(shí)施主體的不同之外，由主體延伸而出也包括資金來源和經(jīng)營決策權(quán)的不同，相對來說政府主導(dǎo)型資金來源一般為財政資金或以政府為信用背書的政策貸款，政府在開發(fā)過程中具有絕對的決策權(quán)，反之則是企業(yè)提供資金，企業(yè)在開發(fā)過程中具有更多話語權(quán)，但因政府的天然壟斷屬性，其也必將受到屬地政府的種種制約，其與政府之間處于競爭博弈的關(guān)系之中。

3.4 土地一級開發(fā)主要問題

土地一級開發(fā)利益相關(guān)者眾多，關(guān)系錯綜復(fù)雜，土地一級開發(fā)項目存在開發(fā)周期長、征地騰退難、資金使用困難等各類風(fēng)險與問題。

3.4.1 開發(fā)周期過長

土地一級開發(fā)項目由規(guī)劃和自然部門授權(quán)，一般授權(quán)時間為兩年，但能在兩年內(nèi)完成的土地一級開發(fā)項目寥寥無幾，多數(shù)項目需要5～8年，筆者所開發(fā)土地一級開發(fā)項目多數(shù)在8年以上，橫向?qū)Ρ缺本┦懈鲄^(qū)縣的土地一級開發(fā)項目開發(fā)周期長是普遍現(xiàn)象。其原因主要是包括以下三方面：一是手續(xù)眾多。土地一級開發(fā)從授權(quán)開始到土地供應(yīng)，包括一級規(guī)劃條件、立項、用地預(yù)審、征地、拆遷、樹木伐移、考古、市政綜合、規(guī)劃落地、水評、交評、地災(zāi)、征地結(jié)案、產(chǎn)地平整、市政建設(shè)、收儲入庫、成本審核、二級規(guī)劃條件、權(quán)屬審查、地價會、現(xiàn)場驗收、土地供應(yīng)等多個重要子手續(xù)，土地一級開發(fā)流程涉及130多個主要環(huán)節(jié)，涉及眾多政府部門，每個子手續(xù)的辦理都需要一個月、幾個月或者更久的時間，授權(quán)、立項、地災(zāi)等手續(xù)還存在有效期，如過期且未取得后續(xù)手續(xù)，則需要辦理延期或者重新辦理。二是政策調(diào)整。由于政府的政策是在不斷調(diào)整優(yōu)化過程中，土地一級開發(fā)工作又涉及眾多政府部門，經(jīng)常在項目推進(jìn)過程中遇到新增審批環(huán)節(jié)、更換審批部門、出臺新的管理辦法、政府人員變動等政策調(diào)整方面的狀況，政府在出臺相關(guān)的政策時出發(fā)點(diǎn)是好的，但缺少橫向縱向之間的溝通，往往導(dǎo)致項目在辦理過程中需要面臨大量的等待、磨合以及政策落地的時間。三是堵點(diǎn)問題。土地一級開發(fā)工作主要與村鎮(zhèn)和農(nóng)民打交道，如果村鎮(zhèn)的利益得不到妥善解決，則會導(dǎo)致項目停滯，進(jìn)展遙遙無期，常見的賭點(diǎn)問題如耕地指標(biāo)、釘子戶、規(guī)劃不落地、歷史遺留問題等。

3.4.2 征地騰退難

相比于其他手續(xù)辦理，征地騰退工作是土地一級開發(fā)工作的核心，也是土地一級開發(fā)工作的難點(diǎn)。根據(jù)新土地管理法要求，征地之前需開展社會穩(wěn)定性風(fēng)險調(diào)查，并開展預(yù)公告，同時征地之前需解決耕地指標(biāo)、林地指標(biāo)問題，同村集體就補(bǔ)償、轉(zhuǎn)入、安置等問題達(dá)成一致，按照現(xiàn)行政策如果地塊內(nèi)耕地?zé)o法實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡、社會穩(wěn)定性風(fēng)險評估結(jié)果不理想，則無法開展征地手續(xù)報批工作，故耕地指標(biāo)、拆遷騰退是導(dǎo)致征地工作停滯不前的主要矛盾。目前耕地指標(biāo)主要有以下兩種解決方案：一是占補(bǔ)平衡，通過復(fù)墾耕地實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡；二是異地購買，通過耕地指標(biāo)的跨省調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)。目前異地購買指標(biāo)尚未有有效的實(shí)施路徑，同時由于北京市可供復(fù)墾的土地資源比較稀缺，導(dǎo)致涉及大量耕地的土地一級開發(fā)項目面臨很大困難。拆遷騰退工作一般主體為屬地政府，由于其風(fēng)險防范屬性，在針對釘子戶等社會穩(wěn)定風(fēng)險時，一般采取謹(jǐn)慎策略，又由于釘子戶往往要價過高，導(dǎo)致矛盾無法調(diào)和，使存在釘子戶的項目一般停滯較長時間。

