超大城市環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與管理的經(jīng)驗啟示

梅子凡 李海軍 王芳 魏文 謝文剛 龍思杰

摘 要：伴隨城市化進程加快，環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施面臨著鄰避矛盾突出、土地空間約束緊、規(guī)劃落地難等一系列問題。在全面推進生活垃圾分類工作的背景下，如何構(gòu)建好垃圾分類收運處理處置系統(tǒng)，是當(dāng)前各城市治理工作的重點和難點。通過調(diào)研，分析總結(jié)上海、深圳和廣州等超大城市在環(huán)境衛(wèi)生治理方面的先進經(jīng)驗，針對環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施規(guī)劃布局、建設(shè)運營和治理保障等環(huán)節(jié)，提出超大城市環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施規(guī)劃建設(shè)和管理建議，以期為其他城市垃圾分類治理和環(huán)境衛(wèi)生品質(zhì)提升提供借鑒。

關(guān)鍵詞：生活垃圾分類；環(huán)境衛(wèi)生；環(huán)衛(wèi)設(shè)施；專項規(guī)劃；超大城市

中圖分類號：TU993；X799.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A

0 引 言

當(dāng)前，我國正處于社會發(fā)展轉(zhuǎn)型時期，環(huán)境衛(wèi)生（以下簡稱“環(huán)衛(wèi)”）作為政府公共服務(wù)的重要組成部分，其設(shè)施建設(shè)是推進生態(tài)文明建設(shè)、保障城鎮(zhèn)正常運行的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，需主動順應(yīng)轉(zhuǎn)型趨勢[1]。一方面，國土空間規(guī)劃體系面臨重構(gòu)，各地正在開展新一輪面向2035年的國土空間規(guī)劃編制工作，市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃作為新一輪大城市總體規(guī)劃的重要組成部分，其規(guī)劃思維、規(guī)劃方法也需轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)當(dāng)前規(guī)劃編制的需要[2]；另一方面，在環(huán)衛(wèi)設(shè)施選址、建設(shè)和運行中引發(fā)的沖突是我國城市建設(shè)中社會矛盾的主要來源之一[3]，部分地區(qū)還面臨著環(huán)衛(wèi)設(shè)施空間約束緊、規(guī)劃落地難等矛盾，因此，在環(huán)衛(wèi)設(shè)施的建設(shè)與管理過程中，需遵循現(xiàn)代化治理理念，提高設(shè)施建設(shè)運營管理水平，實現(xiàn)從“鄰避”到“鄰利”的轉(zhuǎn)變[4]。

“十四五”期間，全國生活垃圾分類和處理設(shè)施建設(shè)進入關(guān)鍵時期，如何推進環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)實施，完善城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)治理長效機制，助力城市高質(zhì)量發(fā)展，是當(dāng)前各地城市發(fā)展所面臨的重要問題之一。以上海、深圳和廣州為例，分析總結(jié)超大城市在環(huán)衛(wèi)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)和管理方面的經(jīng)驗，為其他城市環(huán)衛(wèi)治理提供借鑒。

1 典型超大城市的環(huán)衛(wèi)規(guī)劃建設(shè)管理概況

1.1 上海市環(huán)衛(wèi)規(guī)劃建設(shè)

1.1.1 建立市、區(qū)分級的環(huán)衛(wèi)規(guī)劃編制體系

上海市構(gòu)建了市、區(qū)兩級環(huán)衛(wèi)規(guī)劃體系，通過目標(biāo)、指標(biāo)和空間布局的傳導(dǎo)，構(gòu)建層級分明的環(huán)衛(wèi)設(shè)施系統(tǒng)，為各類環(huán)衛(wèi)設(shè)施的建設(shè)提供充分的規(guī)劃依據(jù)。市級環(huán)衛(wèi)設(shè)施專項規(guī)劃明確全市環(huán)衛(wèi)設(shè)施系統(tǒng)全面發(fā)展的總體方向和目標(biāo)指標(biāo)，包括生活垃圾收集從混合收集向分類收集發(fā)展，運輸從散裝向中轉(zhuǎn)壓縮、集裝化發(fā)展，處置從單一填埋向多元處置發(fā)展，尋求濕垃圾處理及建筑垃圾資源化利用取得突破性進展，填埋從原生垃圾向殘渣填埋發(fā)展，重點解決垃圾處理處置系統(tǒng)和大型轉(zhuǎn)運設(shè)施規(guī)劃布局。區(qū)級規(guī)劃落實市級規(guī)劃指標(biāo)控制要求，重點解決垃圾轉(zhuǎn)運站點、環(huán)衛(wèi)車輛停保場、環(huán)衛(wèi)工人作息間等設(shè)施布局。

