新時代未成年人保護檢察公益訴訟的實踐思考

劉巾輝，劉佳玄

（吉林省長春市人民檢察院，吉林 長春 130000）

法治的根基是以人為本，法治的根基在人民。保障人權，使公民的人身權、財產權、基本政治權利不受侵犯，都與弱者的保護息息相關，作為未成年人而言，依靠自身的力量沒有足夠的能力改變自己所處的不利處境。作為檢察機關，充分發(fā)揮未成年人保護檢察公益訴訟的效能是踐行社會主義核心價值觀、實現社會公平正義、保障未成年人合法權益的重要途徑。2020年4月，最高人民檢察院發(fā)布《關于加強新時代未成年人檢察工作的意見》，該意見規(guī)定：對食品藥品安全、產品質量、煙酒銷售、文化宣傳、網絡信息傳播以及其他領域侵害眾多未成年人合法權益的，結合實際需要，積極、穩(wěn)妥開展公益訴訟工作。這為檢察機關積極、能動地開展未成年人保護檢察公益訴訟提供了明確指導，檢察機關在未成年人保護民事檢察、行政檢察公益訴訟領域取得了一定成效。針對未成年人保護檢察公益訴訟實踐中存在的問題與不足，檢察機關應堅持問題導向和辯證思維，將未成年人保護檢察公益訴訟作為進一步優(yōu)化檢察監(jiān)督體系結構的切入點、著力點，推動檢察公益訴訟質量和實效的整體性提升，做細做實新時代檢察機關法律監(jiān)督工作。

一、未成年人保護檢察公益訴訟的職權依據

訴訟不僅是一個認識過程，更是多種價值實現的過程；訴訟不僅是實現實體法、懲罰犯罪的工具，也是保障人權和自由的有力武器。［1］法律必須正視人們在可行能力上所存在的實質差異，為那些在認知、判斷、選擇等方面能力缺乏的弱者提供相應的法律保護。［2］《未成年人保護法》第106條規(guī)定：未成年人合法權益受到侵犯，相關組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權提起公益訴訟。這一規(guī)定是檢察機關行使未成人保護檢察公益訴訟職權的法律依據，其立法理由體現為以下三個方面。

（一）未成年人作為權益保護對象的特殊性

未成年人在心理、生理、能力上均處于弱者的地位。法律首先要保護弱勢群體，或者要優(yōu)先保護弱勢群體。以權利的方式保護弱勢群體是權利發(fā)展的大趨勢。［3］起源于自然權利觀念的人權概念具有個體性的特征。未成年人不能像成年人一樣相對理性地思考、判斷和決策，需要通過監(jiān)護人代理民事活動，一旦出現監(jiān)護人怠于、放棄履行監(jiān)護職責或者因客觀原因不能履行監(jiān)護職責導致監(jiān)護缺失時，未成年人不僅不能正確判斷自身合法權益范圍，而且也無法獨立維護其人身權益和財產權益，加之權益受侵害后果的顯現具有一定的滯后性，未成年人或者未能意識到權益受到侵害，或者不敢、不愿讓他人知曉權益受侵害后果，這些因素都將可能對未成年人的身心乃至成年后的人格、行為模式造成極為嚴重的負面影響。未成年人的心智成熟和道德素質的養(yǎng)成是一個漸進的提升過程，這一過程需要一個良好的能夠有效保護其合法權益的外部環(huán)境才不至于被中斷，顯然，未成年人及其監(jiān)護人尚不具備完全預防或阻止這種來自社會生活的侵害，唯有具備社會管理與控制能力的國家機構才能有效預防或阻止此種侵害，作為國家法律監(jiān)督機構的檢察機關對于未成年人則具備了這種保護能力。

司法程序能夠良性運行離不開國家強制力的保障，作為國家法律監(jiān)督機構的檢察機關的權力是黨和人民賦予的、借助國家強制力維持的，檢察機關權力的行使對司法程序保障功能的實現具有重要意義。因此，未成年人保護應當被納入檢察公益訴訟的保護范圍，使未成年人合法權益真正得到特殊保護、優(yōu)先保護，同時通過檢察機關權力的行使實現未成年人保護檢察公益訴訟的公正價值、效益價值和秩序價值。

