長江流域河湖長制實踐過程中的不足與完善

鄧?yán)i 鄧恬藝 陳歡

摘 要：生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題，河湖長制是水生態(tài)保護的重大制度安排。為促進長江流域河湖長制的有序發(fā)展，以問題為導(dǎo)向，分析《長江保護法》實施以前長江流域河湖長制存在的不足，主要表現(xiàn)在組織協(xié)調(diào)不足、權(quán)責(zé)劃分不明、考核標(biāo)準(zhǔn)待完善、監(jiān)督合力待加強四個方面。在此基礎(chǔ)上，以《長江保護法》為指引，提出加強法律引領(lǐng)、做到有法可依；明確行政領(lǐng)導(dǎo)，完善組織體系；細化考核標(biāo)準(zhǔn)，重視過程導(dǎo)向；健全監(jiān)督體系，提升環(huán)保意識的完善建議。

關(guān)鍵詞：河湖長制；長江保護法；水污染治理；行政主導(dǎo)

中圖分類號：D912.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A

0 引 言

“水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基”[1]。2015年，習(xí)近平總書記提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期治水思路[2]?！懊織l河流都要有‘河長了”[3]，2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》[4]，要求各地在2018年年底前全面建立河長制。

我國江河湖泊眾多、水系發(fā)達，保護江河湖泊，關(guān)系人民群眾福祉，關(guān)系中華民族長遠發(fā)展。河長制是各級黨委、行政主要負責(zé)人分級擔(dān)任本轄區(qū)內(nèi)主要河湖流域的“河長”，組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)各相關(guān)職能部門的職責(zé)，通過目標(biāo)分解、分級傳遞進行相應(yīng)河湖水環(huán)境保護及管理，并通過嚴(yán)格的評價考核機制進行保障的制度[5]。目前，河湖長制普遍實行黨政宏觀領(lǐng)導(dǎo)、多部門聯(lián)合驅(qū)動、共同承擔(dān)責(zé)任的系統(tǒng)性、有序性的制度體系安排，可以全面復(fù)制推廣，有利于促進國家水安全的制度創(chuàng)新，填補相關(guān)制度的空白。相對于以往各自為政、標(biāo)準(zhǔn)不一的治理模式，河湖長制則是依托現(xiàn)有行政組織體系，上下級聯(lián)防聯(lián)動，構(gòu)建了組織嚴(yán)密、分工明確的水污染監(jiān)管與治理體制機制。

本文以《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）的施行時間為時間節(jié)點，分析了《長江保護法》視域下長江流域河湖長制的現(xiàn)狀、存在的問題與不足，并結(jié)合《長江保護法》中河湖長制的相關(guān)規(guī)定，針對長江流域河湖長制實踐過程中的不足，提出科學(xué)、合理的建議，以期指引長江流域河湖長制未來的良善發(fā)展。

1 長江流域河湖長制實踐過程中的不足

從2007年江蘇無錫市率先推行河長制，到2018年全國范圍內(nèi)全面建立河湖長制，河湖長制歷經(jīng)10余年的發(fā)展，在水生態(tài)保護方面取得了巨大的成效，長江流域水域污染情況極大改善，人民用水安全穩(wěn)中向好。當(dāng)前長江流域河湖長制基本構(gòu)建了良好的運行體制機制，但實踐過程中仍有一些不足亟待完善。以《長江保護法》為視域，立足長江流域河湖長制的施行實踐，分析發(fā)現(xiàn)長江流域河湖長制在組織協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)劃分、考核標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督合力等四個方面仍存在不足。

1.1 組織協(xié)調(diào)不足

長江流域河湖長制施行過程中，組織協(xié)調(diào)不足主要體現(xiàn)在兩方面。一是部門之間各自為政，缺乏協(xié)調(diào)；二是部門之間權(quán)限不明，管理重疊。

早期我國水資源實行“統(tǒng)一管理、分工合作、各有側(cè)重、逐級監(jiān)管”的管理模式，但是實踐中卻逐步形成了中央與地方的條塊分割，導(dǎo)致了“九龍治水”的管理局面，河湖長制的推行很大程度上解決了此類問題。然而在實際過程中劃界不明、缺乏監(jiān)管、公眾缺位、各自為政的問題依舊存在，往往出現(xiàn)下游清淤、上游倒垃圾的情況。其中，各自為政主要是橫向維度行政區(qū)劃帶來的弊端。例如，在長江流域的上下游、左右岸可能不屬于同一個行政區(qū)劃，河湖長制的考核標(biāo)準(zhǔn)、工作要求往往不同，出現(xiàn)問題后很難分清同一流域下不同行政區(qū)劃的具體責(zé)任，導(dǎo)致責(zé)任認定困難。

