區(qū)域協(xié)同立法 共護(hù)綠水青山

金歆

區(qū)域協(xié)同立法，是指為解決跨區(qū)域治理難題、推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展，地緣相近的兩個(gè)以上平行立法主體共同確定立法項(xiàng)目、協(xié)同立法程序，著力構(gòu)建相對(duì)統(tǒng)一的制度規(guī)范、相對(duì)統(tǒng)一的法治環(huán)境。這是深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略背景下應(yīng)運(yùn)而生的一種新的立法形式，是近年來地方立法工作的一大亮點(diǎn)。今年3月，十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過關(guān)于修改立法法的決定，明確賦予“區(qū)域協(xié)同立法”的法律地位和效力。

近日，聚焦區(qū)域協(xié)同立法在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推動(dòng)綠色發(fā)展中的重要作用，記者采訪京津冀、長(zhǎng)三角、川渝等區(qū)域的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法和工作成效，為推動(dòng)解決跨區(qū)域治理難題提供參考借鑒。

浩浩長(zhǎng)江，滔滔嘉陵。站在兩江交匯處的重慶朝天門碼頭極目遠(yuǎn)眺，滾滾碧波，水清沙白，遠(yuǎn)處“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的標(biāo)語(yǔ)格外醒目。這樣的美景，離不開川渝兩地關(guān)于嘉陵江保護(hù)協(xié)同立法的有力保障。

今年3月，立法法修改，增加規(guī)定區(qū)域協(xié)同立法，明確提出，“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施。省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制”。

近年來，積極推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法已經(jīng)成為一些地方立法的特色和亮點(diǎn)，特別是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，不少地方通過協(xié)同立法，有力推動(dòng)解決跨區(qū)域生態(tài)治理難題，促進(jìn)綠色發(fā)展，把“綠水青山就是金山銀山”的理念更好地落地落實(shí)。

強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境的綜合治理理念

站在四川省合江縣赤水河入江口望去，只見波光粼粼，兩岸樹木蔥蘢，一片山光水色。

“如今赤水河的良好水域生態(tài)，得益于云貴川三省協(xié)同立法、協(xié)作保護(hù)?！彼拇ㄊ∪舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人說。

赤水河發(fā)源于云南，流經(jīng)貴州，最終在四川注入長(zhǎng)江?！伴L(zhǎng)期以來，跨流域保護(hù)治理一直是江河保護(hù)的難點(diǎn)。有些河流跨多個(gè)地域，單個(gè)省市的地方立法往往面臨銜接問題，有時(shí)會(huì)‘管住了下游，管不了上游?！蔽錆h大學(xué)環(huán)境法研究所教授陳海嵩說，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法上，從流域整體性和生態(tài)完整性出發(fā)，才能更好地做到綜合治理、系統(tǒng)治理和源頭治理。

于是，區(qū)域協(xié)同立法成了解決問題的鑰匙。2021年，為了共同保護(hù)赤水河流域，云南、貴州、四川三省省人大常委會(huì)同步審議通過了關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定和三省各自的赤水河流域保護(hù)條例，并于當(dāng)年7月1日實(shí)施。

三省省人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定均作出規(guī)定，“三省堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、系統(tǒng)治理，全面開展立法、行政執(zhí)法、司法、普法、監(jiān)督和規(guī)劃、防治等領(lǐng)域的協(xié)同配合，確保赤水河流域水資源有效保護(hù)和合理利用、水環(huán)境質(zhì)量明顯改善、水生態(tài)功能顯著提升，全面協(xié)同推進(jìn)赤水河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳循環(huán)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生?！薄叭∈∪嗣裾餐⒊嗨恿饔蚵?lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)赤水河流域保護(hù)重大事項(xiàng)，共同協(xié)商解決赤水河流域保護(hù)重大問題，并明確具體部門承擔(dān)聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制的日常工作?！?/p>