（二）未成年人保護的公益性

根據2021年第七次全國人口普查公布的數據，0歲～14歲人口為25 338萬人，占人口總量的17.95%。未成年人不僅是一個權益自我保護能力薄弱的社會群體，也是支撐經濟社會可持續(xù)發(fā)展的人力資源儲備基礎。2014年5月30日，習近平在北京市海淀區(qū)民族小學強調：全社會都要了解少年兒童、尊重少年兒童、關心少年兒童、服務少年兒童，為少年兒童提供良好社會環(huán)境。對損害少年兒童權益、破壞少年兒童身心健康的言行，要堅決防止和依法打擊。這意味著，未成年人權益兼具個體利益和公共利益屬性，如果任由未成年人合法權益受到侵害，不僅侵害了未成年人的個體利益，更容易動搖經濟社會可持續(xù)發(fā)展的人力資源基礎。我國早在二十世紀九十年代就加入了聯合國《兒童權利公約》，之后修訂的《未成年人保護法》體現了公約精神，明確規(guī)定了未成年人享有生存權、發(fā)展權、受保護權、參與權等權利，國家根據未成年人身心發(fā)展特點給予特殊、優(yōu)先保護，并從家庭保護、學校保護、社會保護、網絡保護、政府保護、司法保護等六個方面做了體系性規(guī)定，進一步明確了國家機構、社會組織及全體社會成員的保護責任，這進一步印證了未成年人保護的公共利益屬性，故檢察機關應當通過檢察公益訴訟履行對未成年人群體及其所代表的公共利益所承擔的保護責任。

社會化對于未成年人的成長來說至關重要，未成年人成長的過程就是逐漸掌握社會群體的生活方式，并將社會文化的主要內容逐漸內化的過程。在未成年人社會化的過程中，如果能對其進行有效的保護，將有助于其健康成長，通過權益的保障使未成年人樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和行為目標體系。

（三）未成年人保護檢察公益訴訟體現了國家親權理念

《兒童權利公約》對國家親權給予肯定，體現了充分保障未成年人權益的理念，國家親權成為家庭責任的重要補充?！段闯赡耆吮Ｗo法》第7條第2款規(guī)定了國家親權責任制度，即國家采取措施指導、支持、幫助和監(jiān)督未成年人的父母或者其他監(jiān)護人履行監(jiān)護職責。國家親權是相對于父母親權而言的，是在父母或者其他監(jiān)護人無力或者懈怠履行對未成年子女的監(jiān)護職責時，國家與未成年人之間建立起類似父母——子女的擬制關系，國家通過公共權力機構和服務機構實現對未成年人的擬制親權，這種由父母親權轉移至國家的擬制親權即為國家親權。國家親權理念則強調國家可以直接干預未成年人的保護，在具有監(jiān)護資格的人不能履行監(jiān)護義務時，國家應當承擔監(jiān)護職責。［4］質言之，“當生身父母無法完成教養(yǎng)責任，或其教養(yǎng)質量不佳時，國家親權將取而代之”。［5］國家可以成為處于不利境遇、人身權益和財產權益無法得到有效監(jiān)護和照顧的未成年人的監(jiān)護人，承擔維護后者最佳人身權益和財產權益的法定職責直至其成年為止。為落實國家親權責任制度，及時消除未成年人生存權益和發(fā)展權益遭受的社會風險，檢察機關作為行使法律監(jiān)督權的司法機關，應當積極履行未成年人保護公益訴訟職責，使未成年人群體更多地感受到國家親權的呵護與溫暖，這也是實現法治國家目標的應有之意。