長江流域河道線長，管理點多，出現(xiàn)了部門交叉執(zhí)法或者重復(fù)執(zhí)法的情況。此外，由于跨行政區(qū)域之間缺乏整體協(xié)調(diào)，管理重疊的地區(qū)易成為河道管理的“空白地帶”，存在部門之間避而不見、互相推諉的情形。

1.2 權(quán)責(zé)劃分不一

長江流域河湖長職責(zé)不明，主要體現(xiàn)在河湖長職責(zé)來源不明確、河湖長權(quán)力與責(zé)任不匹配兩個方面。河湖長職責(zé)來源不明確，河湖長的職責(zé)權(quán)限非法定。有學(xué)者認為，中國環(huán)境治理存在某種“法治怯場”的困局[6]，在河湖長制實際推行過程中，有的地區(qū)是黨委主導(dǎo)，有的地區(qū)是行政主導(dǎo)，甚至有的地區(qū)是基層群眾自治組織主導(dǎo)，這三種主導(dǎo)形式的組織性質(zhì)完全不同，與之相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)方式也存在差別，有的地區(qū)是黨委機關(guān)負責(zé)，有的地區(qū)是行政部門負責(zé)，而有的地區(qū)是行政部門和基層群眾自治組織集體負責(zé)，在責(zé)任承擔(dān)形式上出現(xiàn)個人承擔(dān)、集體承擔(dān)等多種責(zé)任承擔(dān)方式。另外，一般情況下由基層部門主導(dǎo)河湖長的組織工作，很難協(xié)調(diào)同級部門甚至上級部門，做到協(xié)同推進。在涉及到人事調(diào)動、資金配置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)時，更是困難。

1.3 考核標(biāo)準(zhǔn)待完善

實踐過程中，部分地區(qū)的主管部門認為水域治理是臨時性、突擊性的運動式工作，在宏觀設(shè)計方面天然注重短期成效，忽略長遠規(guī)劃，所制定的規(guī)劃缺乏持久張力，進而造成人力、物力的極大浪費。水質(zhì)改善是一個久久為功、循環(huán)往復(fù)的過程，以短期水污染的治理結(jié)果為考核標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致基層河湖長缺乏工作積極性。同時河湖長制實施過程中缺乏長久導(dǎo)向機制，就會很難發(fā)揮體制機制的持久張力，形成長久效益。

此外，長江流域水域污染治理的各類標(biāo)準(zhǔn)多有趨同，但在實踐層面針對各種成因的污染，其治理方法、治理難度、治理程度都是標(biāo)準(zhǔn)不一的。趨同化的考核標(biāo)準(zhǔn)欠缺靈活性、科學(xué)性，難以做到點對點的精細化考核，使得河湖長在工作過程中趨輕避重，虛于表面，無法落實到實處。以江西鄱陽湖為例，其水質(zhì)惡化成因十分復(fù)雜，大致包括工業(yè)廢物的填埋不合規(guī)；生活用水和牲畜污水直接排放；農(nóng)藥、化肥使用污染地下水；工廠違規(guī)排放工業(yè)廢水等[7]。可見，在水污染治理過程中若是執(zhí)行單一的考核標(biāo)準(zhǔn)，則會出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的情形。

1.4 監(jiān)督合力待加強

水污染防治工作，從來都不是某一個體、某一部門、某一地域的專職工作，而是關(guān)系到每一個個體與部門的協(xié)同工作。個體既是水污染治理成果的享有者，也應(yīng)是水污染治理和監(jiān)督的踐行者。

日常生活中仍然有部分民眾將垃圾傾倒河道、違規(guī)養(yǎng)殖、污染河流、破壞水域生態(tài)。也有一些民眾并未將水環(huán)境看作是自身的切身利益，發(fā)現(xiàn)污染河流的行為知而不報，刻意隱瞞，公眾環(huán)保意識薄弱。例如，2018年的“長江口傾倒垃圾案”，垃圾清運公司在明知張某、洪某等人無生活垃圾處置資質(zhì)、部分垃圾未正規(guī)處置的情況下，為了謀取不正當(dāng)利益仍將垃圾交給張某、洪某等人處理，最終造成長江南通段、太倉段，浙江湖州、安徽當(dāng)涂等地環(huán)境嚴(yán)重污染[8]。水污染的監(jiān)督首先是行政監(jiān)督，然后是媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督，最后則是司法監(jiān)督與救濟[9]。針對河湖管理的監(jiān)督問題，水利部于2019年12月發(fā)布了《河湖管理監(jiān)督檢查辦法（試行）》，該辦法對河湖管理監(jiān)督檢查的內(nèi)容、方式與程序、問題分類及處理、責(zé)任追究等進行了解釋與說明。