1.1.2 推進終端處理設(shè)施建設(shè)與收運系統(tǒng)提檔升級

在垃圾處理設(shè)施建設(shè)方面，上海市現(xiàn)狀生活垃圾總量約30 000 t/d左右，其中干垃圾約16 000 t/d，濕垃圾約9 000 t/d，其他為可回收物和有害垃圾[5]。為解決原生生活垃圾零填埋、垃圾分類帶來的濕垃圾處理能力缺口及殘渣焚燒等問題，已開展了29 000 t/d的焚燒設(shè)施和9 000～12 000 t/d的濕垃圾處理設(shè)施等相關(guān)配套工程的建設(shè)，總能力達到40 000 t/d左右，富余能力約10 000 t/d，通過留足焚燒處理能力來滿足濕垃圾、部分建筑垃圾、污泥應(yīng)急等處置需求。在垃圾轉(zhuǎn)運設(shè)施建設(shè)方面，大力推進集中式規(guī)?；者\體系建設(shè)，通過整合能力不足、品質(zhì)偏低的小型轉(zhuǎn)運站，推動各區(qū)分別建設(shè)一座大型轉(zhuǎn)運設(shè)施，同步配套小區(qū)垃圾收集屋或者小型壓縮站，提高收運系統(tǒng)品質(zhì)和效率。

1.1.3 強化垃圾分類收集屋規(guī)劃審批與垃圾處理收費管理工作

上海市重點加強對小區(qū)配套垃圾收集屋的驗收管理，在機制上增加市綠化和市容管理局參與小區(qū)規(guī)劃方案圖紙審批、驗收管理工作的環(huán)節(jié)，實現(xiàn)垃圾收集屋的規(guī)劃前置和建設(shè)落實，避免后期矛盾。2004年上海市開始垃圾處理收費工作（僅對企業(yè)單位）[6]，制定了垃圾收費上限標(biāo)準(zhǔn)，即按240 L標(biāo)準(zhǔn)桶計費的方式收費，由收運單位和垃圾產(chǎn)生單位進行協(xié)商制定垃圾收費標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)置第三方垃圾收費中心進行專門收費，保證收費透明化。目前，正在研究出臺定額管理、超額加收辦法，進一步促進垃圾減量化。

1.2 廣州市環(huán)衛(wèi)規(guī)劃建設(shè)

1.2.1 建立“戰(zhàn)略規(guī)劃+建設(shè)規(guī)劃”環(huán)衛(wèi)規(guī)劃體系

廣州市于2015年組織編制了《廣州市生活垃圾收運處理系統(tǒng)戰(zhàn)略規(guī)劃（2016—2035）》，作為環(huán)衛(wèi)事業(yè)發(fā)展的綱要性文件，不單獨編制環(huán)衛(wèi)設(shè)施專項規(guī)劃，后續(xù)通過每五年的建設(shè)規(guī)劃對系統(tǒng)布局予以不斷優(yōu)化和完善，同時結(jié)合近期環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)發(fā)展需求，明確環(huán)衛(wèi)項目實施計劃，統(tǒng)籌推進具體環(huán)衛(wèi)設(shè)施規(guī)劃落地。

1.2.2 推進示范標(biāo)桿循環(huán)產(chǎn)業(yè)園和垃圾收集點裝配式改造

廣州市現(xiàn)有7個循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園，均基于原7個垃圾焚燒設(shè)施，通過高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)運行成為示范工程。其中福山循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園是目前國內(nèi)設(shè)計處理規(guī)模最大、處理垃圾類別最齊全的循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園，占地面積約106.67 hm2，總投資約110億元，生活垃圾總處理規(guī)模約1.26萬t/d[7]，邀請國內(nèi)一流建筑設(shè)計大師進行園區(qū)建筑和景觀設(shè)計，首創(chuàng)將垃圾焚燒發(fā)電廠的煙囪作為工業(yè)旅游觀光塔，每年組織公務(wù)員和中小學(xué)生赴園區(qū)進行科普學(xué)習(xí)，充分發(fā)揮標(biāo)桿引領(lǐng)作用，在后續(xù)其他垃圾處理設(shè)施實施過程中基本沒有出現(xiàn)鄰避矛盾。此外，廣州市開展了露天垃圾收集點集中整治提升工程，出臺了露天收運點作業(yè)管理辦法，并將露天收運點整治納入民生實事，以“路不見桶、桶要入房”為原則，對于具備一定用地空間的垃圾收集點，采用裝配式一體化建筑夜間改造作業(yè)的方式實現(xiàn)垃圾收集點面貌脫胎換骨，避免了因建設(shè)施工周期過長造成的鄰避矛盾。