3.4.3 資金成本困難

土地一級開發(fā)項目涉及大量資金，包含資金獲取、資金使用、成本核算、資金回收以及利潤稅收等多個方面，由于土地一級開發(fā)項目周期較長，導(dǎo)致資金使用效率極低，企業(yè)開展土地一級開發(fā)工作所獲利潤微乎其微。近年來，為防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險，已使用財政性資金置換原有土地一級開發(fā)銀行貸款融資，一方面資金來源更加單一，資金申請、審批要求更加嚴(yán)格，導(dǎo)致資金進(jìn)度與項目進(jìn)度不匹配等風(fēng)險；另一方面開發(fā)利潤率從原有企業(yè)自籌的8%降為2%，利潤率更加微薄。土地一級開發(fā)資金回籠一般采用政府收購儲備入庫，同時進(jìn)行項目成本審核，由財政資金進(jìn)行成本返還的模式，在成本審核的過程中存在大量既定成本無法認(rèn)定的情況，具體項目被核減金額往往以千萬計，因無法納入土地一級開發(fā)成本，則變成企業(yè)經(jīng)營成本，變相拉低企業(yè)整體利潤。同時受財政資金壓力等影響，往往已完成土地一級開發(fā)，完成成本審核并與政府簽訂收儲入庫協(xié)議的項目，無法及時獲得成本返還，滯后時間較長，降低企業(yè)資金周轉(zhuǎn)效率。從區(qū)域角度看，由于開發(fā)周期較長，近年來區(qū)片綜合地價不斷上漲，導(dǎo)致單個項目開發(fā)成本不斷推高?？茖W(xué)城北區(qū)采取滾動開發(fā)、整體平衡的資金測算模式，不斷上漲的開發(fā)成本造成兩個后果：一是不斷推高地價，不但經(jīng)營性住宅用地地價屢創(chuàng)新高，就連教育科研用地的地價也逐步走高，給二級拿地企業(yè)帶來很大壓力，不利于重大產(chǎn)業(yè)化選哪個落地；二是科學(xué)城北區(qū)資金整體平衡越來越難以為繼，為平衡資金，不得不考慮更改用地性質(zhì)，增加住宅用地，減少研發(fā)用地的比重來實(shí)現(xiàn)資金平衡。

3.4.4 管理水平不足

除上述外部客觀原因之外，土地一級開發(fā)企業(yè)的管理水平也是不容忽視的一個重要環(huán)節(jié)。從業(yè)人員整體素質(zhì)、政策理解把握能力、對外溝通協(xié)調(diào)能力存在不足，項目管理手段較原始和單一，信息化等現(xiàn)代化管理手段應(yīng)用不足，對于項目進(jìn)度、質(zhì)量、成本的把控缺乏整體思維，對于難點(diǎn)、堵點(diǎn)問題缺乏創(chuàng)新的思路等，同時政府作為行業(yè)主管部門，缺乏統(tǒng)一行動往往是鐵路警察各管一段，互相因為體制機(jī)制問題造成很多效率損失。

4 對土地一級開發(fā)工作的一些建議

針對在土地一級開發(fā)過程中所存在的一些問題，筆者嘗試給出一些建議。

4.1 進(jìn)一步加強(qiáng)項目管理

做好項目實(shí)施方案、可行性研究，做好項目投資成本、動態(tài)收益、靜態(tài)收益的測算工作，準(zhǔn)確評估項目存在內(nèi)外部風(fēng)險，結(jié)合政府的工作任務(wù)制定合理有效可行的任務(wù)計劃，推動激勵機(jī)制，充分發(fā)揮主觀能動性，找準(zhǔn)項目的重點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)，創(chuàng)新工作方案，變串聯(lián)推進(jìn)為并聯(lián)推進(jìn)，加快項目開發(fā)節(jié)奏。

4.2 充分利用政府“無形的手”

加強(qiáng)高位協(xié)調(diào)。貫徹落實(shí)政府決策部署，充分利用開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、“兩區(qū)”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、土儲聯(lián)席會、供地調(diào)度會等政府平臺，重點(diǎn)就規(guī)劃落地、土地供應(yīng)、征地拆遷、手續(xù)辦理、資金籌措等重點(diǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)高位協(xié)調(diào)，增強(qiáng)推動力度。加強(qiáng)部門聯(lián)動。進(jìn)一步強(qiáng)化與委辦局的協(xié)調(diào)聯(lián)動，發(fā)揮企業(yè)能動性，形成信息及時傳遞的溝通機(jī)制；與村鎮(zhèn)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，及時掌握最新動向和訴求，形成合力，推動村莊騰退攻堅。

4.3 加強(qiáng)資金保障

創(chuàng)新成本控制手段，完善各項管理制度，加強(qiáng)預(yù)算管理，制訂完善的資金周轉(zhuǎn)計劃，加大成本管理力度，按供地計劃倒排各項工作，盡早實(shí)現(xiàn)資金回籠；根據(jù)專項債落實(shí)到位情況，加強(qiáng)項目統(tǒng)籌推進(jìn)；積極探索新的融資渠道，緩解公司償債壓力，滿足開發(fā)建設(shè)資金需求。進(jìn)一步對區(qū)域整體開發(fā)整體測算進(jìn)行深入研究，提出可行性的實(shí)施路徑。

4.4 加強(qiáng)制度保障和轉(zhuǎn)型探索

探索地方政府考核監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)化，引入科學(xué)的考核方案和考核指標(biāo)，探索開發(fā)企業(yè)激勵約束機(jī)制的優(yōu)化，探索土地一級開發(fā)企業(yè)準(zhǔn)入及退出機(jī)制。探索土地一級開發(fā)企業(yè)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型路徑，由單一土地一級開發(fā)企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈上下游延展。