2 《長江保護法》指引下長江流域河湖長制的健全與完善

《長江保護法》自2021年3月1日實施以來，填補了河湖長制施行過程中出現(xiàn)的多處法律空白，為長江流域河湖長制的實踐推行提供了法律依據(jù)，尤其是在推行依據(jù)、組織形式、考核模式、追責(zé)方式和監(jiān)督形式等方面，更是起到了指引作用。

2.1 長江流域河湖長制應(yīng)加強法律引領(lǐng)，做到有法可依

在長江流域河湖長制推行過程中，很多地方政府以政策文件作為河湖長制推行的指導(dǎo)依據(jù)，而政策文件一般不具有法律效力，一旦涉及訴訟糾紛或者重大水域污染事故，多采用黨內(nèi)問責(zé)的方式替代法律處罰，導(dǎo)致實際過程中責(zé)任承擔(dān)的不明確。

《長江保護法》第5條則明確提出推行河湖長制，并確立了行政主導(dǎo)模式，保證了行政主體在推行河湖長制過程中的主導(dǎo)作用與責(zé)任承擔(dān)的主體地位。以科層制為代表的行政主導(dǎo)模式具有兩方面的優(yōu)勢。一是責(zé)任承擔(dān)清晰明確、權(quán)責(zé)相稱，避免了處罰失當(dāng)、權(quán)責(zé)不明。二是便于行政訴訟，通過司法途徑解決水域污染糾紛，起到定分止?fàn)幍淖饔?。此外，《長江保護法》第83條明確了各級政府及部門負責(zé)人承擔(dān)責(zé)任的方式，為河湖長制施行過程中法律責(zé)任的承擔(dān)提供了明確依據(jù)。

2.2 長江流域河湖長制應(yīng)明確組織領(lǐng)導(dǎo)，完善組織體系

《長江保護法》實施以前，許多地方政府在推行河湖長制的過程中，沒有完整的組織體系。以徐州市為例，分為市級河湖長和河道流經(jīng)縣的縣級河湖長，管理河道明確采用兩級河湖長制。杭州市則以基層河湖長為重點，形成“市級—縣級—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—基層村委（社區(qū)居委）”四級管理體系來確保河湖長制的落實，但是基層村委（社區(qū)居委）不屬于行政一級，只承擔(dān)相應(yīng)的行政職能。

《長江保護法》第5條明確了河湖長制的組織形式為行政主導(dǎo)，由各級人民政府分擔(dān)負責(zé)長江保護相關(guān)工作。且《長江保護法》第2條關(guān)于長江流域的界定包括省級行政區(qū)域與相關(guān)縣級行政區(qū)域兩部分，實際上是以縣級行政區(qū)域為基礎(chǔ)單位。這為河湖長制的施行明確了組織主體，且河湖長制的施行應(yīng)當(dāng)以縣級河湖長為重點，這是因為縣級河湖長關(guān)系到整體協(xié)調(diào)、資金發(fā)放、人事設(shè)置和綜合監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，是河湖長制宏觀主導(dǎo)的重中之重。而基層則是河湖長制微觀落實不可或缺的部分，作為河湖長制推行的最后關(guān)節(jié)，直接關(guān)系著河湖長制施行的落實程度與實際效果?？梢姡堕L江保護法》明確長江流域河湖長制的組織形式應(yīng)為行政主導(dǎo)，組織體系則以行政組織為依托，依據(jù)實際情況進行設(shè)置。

2.3 長江流域河湖長制應(yīng)細化考核標(biāo)準(zhǔn)，重視過程導(dǎo)向

水污染治理工作短期難見成效，針對河道挖沙、垃圾污染、污水排放、重金屬污染、河道侵占等不同問題，采取的措施不同，治理的難度與治理的周期也不同。針對不同的問題及其嚴(yán)重程度應(yīng)當(dāng)采取科學(xué)化、精細化且具有針對性的考核標(biāo)準(zhǔn)，形成政府牽頭、專家組論證、第三方參與的考核體系，做到長效考核、系統(tǒng)考核、精細化考核協(xié)同發(fā)力。

