市域社會治理視角下人民調(diào)解提質(zhì)增效實踐路徑研究

■陳嘉敏

（順德職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 佛山 528300）

市域社會治理是國家治理在市域范圍的具體實施，決定著地方治理成效?！包h的二十大”報告指出，“要完善社會治理體系。加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，提高市域社會治理能力?！碧嵘杏蛏鐣卫硇?，凸顯其重要性和緊迫性。矛盾處理與化解是市域社會治理中的基礎(chǔ)性工作，人民調(diào)解制度是市域社會治理中防范化解社會矛盾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、人民調(diào)解在市域社會治理中的作用

市域社會治理，是以地級市行政區(qū)劃為重點范圍，以市域問題與市域風(fēng)險為主要治理對象，以有機協(xié)同、共同發(fā)展為目標(biāo)的社會治理[1]，是國家治理與社會基層治理的中堅樞紐。市域社會治理可以創(chuàng)新整合城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的治理元素，實現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動治理，提升治理成效[2]。在防范化解重大矛盾風(fēng)險上，可以結(jié)合城市發(fā)展需要，創(chuàng)新落實國家治理政策，及時有效化解基層治理矛盾，是防范化解重大矛盾風(fēng)險的關(guān)鍵層級。

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展進程的加快，日益突出的社會矛盾糾紛已經(jīng)影響到市域社會的穩(wěn)定和秩序。市域社會治理，如果僅僅依靠國家公共權(quán)力，需要國家為此付出巨大的行政成本，這種做法付出了巨大的行政成本，也不利于國家治理能力的現(xiàn)代化[3]。因此，通過吸納社會資源自治、實現(xiàn)多元治理的人民調(diào)解制度，逐漸成為市域矛盾化解工作中的重要組成部分，有助于維護市域社會秩序穩(wěn)定。

人民調(diào)解是一項具有中國特色的社會主義法律制度，是構(gòu)筑社會穩(wěn)定和諧的第一道防線，有效促進社會穩(wěn)定和諧，被國際社會譽為“東方經(jīng)驗”。作為一項廣泛存在于人民群眾之間的糾紛解決機制，具有糾紛解決前置性特色。在防范化解社會矛盾中，要充分發(fā)揮人民調(diào)解在多元糾紛化解中的前置性和主渠道作用，最大限度引導(dǎo)當(dāng)事人通過協(xié)商、調(diào)解等方式解決各類矛盾糾紛和風(fēng)險隱患。

二、人民調(diào)解在新形勢下面臨的困境與對策

加強人民調(diào)解制度在推進市域治理現(xiàn)代化中的作用，具有現(xiàn)實而深遠的意義。然而在風(fēng)險挑戰(zhàn)上升、疫情影響疊加、經(jīng)濟下行壓力不斷加大的形勢下，人民調(diào)解面臨四個新的要求：一是要求人民調(diào)解能有序推進基層社會治理的新發(fā)展。人民調(diào)解是預(yù)防化解矛盾的第一道防線，人民調(diào)解員要通過情法互動、有勇有謀的調(diào)解，最大限度把矛盾糾紛化解在基層，消除在萌芽狀態(tài)。二是要求人民調(diào)解能高效適應(yīng)社會矛盾糾紛的新變化。矛盾糾紛主體多元、矛盾糾紛類型多樣、矛盾糾紛調(diào)解的難度加大。三是要求人民調(diào)解制度在組織隊伍建設(shè)、調(diào)解制度完善、職能作用發(fā)揮上要全面開拓鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新氣象。人民調(diào)解作為推進基層社會治理的重要手段，在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中具有重要意義。四是要求構(gòu)建以人民調(diào)解為重要環(huán)節(jié)的大調(diào)解工作格局和多元聯(lián)動機制。要以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，實現(xiàn)行政調(diào)解、行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解和司法調(diào)解等多種調(diào)解方式的優(yōu)勢互補、有機銜接。完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層。

三、人民調(diào)解提質(zhì)增效實踐路徑分析——以“八心”調(diào)解模式為例

“八心”調(diào)解模式是一地級市市轄區(qū)以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，為豐富完善預(yù)防性法律制度，創(chuàng)新推動社會基層治理，在人民調(diào)解工作中形成和凝練的一套科學(xué)有效的調(diào)解工作方法?！鞍诵摹闭{(diào)解模式內(nèi)涵豐富，基本含義是人民調(diào)解員堅守“初心與匠心”，秉承“公心與誠心”，堅持“細心與耐心”，奉獻“熱心與愛心”，著力解決群眾的“急”“難”“愁”“盼”問題。