1.2.3 構(gòu)建垃圾分類考核管理制度和智慧管理平臺

為加快形成垃圾分類長效機制，廣州市構(gòu)建了“1+2+3+N”的垃圾分類建設(shè)管理考核制度?！?”指垃圾分類管理條例，“2”指垃圾分類獎勵辦法和考核辦法，“3”指低值可回收物管理辦法、終端處理分類計量辦法、生態(tài)補償辦法，“N”指各行業(yè)和農(nóng)村垃圾分類指引。同時開展了智慧城市管理平臺建設(shè)工作，對垃圾轉(zhuǎn)運站、運輸車輛、保潔區(qū)域進行智能管理控制，并納入相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等信息數(shù)據(jù)，實現(xiàn)數(shù)字化管理。

1.3 深圳市環(huán)衛(wèi)規(guī)劃建設(shè)

1.3.1 探索深圳都市圈跨區(qū)域協(xié)同規(guī)劃

深圳市已編制完成《深圳市環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施總體規(guī)劃（2019—2035）》，規(guī)劃充分銜接都市圈一體化發(fā)展戰(zhàn)略，按照“垃圾分類治理+焚燒處理兜底”的思路，在深汕特別合作區(qū)規(guī)劃預(yù)留一處大型循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以實現(xiàn)未來區(qū)域內(nèi)的垃圾統(tǒng)籌調(diào)配和應(yīng)急處理[8]，構(gòu)建韌性安全的垃圾處理處置體系。

1.3.2 出臺系列環(huán)衛(wèi)配套設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)和指引

目前，深圳市已建成900余座垃圾轉(zhuǎn)運站，服務(wù)半徑約1 km，日均轉(zhuǎn)運能力30 t。為進一步提升垃圾轉(zhuǎn)運設(shè)施品質(zhì)，深圳市出臺《深圳市生活垃圾轉(zhuǎn)運站改造工程技術(shù)指引》，采用美化建筑外觀、優(yōu)化地面防滲和排水系統(tǒng)、低噪密閉的高性能壓縮設(shè)備、完善除臭設(shè)施設(shè)備等方式，2017—2020年對全市約90%以上的垃圾轉(zhuǎn)運站、公廁等環(huán)衛(wèi)設(shè)施進行全面改造提升，同時出臺《公共廁所建設(shè)規(guī)范》《深圳市公共廁所設(shè)計應(yīng)用指引》等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對公廁外觀、功能、人性化設(shè)施均提出了指引，并且每座公廁設(shè)計方案均需通過專家、區(qū)級和市級層層把關(guān)，確保從源頭保障公廁品質(zhì)。

1.3.3 創(chuàng)新環(huán)衛(wèi)指數(shù)測評考核制度

自2017年起深圳市建立了環(huán)衛(wèi)指數(shù)測評制度，頒布了《環(huán)境衛(wèi)生指數(shù)測評手冊》，內(nèi)容包括環(huán)衛(wèi)設(shè)施、廣場、街道、公廁等12類場所的評分指標(biāo)。通過第三方專業(yè)調(diào)查機構(gòu)每月對各區(qū)各街道進行抽樣考核評分并進行全市通報，直接與干部任用考核相掛鉤，促進環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)管理水平提升。

2 超大城市環(huán)衛(wèi)規(guī)劃建設(shè)管理經(jīng)驗總結(jié)

表1總結(jié)了上海、廣州、深圳三市環(huán)衛(wèi)規(guī)劃、建設(shè)和管理等方面的思路和做法，可以分析得出以下內(nèi)容。

在規(guī)劃編制方面，注重市、區(qū)兩級規(guī)劃體系構(gòu)建。通過市、區(qū)兩級規(guī)劃明確中長期大型環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)發(fā)展方向和格局，并通過區(qū)級規(guī)劃配合實現(xiàn)中小型環(huán)衛(wèi)配套設(shè)施的空間格局不斷優(yōu)化，更好地推進各個環(huán)節(jié)的環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)；同時，為未來發(fā)展充分預(yù)留彈性空間，通過預(yù)留環(huán)衛(wèi)設(shè)施戰(zhàn)略發(fā)展用地，形成更加韌性完善的環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)。