《長江保護法》第46條至第51條分別對長江流域總磷排放濃度和排放總量、污水處理與排放、農(nóng)藥化肥的使用與排放、固體廢棄物的處理、垃圾填埋與處理、危險化學(xué)品的運輸與管控進行了詳細規(guī)定，針對可能出現(xiàn)的污染情況做到了有法可依。此外第44、45條規(guī)定，對于國家沒有明確規(guī)定的其它可能出現(xiàn)的污染情況，地方政府執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)需要報國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門備案，也起到了兜底的作用?？梢?，《長江保護法》明確了長江流域河湖長制水域污染治理的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，便于河湖長制考核標(biāo)準(zhǔn)的精細化、明確化和底線化。

2.4 長江流域河湖長制應(yīng)健全監(jiān)督體系，提升環(huán)保意識

《長江保護法》實施以前，長江流域河湖長制的監(jiān)督方式多種多樣，并不具備體系性、長效性與完備性。例如，杭州市在監(jiān)督過程中更加重視網(wǎng)絡(luò)民眾的輿論監(jiān)督，而廣東省則避免政府疲于應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情，側(cè)重采用人大常委會的外部監(jiān)督模式[10]。除行政部門同級監(jiān)督與上下級監(jiān)督外，《長江保護法》第14、77、79、82條分別確立了媒體監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、人大監(jiān)督四種監(jiān)督形式，健全了長江流域河湖長制的監(jiān)督體系。

《長江保護法》第16條也提及支持單位、個人參與水環(huán)境的治理與修復(fù)，第79條規(guī)定有關(guān)部門應(yīng)為公民、法人和非法人組織參與和監(jiān)督長江流域生態(tài)環(huán)境保護提供便利。河湖長制在推行過程中，應(yīng)提升民眾的參與意識、環(huán)保意識，牢牢抓住公眾參與問責(zé)機制的 “牛鼻子”，倒逼相關(guān)主體積極作為，主動承擔(dān)起河湖管理的責(zé)任[11]。

3 結(jié)束語

習(xí)近平總書記多次強調(diào)“綠水青山就是金山銀山”[12]，在長江流域推行河湖長制是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，也是經(jīng)濟發(fā)展的重要保障，有利于解決長江流域的水體污染問題、維持河湖水生態(tài)的活力，也可以創(chuàng)新國家水安全制度、健全水污染治理體系。以《長江保護法》的實施為契機，在《長江保護法》視域下分析了長江流域河湖長制實踐過程中的痛點、難點問題，并以《長江保護法》為指引，提出加強法律引領(lǐng)，做到有法可依；明確組織領(lǐng)導(dǎo)，完善組織體系；細化考核標(biāo)準(zhǔn)，重視過程導(dǎo)向；健全監(jiān)督體系，提升環(huán)保意識的解決方法與建議，以健全和完善長江流域河湖長制運行模式，推進長江流域水環(huán)境、水生態(tài)的良性健康發(fā)展。

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Deficiencies and Improvements in the Practice of River and Lake Chief System in Yangtze River Basin Guided by the Yangtze River Protection Law

DENG Kunpeng1，DENG Tianyi2，CHEN Huan1

（1. Law School of Yangtze University，Jingzhou 434023，China；2. School of Marxism of Hubei Normal University，Huangshi 435022，China）

Abstract：Ecological environment is a critical political concern crucial to the mission and purpose of the Party，and also a significant social issue affecting peoples livelihood. The river and lake chief system represents a major institutional arrangement for water ecological protection. To facilitate the well-structured advancement of the river and lake chief system in the Yangtze River Basin，we adopt a problem-oriented approach to analyze the deficiencies existing prior to the implementation of the Yangtze River Protection Law. The deficiencies can be classified into four aspects：insufficient organization and coordination，unclear delineation of powers and responsibilities，assessment standards to be improved，and supervision synergy to be strengthened. On this basis，guided by the Yangtze River Protection Law，we propose several measures to improve the system. These measures include：reinforcing the leadership role of the legal system，hence providing a clear framework for action；clarifying administrative leadership roles and establishing a robust organizational system；refining assessment criteria with a focus on the process；perfecting the supervision system and enhancing awareness of environmental protection.

Key words：river and lake chief system；Yangtze River Protection Law；water pollution control；administrative leadership