（一）創(chuàng)新“八心”調(diào)解模式的現(xiàn)實意義

1.“八心”調(diào)解模式能高效適應(yīng)社會矛盾糾紛的新變化

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，矛盾糾紛也發(fā)生了新的變化，主要呈現(xiàn)出四個特點：矛盾糾紛主體更為多元、矛盾糾紛類型更為多樣、利益訴求更為復(fù)雜、矛盾糾紛調(diào)解難度更大。個人、法人、非法人組織相互之間的糾紛大量出現(xiàn)，既包括傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里、民間借貸、交通事故、勞動爭議等常見糾紛，也有旅游、物業(yè)、醫(yī)療、金融、知識產(chǎn)權(quán)等新型糾紛，當(dāng)中不乏法律關(guān)系復(fù)雜，涉及標(biāo)的額大，社會影響大的糾紛，這樣增加了調(diào)解工作的難度?！鞍诵摹闭{(diào)解模式針對新形勢下的社會矛盾糾紛新變化、新特點，提煉了人民調(diào)解員需要具備的八項品質(zhì)，以應(yīng)對新形勢下政策性、法律性、專業(yè)性要求較高的調(diào)解工作需求。

2.“八心”調(diào)解模式能有序推進基層社會治理的新發(fā)展

人民調(diào)解是人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過調(diào)解組織化解矛盾糾紛的重要方式，是實現(xiàn)群眾自我教育、服務(wù)、管理、監(jiān)督的有效形式。人民調(diào)解是預(yù)防化解矛盾的第一道防線，人民調(diào)解員往往最先接觸各種矛盾糾紛，通過情法互動、有勇有謀的調(diào)解，能夠最大限度把矛盾糾紛化解在基層、消除在萌芽狀態(tài)?！鞍诵摹闭{(diào)解模式的宗旨和落腳點是解決群眾“急”“難”“愁”“盼”問題，夯實基層社會治理的群眾基礎(chǔ)，推進市域社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

3.“八心”調(diào)解模式能全面開拓鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新氣象

推進鄉(xiāng)村振興，和諧穩(wěn)定是基礎(chǔ)。人民調(diào)解作為推進基層社會治理的重要手段，在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中具有重要作用。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，中央在部署鄉(xiāng)村振興工程的一系列文件、規(guī)劃中多次對人民調(diào)解員的隊伍建設(shè)、人民調(diào)解制度的完善、人民調(diào)解對鄉(xiāng)村振興的具體作用等方面都提出明確要求?！鞍诵摹闭{(diào)解模式在充分運用法律政策、專業(yè)知識和調(diào)解技能的基礎(chǔ)上，充分利用公序良俗、村規(guī)民約等開展特色調(diào)解。努力將矛盾糾紛化解在基層，消除在萌芽狀態(tài)，實現(xiàn)“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，矛盾不上交，助力開拓和諧、文明的鄉(xiāng)村振興新氣象。

4.“八心”調(diào)解模式切實滿足大調(diào)解格局完善的新訴求

十九屆四中全會審議強調(diào)要完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系。完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層。構(gòu)建優(yōu)勢互補、有機銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動的大調(diào)解工作格局是時代發(fā)展的需要。各地級市紛紛出臺關(guān)于社會矛盾糾紛全鏈條多元化調(diào)解的工作意見，要求積極發(fā)揮黨委部門牽頭抓總作用，統(tǒng)籌有關(guān)職能部門圍繞過程全鏈條、力量多元化的明確目標(biāo)，著力構(gòu)建機制大格局、范圍大維度、資源大整合、功能大聯(lián)動的社會矛盾糾紛調(diào)解全鏈條閉合體系?！鞍诵摹闭{(diào)解模式正是從人民調(diào)解員參與調(diào)解這一重要環(huán)節(jié)助力出發(fā)推動形成大調(diào)解工作格局。

（二）“八心”調(diào)解模式的實證運用

“八心”調(diào)解模式是面對社會基層治理的新形勢新格局，創(chuàng)新凝練的人民調(diào)解工作模式，最大限度地把矛盾糾紛解決在基層、化解在萌芽狀態(tài)，受到基層群眾的歡迎與贊揚。

1.堅守“初心與匠心”，解決群眾之“急”

人民調(diào)解工作是推進依法治國、弘揚社會主義核心價值觀的重要抓手。人民調(diào)解員是組織、主導(dǎo)人民調(diào)解在紛爭化解場域中順利展開的核心主體要素[4]。首先要提高他們的政治站位，深化思想認識，堅定黨性立場和人民立場，堅守全心全意為人民服務(wù)的初心，精益求精探求案件事實與爭議焦點的匠心，制定相應(yīng)的調(diào)解方案。