在建設(shè)實施方面，注重垃圾處理系統(tǒng)韌性。通過適度超前的開展末端垃圾處理設(shè)施的集中性建設(shè)，留足設(shè)施彈性，實現(xiàn)完善的應(yīng)急兜底處置系統(tǒng)；注重推動大型轉(zhuǎn)運站建設(shè)，營造大站保障、小站協(xié)同的分級垃圾收運模式；注重環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和品質(zhì)，通過制定垃圾分類收集屋、垃圾轉(zhuǎn)運站、公廁等配套設(shè)施的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范中小型設(shè)施建設(shè)運營，推動環(huán)衛(wèi)設(shè)施精致轉(zhuǎn)型。

在管理運行方面，建立聯(lián)合工作機制，通過多部門聯(lián)動大力推進環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)實施，特別強化小區(qū)規(guī)劃方案中環(huán)衛(wèi)配套設(shè)施審查和驗收力度，實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)設(shè)施與小區(qū)開發(fā)的同步設(shè)計、同步施工、同步驗收；建立嚴(yán)格考核管理制度，將環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)管理納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核，市、區(qū)形成合力共同推動環(huán)衛(wèi)設(shè)施向品質(zhì)化發(fā)展；建立智慧管理平臺，利用大數(shù)據(jù)平臺構(gòu)建智慧城市管理體系，實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)設(shè)施全鏈條的精準(zhǔn)管控調(diào)度。

3 建 議

目前，全國各地正在因地制宜地積極開展垃圾分類工作，亟需加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的生活垃圾處理系統(tǒng)，全面提升城市環(huán)衛(wèi)治理水平。對標(biāo)上海、廣州、深圳等超大城市發(fā)展經(jīng)驗，各地可從環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)、管理運營、機制保障等方面著手，系統(tǒng)推進環(huán)衛(wèi)事業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

3.1 推動構(gòu)建市區(qū)兩級環(huán)衛(wèi)綜合規(guī)劃體系

改變以往由單一的市級專項規(guī)劃指導(dǎo)環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)的局面，將市級環(huán)衛(wèi)專項規(guī)劃作為環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域發(fā)展的總體規(guī)劃，明確環(huán)衛(wèi)發(fā)展總體方向和目標(biāo)，統(tǒng)籌好大中型環(huán)衛(wèi)設(shè)施布局和配套設(shè)施建設(shè)，制定分區(qū)指引。在此基礎(chǔ)上，各區(qū)結(jié)合本區(qū)現(xiàn)狀及發(fā)展需求適時組織區(qū)級環(huán)衛(wèi)專項編制，明確各類環(huán)衛(wèi)設(shè)施規(guī)劃布局，重點要對現(xiàn)狀轉(zhuǎn)運站進行優(yōu)化整合，將具備條件的轉(zhuǎn)運站及時納入規(guī)劃剛性管控，更好地發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，指導(dǎo)設(shè)施建設(shè)。

3.2 抓緊謀劃終端處理設(shè)施的超前性建設(shè)

以“因地制宜、突出特色，適度超前、富有韌性”為原則，借助“十四五”發(fā)展契機，加快推動終端垃圾處理處置設(shè)施建設(shè)，集中建設(shè)一批具有規(guī)模效應(yīng)、示范效應(yīng)的大型垃圾處理設(shè)施，打造環(huán)衛(wèi)設(shè)施旗艦標(biāo)桿，并發(fā)揮各類垃圾上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)同作用，實現(xiàn)韌性穩(wěn)定的應(yīng)急兜底處置系統(tǒng)。

3.3 加快轉(zhuǎn)運系統(tǒng)能力提升和轉(zhuǎn)型升級

結(jié)合城市垃圾轉(zhuǎn)運站建設(shè)經(jīng)驗，在最大限度地緩解鄰避效應(yīng)的同時，盡快補齊垃圾轉(zhuǎn)運短板，結(jié)合地方實際情況探索發(fā)展大站保障、小站協(xié)同的分級垃圾收運體系[9]。在老城區(qū)外圍集中建設(shè)大型垃圾轉(zhuǎn)運站，采取復(fù)合利用等多種模式，打造一批標(biāo)桿型垃圾轉(zhuǎn)運站，同時優(yōu)化提升中小型轉(zhuǎn)運站，改善環(huán)境品質(zhì)[10]；在新城區(qū)抓住建設(shè)窗口期，在周邊用地項目開發(fā)建設(shè)前建設(shè)配套環(huán)衛(wèi)設(shè)施，避免后期鄰避矛盾。