法治國家目標的確立有利于人權保障。法治國家是嚴格保障人權的國家。法治的創(chuàng)立在很大程度上有著保障人權的目標設定。法治國家都會把人權保障放到極為重要的位置來加以考慮。保障人權既是法治國家的目標也是法治國家的特征。確立了法治國家的目標就可以，而且必須把人權保障作為重要的社會理想和社會責任加以特別的重視。［6］無論是未成年人作為權益保護對象的特殊性，還是未成年人保護的公益性，亦或是未成年人保護公益訴訟所體現的親權理念都體現了法治國家保障人權的目標設定，這一設定目標的實現需要堅持國家親權理念，更需要堅持國家追訴原則。根據國家追訴原則，對犯罪案件的追訴，由國家專門機關依據法律授權主動進行。未成年人保護檢察公益訴訟可分為對侵犯未成年人權益事實的調查行為，以及對該事實的起訴活動，它們構成一個體系，都屬于在固定證據和查清事實的基礎上，推動法院作出有利于未成年人判決的追訴活動，無論是未成年人保護檢察公益訴訟的啟動，還是該程序的推動都以保護未成年人的正當權益為邏輯起點。

二、未成年人保護檢察公益訴訟的實踐審視

未成年人保護檢察公益訴訟不但是一項重要的司法實踐工作，同時也是一項重要的理論范疇。時至今日，盡管未成年人保護檢察公益訴訟理論已經引起越來越多學者的重視，但真正對該理論進行深入研究的學者還不多，這就導致理論對實踐的引領力不強勁，從而導致未成年人保護檢察公益訴訟的實踐存在諸多問題。

（一）未成年人保護檢察公益訴訟受案范圍過窄

《未成年人保護法》第106條雖然規(guī)定了檢察機關就未成年人群體權益提起公益訴訟的內容，但沒有將侵害未成年人合法權益的所有案件納入未成年人保護檢察公益訴訟的范圍。近年來，最高人民檢察院雖相繼發(fā)布了未成年人保護檢察公益訴訟的相關指導性案例，但大多局限于食品藥品安全、產品質量、煙酒銷售等傳統(tǒng)公益訴訟領域。地方檢察機關辦理的未成年人保護檢察公益訴訟案件大多引發(fā)自以未成年人為主要銷售或服務對象，設立在各類中小學周邊的商家或其他服務機構所銷售生活用品、學習用品的質量問題以及能夠滿足未成年人不良嗜好的煙酒消費品的不當銷售問題、網絡服務機構違法為未成年人提供服務的問題等。雖然法律規(guī)定可以在其他領域對涉及未成年人保護的相關問題提起檢察公益訴訟，但由于規(guī)定范圍仍較為籠統(tǒng)，加之對“公共利益”的含義理解不同，使檢察機關提起公益訴訟工作面臨諸多阻礙。

（二）未成年人保護檢察公益訴訟案件線索獲取存在一定難度

查明案件事實真相，再現案件的本來面目，這個刑事證明目的的最終實現，不可能一蹴而就，而是一個必須經過反復查證、逐步進展、多方面、多層次的認識過程。［7］在這個認識過程中離不開線索的指引，高質量的線索對于還原案件事實真相、有效固定證據、實現證明目的有著至關重要的作用。由于未成年人保護檢察公益訴訟受案范圍過于狹窄，所以不利于多元主體參與線索的征集。

未成年人保護涉及不同專業(yè)領域和眾多主體，檢察機關在及時獲取公益訴訟案件線索方面存在一定難度，影響了檢察公益訴訟案件的立案數量和保護領域的有效拓展。目前，未成年人檢察部門主要通過辦理刑事案件收集未成年人權益受到侵害的線索，辦案工作范圍之外的線索獲取數量嚴重不足。同時，未成年人檢察部門檢察官在相關民事、刑事案件辦理中發(fā)現的線索也不一定屬于未成年人檢察部門的業(yè)務范圍，畢竟公益訴訟的線索也可以移送到民行檢察部門。檢察機關通過智慧檢務、行政機關政務公開等信息平臺運用大數據分析手段透過信息表象挖掘公益訴訟線索的取證能力明顯不足，穿透式檢察監(jiān)督能力的不足導致相關工作停留在個案監(jiān)督層面。類案監(jiān)督的匱乏，也使得檢察機關參與社會治理難以獲得系統(tǒng)性的治理效果。