例如，某工廠員工不慎受傷，送醫(yī)院搶救無效身亡。從外地趕過來的十多名家屬一度聚集在醫(yī)院不愿離開，處理不當(dāng)將有可能令事態(tài)發(fā)展進一步惡化。當(dāng)?shù)厮痉ㄋ⒓磫由鐣m紛全鏈條多元化解工作機制，分別對死者家屬進行安撫以及對事故進行調(diào)查。細心的調(diào)解員留意到死者家屬的食宿問題成了“急中之急”后，多次協(xié)調(diào)廠方先行墊付5 萬元用于解決家屬的食宿問題，有效穩(wěn)定了家屬的情緒。事發(fā)四天后，調(diào)解員再行組織調(diào)解，認真梳理案件事實，協(xié)調(diào)雙方磋商方案，歷經(jīng)10 小時，雙方最終達成了調(diào)解協(xié)議，為這起用工關(guān)系復(fù)雜的死亡事件畫上句號。

2.秉承“公心與誠心”，聚焦群眾之“難”

《人民調(diào)解法》規(guī)定，人民調(diào)解工作的首要原則就是要在當(dāng)事人自愿、平等的基礎(chǔ)上進行調(diào)解。人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)由公道正派、熱心人民調(diào)解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民擔(dān)任。這就決定了人民調(diào)解員要保持中立、公平的定位。面對各執(zhí)一詞的當(dāng)事人，人民調(diào)解員主持調(diào)解時要始終保持調(diào)解的公平、公正，特別是解決利益矛盾。當(dāng)事人一方有時會提出超出合理范圍訴求，調(diào)解這種類型的矛盾，不能有類似菜市場講價的“往中間走”的想法，要堅持以事實和法律為依據(jù)，時刻秉承“公心與誠心”。

例如，某電器公司委托某物流公司承運貨物，由于物流公司車輛在運輸過程中著火，導(dǎo)致電器公司貨物被損毀。雙方雖私下協(xié)商，但始終無法就賠償數(shù)額達成共識。當(dāng)?shù)厮痉ㄋ拥秸{(diào)解申請后，當(dāng)即聯(lián)系當(dāng)?shù)乜偵虝嗣裾{(diào)解委員會啟動總商會人大代表聯(lián)絡(luò)機制，安排人大代表、總商會調(diào)解員參與調(diào)解，促使雙方當(dāng)事人互諒互讓，達成共識。

另案，王某于2021 年1 月受聘于某公司，同年11月，王某被人發(fā)現(xiàn)在其租住的公寓樓房間內(nèi)暈倒，經(jīng)醫(yī)療人員現(xiàn)場確認已死亡，死者家屬到場后悲痛欲絕。當(dāng)?shù)厮痉ㄋ?、人民調(diào)解委員會接報后，當(dāng)即啟動《社會糾紛全鏈條多元化解工作方案》，聯(lián)合鎮(zhèn)綜合治理辦、公共服務(wù)辦、村委等部門，一方面，對死者家屬進行安撫疏導(dǎo)、穩(wěn)定情緒，另一方面，了解分析事件緣由，分別釋法析理縮小訴求差距。人民調(diào)解員耐心傾聽家屬訴求，死者是家庭支柱，實在令人惋惜。家屬提出希望公司體諒死者家庭特殊困難的情況下，給予20～30 萬元撫恤幫扶金。但公司表示，因疫情的影響加之經(jīng)濟蕭條，公司經(jīng)營比較困難，隨時面臨倒閉的狀態(tài)，只能給予人道主義幫扶1～2 兩萬元。面對如此大的差距，現(xiàn)場調(diào)解工作陷入僵局。為此，人民調(diào)解員分開雙方當(dāng)事人，分別進行釋法析理，一方面，分析現(xiàn)行關(guān)于企業(yè)職工因病或非因工負傷死亡待遇的相關(guān)規(guī)定，讓家屬要理性合法合規(guī)提出訴求；另一方面，情理結(jié)合讓公司敢于擔(dān)當(dāng)，勇于負責(zé)，幫扶家屬。經(jīng)過幾次的談判，最終雙方簽訂和解協(xié)議，一起企業(yè)職工非因工負傷死亡糾紛得以快速和諧解決。

3.堅持“細心與耐心”，化解群眾之“愁”

人民調(diào)解員在開展調(diào)解工作時，除了要運用語言技巧，也要注意行為舉動。要讓當(dāng)事人感受到調(diào)解員的“細心與耐心”，不僅要從語言技巧出發(fā)，而且要在一舉一動上下功夫，用體貼的行動溫暖當(dāng)事人的心。在處理一些矛盾糾紛十分尖銳的案件時,不站在當(dāng)事人對立面，與當(dāng)事人肩并肩做溝通,做一些合理的肢體接觸，通過行為拉近關(guān)系，消除隔閡，在穩(wěn)定當(dāng)事人情緒上會有較好的效果。