兩年來，三省跨區(qū)域協(xié)同保護(hù)和聯(lián)合執(zhí)法日益完善，有效破解“上游保護(hù)下游污染”問題，達(dá)到“1+1+1>3”的效果。

除了全流域保護(hù)的區(qū)域協(xié)同立法，在解決特定的環(huán)保問題上，區(qū)域協(xié)同立法也發(fā)揮著重要作用。

“快看！是江豚！”遠(yuǎn)處浪花里幾個(gè)若隱若現(xiàn)的身影，頓時(shí)讓安徽省馬鞍山市漁業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)隊(duì)員興奮不已。通過望遠(yuǎn)鏡觀察，可以看見江豚圓乎乎的腦袋、胖嘟嘟的身子，渾身上下呈鉛灰色或灰白色，在水中翻滾，萌態(tài)可掬。

據(jù)了解，江蘇南京、鎮(zhèn)江和安徽馬鞍山三市所轄江段僅占長(zhǎng)江干流總長(zhǎng)度的4%，卻匯集了約100頭長(zhǎng)江江豚，占長(zhǎng)江干流江豚數(shù)量的22%。于是，三市開啟了長(zhǎng)江江豚保護(hù)的協(xié)同立法。2022年9月，江蘇省十三屆人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議批準(zhǔn)南京、鎮(zhèn)江兩市人大常委會(huì)提請(qǐng)的《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江江豚保護(hù)的決定》。同時(shí)，安徽省十三屆人大常委會(huì)第三十六次會(huì)議同步批準(zhǔn)馬鞍山市人大常委會(huì)提請(qǐng)的這一《決定》。

將保護(hù)范圍從自然保護(hù)區(qū)的“點(diǎn)”拓展延伸到長(zhǎng)江流域的“面”，著力突出全流域保護(hù)；規(guī)定對(duì)長(zhǎng)江江豚及其生存環(huán)境可能造成不利影響的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照要求進(jìn)行專題論證，落實(shí)避讓、減緩、補(bǔ)償、重建等保護(hù)措施；規(guī)定將每年10月24日定為長(zhǎng)江江豚保護(hù)宣傳日，加強(qiáng)長(zhǎng)江江豚保護(hù)科普宣傳教育；明確通過協(xié)同立法的形式，健全完善上下游、左右岸跨地區(qū)跨部門協(xié)同保護(hù)制度，加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江江豚全生命周期的保護(hù)……

江蘇省法治建設(shè)研究基地首席專家、金陵科技學(xué)院立法研究院院長(zhǎng)劉小冰說，三座城市的長(zhǎng)江江豚保護(hù)工作從原先的“單槍匹馬”到如今的協(xié)同立法，共同確定、同步實(shí)施的《決定》為江豚生長(zhǎng)繁殖提供了更有力的法治保障。

推動(dòng)構(gòu)建跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

“加油門，再加油門！”北京市門頭溝區(qū)某綜合檢查站，執(zhí)法人員攔下了一輛準(zhǔn)備進(jìn)北京的重型卡車，進(jìn)行尾氣排放檢測(cè)。

“1.42！”連續(xù)4次檢測(cè)后，不透光煙度計(jì)報(bào)出了檢測(cè)結(jié)果。該重型卡車尾氣排放超標(biāo)。

今年4月，河北省保定市生態(tài)環(huán)境局淶水縣分局會(huì)同北京市門頭溝區(qū)生態(tài)環(huán)境局，在門頭溝區(qū)某檢查站和淶水縣某檢查站聯(lián)合開展重型柴油貨車尾氣排放路檢抽測(cè)工作。本次聯(lián)合執(zhí)法旨在實(shí)踐不同行政區(qū)域“一體化”執(zhí)法新模式，破解“兩地交界處”環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管難點(diǎn)。

據(jù)介紹，在京津冀三地同步實(shí)施機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例之后，這樣的協(xié)同執(zhí)法越來越多。維修復(fù)檢不合格的超標(biāo)排放車輛還會(huì)被錄入京津冀三地的超標(biāo)排放名單，在三地都“寸步難行”。