3.4 出臺環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)運營標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范指引

借鑒上海、深圳等城市地方性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，根據(jù)地方建設(shè)需求，針對生活垃圾分類收集屋、轉(zhuǎn)運站、公廁等出臺設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)或建設(shè)指引，統(tǒng)一分區(qū)、分類環(huán)衛(wèi)設(shè)施的配套建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求，有序推進環(huán)衛(wèi)設(shè)施精細化設(shè)計，提升環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

3.5 強化建設(shè)項目配套環(huán)衛(wèi)設(shè)施同步驗收管理

抓緊出臺地方生活垃圾分類管理條例和實施細則，新建、改建、擴建建設(shè)項目嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)配套建設(shè)生活垃圾分類設(shè)施，配套設(shè)施應(yīng)與主體工程同步設(shè)計、同步施工、同步驗收“三同步”，城市環(huán)衛(wèi)主管部門應(yīng)會同相關(guān)部門共同參與垃圾分類設(shè)施“三同步”審批工作。

3.6 完善垃圾收費和監(jiān)督管理考核制度

借鑒上?！鞍赐坝嬞M”收費方式和深圳環(huán)衛(wèi)指數(shù)考評制度，進一步推進生活垃圾收費精細化管理。維持現(xiàn)有的居民收費制度不變，企業(yè)單位收費管理可依據(jù)環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位年度核定各企業(yè)單位垃圾產(chǎn)生桶數(shù)，由第三方單位進行專門收費管理，同時對各單位進行垃圾桶數(shù)超額加收管理，促進生活垃圾減量化，并建立監(jiān)督管理評分系統(tǒng)。針對街道的環(huán)衛(wèi)設(shè)施和重要道路等場所的環(huán)衛(wèi)情況進行年度抽樣評分，督導(dǎo)環(huán)衛(wèi)水平進一步提升，并將環(huán)衛(wèi)設(shè)施項目實施完成率納入工作考核體系。

3.7 推動智慧城市管理平臺完善建設(shè)

依托垃圾分類收集屋、垃圾轉(zhuǎn)運站等規(guī)劃建設(shè)工作，進一步推動智慧城管平臺建設(shè)。以空間化、數(shù)據(jù)化、可視化手段將各類環(huán)衛(wèi)設(shè)施納入平臺進行統(tǒng)一調(diào)度管理，加強對垃圾計量、垃圾收運處理、車輛保潔等環(huán)節(jié)的環(huán)衛(wèi)作業(yè)精細化管理，打造全生命周期城市管理鏈條。

4 結(jié)束語

伴隨著城市綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展，對于如何通過“規(guī)劃-建設(shè)-管理”的一體化引領(lǐng)，有效推進環(huán)衛(wèi)設(shè)施系統(tǒng)建設(shè)，提高科學(xué)決策和管理水平，促使城市與社會健康發(fā)展，需要進行更深入的探討與實踐。對上海、廣州、深圳三座城市現(xiàn)代化環(huán)衛(wèi)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)和管理經(jīng)驗的總結(jié)，以及對環(huán)衛(wèi)設(shè)施規(guī)劃編制體系、建設(shè)管理策略和機制等方面進行的探索，可為相關(guān)城市垃圾分類治理和環(huán)衛(wèi)品質(zhì)提升提供借鑒。

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Experiences and Inspirations of Planning，Construction and Management of Sanitation Facilities in Megacities

MEI Zifan1，LI Haijun1，WANG Fang1，WEI Wen1，XIE Wengang2，LONG Sijie2

（1. Wuhan Planning & Design Institute，Wuhan 430014，China；2. Central & Southern China Municipal Engineering Design and Research Institute Co.，Ltd.，Wuhan 430014，China）

Abstract：As urbanization is moving at an accelerated pace，environmental sanitation facilities are faced with a range of pressing issues，including neighborhood conflicts，limited land availability，and challenges in implementing effective planning. Against the backdrop of an all-encompassing drive towards household garbage classification，the primary concern and challenge in urban governance lies in establishing an efficient garbage collection and treatment system. To tackle this，we summarized the advanced experiences in environmental sanitation management in megacities such as Shanghai，Shenzhen and Guangzhou. On this basis，we offered suggestions for the planning，construction and administration of environmental sanitation facilities in representative megacities，covering the layout，construction，operation，governance，and protection. It is expected to serve as a reference for managing garbage categorization and improving environmental sanitation quality.

Key words：household garbage classification；environmental health；sanitation facilities；special plans；megacity