（三）未成年人保護檢察公益訴訟對象不易確定

《未成年人保護法》第6條規(guī)定：保護未成年人是國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護人和其他成年公民的共同責任。在未成年人保護實踐中，相關規(guī)定并未明確未成年人保護的牽頭單位或主責部門，使得未成年保護具體工作的落實存在多頭管理、職責不清、相互推諉等諸多問題，同時，未成年人保護檢察公益訴訟作為一項新制度，涉及的領域廣、范圍大，也對檢察監(jiān)督追責造成了不應有的阻礙，進而影響了檢察機關精準確定公益訴訟對象。

三、未成年人保護檢察公益訴訟的優(yōu)化路徑

檢察機關唯有將維護國家利益和社會公共利益作為出發(fā)點，唯有將自身定位為法律統(tǒng)一實施的維護者，才能與是俱進，在未來的憲法體制和司法體制中尋找到適當的法律地位，避免出現法律危機。［8］在未成年人保護檢察公益訴訟中，檢察機關應對自身的職能定位作出新的思考，創(chuàng)新工作方式，尋求優(yōu)化路徑。

（一）拓展未成年人保護檢察公益訴訟的受案范圍

高質量的被害調查工作是拓展受案范圍的必要前提。檢察機關作為在審查起訴階段唯一存在的國家公權力，對案件信息有著充分的了解和把握，有條件進行被害調查工作。各檢察機關可通過被害調查，總結被害現象的特征，分析被害要因。被害要因是由被害人的自身因素和被害的社會因素綜合作用、互相影響、互相制約形成的，被害要因是一個多元復雜的問題域。［9］被害的要因與條件是復雜的，不僅僅包括家庭環(huán)境，還包括客觀社會環(huán)境因素和特定的時空因素。

當前，未成年人在其成長過程中所面臨的社會環(huán)境日趨復雜，電腦、互聯網的出現極大地改變了傳統(tǒng)社會生活方式，拓展了人們的生活半徑和社會關系網絡，由此也給未成年人心智能力和道德素質的發(fā)展帶來了更多的不確定性和社會風險性，檢察機關必須通過行使法律監(jiān)督職權減少未成年人成長發(fā)展所面臨的社會風險，使其成長發(fā)展能夠在一個更具有確定性的社會環(huán)境中順利進行。據此，未成年人檢察公益訴訟范圍既應包括涉及未成年人食品藥品安全、產品質量、煙酒銷售、文化宣傳、網絡信息傳播等傳統(tǒng)領域訴訟案件，也應積極拓展其他領域特別是新業(yè)態(tài)領域的公益訴訟案件，電競酒店、網約房、點播影院等新興業(yè)態(tài)受到了包括未成年人在內的廣大消費者的歡迎，但同時也存在著監(jiān)管治理盲區(qū)和影響未成年人健康成長的風險隱患，應當及早納入檢察公益訴訟受案范圍。此外，《未成年人保護法》第44條規(guī)定，愛國主義教育基地、圖書館、青少年宮、兒童活動中心應當對未成年人免費開放。但一些愛國主義教育基地以經濟效益為由拒絕對未成年人免費開放，這不利于對未成年人加強愛國主義、集體主義和中國特色社會主義教育，也不利于引導未成年人樹立和踐行社會主義核心價值觀，檢察機關對此應予以足夠關注，亦及將上述問題早納入未成年人公益訴訟受案范圍。

（二）創(chuàng)新線索發(fā)現機制

一是推廣未成年人檢察業(yè)務統(tǒng)一集中辦理機制。由未成年人檢察部門統(tǒng)一集中辦理未成年人刑事執(zhí)行、民事、行政、公益訴訟案件，這樣做有利于四類檢察職能之間的銜接配合，形成監(jiān)督合力，更好地實現對未成年人的綜合司法保護，能夠在很大程度上實現未成年人檢察監(jiān)督工作的集約化效益，特別是依托于統(tǒng)一集中案件辦理機制，檢察公益訴訟可以從刑事執(zhí)行、民事、行政類檢察案件中獲取更為成熟、穩(wěn)定的案件啟動線索，反之，檢察公益訴訟也可以提供刑事執(zhí)行、民事、行政檢察所需要的辦案線索。

二是落實侵害未成年人案件強制報告制度。最高人民檢察院、國家監(jiān)察委員會、教育部等印發(fā)的《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》第2條規(guī)定：侵害未成年人案件強制報告，是指國家機關、法律法規(guī)授權行使公權力的各類組織及法律規(guī)定的公職人員，密切接觸未成年人行業(yè)的各類組織及其從業(yè)人員，在工作中發(fā)現未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面臨不法侵害危險的，應當立即向公安機關報案或舉報。強制報告制度可以使檢察機關通過與公安機關的辦案協作機制及時獲得具有監(jiān)督價值的公益訴訟線索。通過分析研判，如能確定侵害起因源自行政機關怠于或違法履行行政管理職責，或特定民事主體拒絕履行未成年人保護義務，且侵害頻度具有多發(fā)性、易發(fā)性，有從個體向群體的擴散可能性，檢察機關則可以及時啟動公益訴訟程序，進一步預防或阻止更多的未成年人成為侵害對象。在上述強制報告義務人不履行報告義務時，檢察機關可以依據《未成年人保護法》的相關規(guī)定，督促有關部門對強制報告義務人予以處分。

三是搭建未成年人權益侵害線索發(fā)現和信息共享平臺。數據作為新興的生產力要素，不僅改變著經濟社會的基本面貌，也塑造著檢察機關的法律監(jiān)督新樣態(tài)。大數據、人工智能正在為檢察機關法律監(jiān)督工作創(chuàng)造出前所未有的幾何級數效能。為此，未成年人保護檢察公益訴訟應深入推進檢察大數據戰(zhàn)略，依托大數據信息平臺實現穿透式監(jiān)督，透過孤立的、碎片化的案件信息表象，精準發(fā)現、挖掘類案中隱藏的監(jiān)督線索并評估其監(jiān)督價值，進而確立個案性或類案性的監(jiān)督目標與合理的監(jiān)督路徑，使未成年人保護檢察公益訴訟效能提升到新的層次。今后，檢察機關應加強與涉未成年人保護相關部門的辦案數據銜接，及時獲取公安機關、人民法院、司法行政管理機關涉未成年人保護案件數據及行政機關在行政管理、審批、執(zhí)法等方面的數據，通過對此類數據的對比與分析，可以及時跟進監(jiān)督未成年人保護的實際狀況，發(fā)現有價值的公益訴訟線索，在此基礎上，通過線下調查取證獲取啟動公益訴訟所需要的相關證據，從而保障檢察公益訴訟的啟動和運行更為精準、有力。

四是主動作為挖掘線索。在辦理未成年人犯罪和被害人是未成年人的案件過程中，要多加關注被害地點和犯罪發(fā)生地點，對未成年人犯罪的高發(fā)區(qū)域、未成年人被害的多發(fā)地點進行實地調研，對調研數據進行分析研判。對發(fā)生在影響未成年人學業(yè)、不利于未成年人身心健康、易滋生未成年人犯罪土壤的違法行為，要作為公益訴訟案件線索辦理。

（三）精準確定公益訴訟起訴對象

起訴對象的確定問題，直接影響著公益訴訟目的能否實現以及未成年人的正當利益能否得到有效維護。在民事公益訴訟中，起訴對象的確定以侵害未成年人合法權益的違法行為人為準。違法行為人不僅已經侵害了特定的未成年人合法權益，而且對不特定的未成年人合法權益存在繼續(xù)侵害的風險，這樣就可以認定其違法行為具有侵害公共利益的違法性，該違法行為人應確定為起訴對象。如果未成年人合法權益受侵害的后果是由于多個違法行為人實施同一違法行為造成的，或者實施不同違法行為共同造成同一侵害后果的，則可以確定多個違法行為人為共同起訴對象，依法承擔民事連帶責任。在行政公益訴訟中，對于難以確定不履行監(jiān)督管理職責的行政機關的，首先，應依據法律、法規(guī)、規(guī)章確定不履行管理職責的行政機關；其次，如無相應的法律、法規(guī)、規(guī)章，則可以依據行政機關在政務公開平臺公布的“三定方案”或權力清單、責任清單等確定不履行管理職責的行政機關；最后，如通過上述途徑仍然難以確定不履行管理職責的行政機關，則應依據最有利于保護未成人原則，綜合考量多個行政機關各自承擔的管理職責與未成年人保護公共利益受侵害后果之間的關聯關系，即多個行政機關均有可能存在不依法履行管理職責情形的，則可以對多個行政機關分別立案，進行調查取證，在此基礎上，以管理職責與未成年人保護公共利益受侵害后果存在因果關系的行政機關為起訴對象，如該行政機關在檢察機關發(fā)出建議后在規(guī)定期限內仍不履行管理職責的，檢察機關應當依法提起行政公益訴訟。

（四）探索部門協作辦案模式

2020年12月最高人民檢察院印發(fā)了《關于加快推進未成年人檢察業(yè)務統(tǒng)一集中辦理工作的通知》，該通知要求，涉未成年人刑事、民事、行政、公益訴訟案件應由未成年人檢察機構統(tǒng)一集中辦理，其他部門予以配合。實踐中，未成年人檢察辦案力量和工作經驗較為欠缺，可以考慮采取公益訴訟與未成年人檢察兩部門組合辦案模式［10］，即由未成年人檢察部門向公益訴訟部門移交未成年人保護公益訴訟線索，公益訴訟部門進行審核、調查后決定是否啟動公益訴訟程序，并將辦案結果反饋給未成年人檢察部門。這種組合辦案模式符合《人民檢察院組織法》《檢察官法》所確立的“檢察一體”原則和相關規(guī)定，但僅為當前的權宜之計，在未成年人檢察部門辦案能力逐步積累并成熟時，未成年人檢察部門應盡早回歸為未成年人保護檢察公益訴訟的主辦部門。

（五）不斷完善未成年人保護檢察公益訴訟法律制度體系

未成年人保護檢察公益訴訟是依法治理在公益訴訟領域的具體體現。依法治理，是指依照體現人民意志、反映社會發(fā)展規(guī)律的國家法律進行社會治理，實行科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治。這是社會治理的基本依據和手段。［11］因此，科學的立法、完備的法律保障系統(tǒng)是未成年人保護檢察公益訴訟高質量發(fā)展的必然要求。系統(tǒng)是由一些相互聯系、相互影響、相互作用的組成部分所構成的具有某種功能的整體。系統(tǒng)組成部分之間的相互聯系、相互影響、相互作用的組成部分稱為系統(tǒng)結構。系統(tǒng)的一個很重要特點，就是系統(tǒng)在整體上具有其組成部分所沒有的性質。［12］檢察機關進行公益訴訟的主要依據是《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，而檢察機關在對未成年人合法權益進行保護時則主要依據《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》，由此可見在法律制度的設計上沒有形成一個系統(tǒng)結構，未成年人保護檢察公益訴訟所依據的各項法律還沒有形成一個具有某種功能的整體。司法實踐的經驗和教訓表明，法律程序的設計必須充分估計到訴訟成本的增加給刑事司法制度可能帶來的沖擊，也必須顧及刑事司法制度的承受力問題，否則，一種帶有理想立法初衷的程序設計，會成為一種空中樓閣，而不具有得到實施的可能性。［13］因此，應當科學把握成本與收益、公正與效率的關系，不斷健全該領域的制度規(guī)范。形成科學高效的未成年人保護檢察公益訴訟政策法律系統(tǒng)是實現依法治理的當然之意。

未成年人群體面臨的一系列安全風險問題是未成年人保護檢察公益訴訟的邏輯起點。幾年來發(fā)生的一系列侵犯未成年人合法權益的案件引起了法學理論和實務界的廣泛關注，案件中所反映出的問題亟需通過實踐創(chuàng)新予以回應。《未成年人保護法》第106條的規(guī)定給未成年人保護檢察公益訴訟提供了制度指引，但在實踐中，未成年人保護檢察公益訴訟還面臨著很多痛點、難點、堵點，這也意味著未成年人保護檢察公益訴訟還有很大的研究空間。檢察機關應積極回應未成年人保護檢察公益訴訟實踐中出現的痛點、難點、堵點，將對該問題的研究向縱深發(fā)展，為未成年人保護檢察公益訴訟的高質量發(fā)展提供智力支持和實踐指引。