某日，7 名當(dāng)事人就其母親過世后涉及的遺產(chǎn)繼承問題到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)調(diào)委會申請人民調(diào)解，當(dāng)?shù)厮痉ㄋ⒓磁沙稣{(diào)解員與社區(qū)工作人員積極參與調(diào)解，案涉財產(chǎn)資料年份舊、細節(jié)多，調(diào)解員還是細心查閱并核對，同時做好對7 名當(dāng)事人的思想動員工作，曉之以理，動之以情，引導(dǎo)當(dāng)事人和諧協(xié)商，經(jīng)過了兩周的資料準備和三個多小時的調(diào)解，各個當(dāng)事人達成了調(diào)解協(xié)議，一起復(fù)雜的家事糾紛得以妥善化解。

4.奉獻“熱心與愛心”，回應(yīng)群眾之“盼”

做調(diào)解工作，積極的態(tài)度十分重要，調(diào)解不像法院審判，調(diào)解工作的實質(zhì)是群眾工作，調(diào)解員要情理法結(jié)合，做到以法教人、以理服人、以情感人?；鶎用芗m紛很多都是家庭瑣碎事，調(diào)解員要有飽滿的熱情，滿懷愛心為當(dāng)事人著想，調(diào)解各類家事糾紛化解愁緒，努力搭建當(dāng)事人重歸于好的橋梁。

例如，一男子因工程款糾紛爬上了城區(qū)正在施工的某樓盤三十層樓旁邊吊塔上，要求承建方立即支付工程款，否則會跳下來。經(jīng)現(xiàn)場公安和家屬勸說了十多小時都不肯下來，由于天氣寒冷，持續(xù)下去恐其體力不支發(fā)生意外墜樓，事態(tài)十分緊急。當(dāng)?shù)鼐C治辦司法所和人社局決定指派決定由具備多年調(diào)解經(jīng)驗、不涉及利益關(guān)系的調(diào)解人員前往現(xiàn)場調(diào)解。調(diào)解員上到樓頂與其近距離交流勸說,但樓頂距離周某還有20 多米距離，最后決定做好安全措施上到吊塔頂面對面交流。歷經(jīng)30 個小時的勸說，當(dāng)事人才答應(yīng)下來，并要求該名調(diào)解員繼續(xù)跟進調(diào)解，至此緊急事件得到妥善化解。

在很多的家事糾紛案件中，調(diào)解員的“熱心”與“愛心”同樣發(fā)揮著重要的作用。某司法所受理一起子女探視權(quán)糾紛的案件。調(diào)解員深知如果不妥善處置，將對孩子幼小的心靈留下難以磨滅的心理陰影。調(diào)解員從小孩身心健康的角度，不厭其煩地向父母雙方說理。經(jīng)調(diào)解，雙方重新提供聯(lián)系方式，允許對方每周在規(guī)定的時間內(nèi)可以有三次探視的權(quán)利。

（三）“八心”調(diào)解模式的經(jīng)驗思考——以“四度”開拓調(diào)解新高度

1.“八心”調(diào)解模式有“法度”，能滿足新形勢下調(diào)解工作的現(xiàn)實訴求

人民調(diào)解制度的快速、高效、不收費等特點，使其成為化解基層矛盾糾紛的首選，被國際社會稱為化解社會矛盾的“東方之花”。近年來，地方調(diào)解委員會積極創(chuàng)新人民調(diào)解的工作方式，聯(lián)動群團組織、專業(yè)社會機構(gòu)參與矛盾糾紛化解工作，創(chuàng)新技術(shù)手段實現(xiàn)人民調(diào)解遠程司法確認實踐工作，逐步形成了矛盾糾紛全鏈條、多元調(diào)解機制，打造“大調(diào)解”工作格局。

2.“八心”調(diào)解模式有“溫度”，能做到心系群眾、調(diào)之有法，矛盾易解

人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)能力和糾紛化解水平尤為重要?！度嗣裾{(diào)解法》賦予人民調(diào)解員的使命是依法調(diào)解、中立調(diào)解。“依法調(diào)解”要求人民調(diào)解員應(yīng)該充分聽取當(dāng)事人的陳述，充分了解、調(diào)查有關(guān)證據(jù)，向雙方當(dāng)事人講解、宣傳國家的法律法規(guī)和政策?！爸辛⒄{(diào)解”要求人民調(diào)解員保持公平、公正的態(tài)度，在尊重當(dāng)事人雙方意愿、平等協(xié)商的基礎(chǔ)上提出糾紛解決方案，幫助當(dāng)事人自愿達成調(diào)解協(xié)議。人民調(diào)解員每天面臨的是群眾生活中遇到的林林總總的糾紛、矛盾，不僅要以“八心”勉勵自己“心”系群眾，而且要使用嫻熟地掌握法律知識、心理學(xué)知識、談判技巧等專業(yè)技能，才能做到“調(diào)”之有法。這樣人民調(diào)解員才能以飽滿的工作熱情著力解決群眾的急難愁盼問題。

3.“八心”調(diào)解模式有“廣度”，能強力提升司法為民的認可度

地方調(diào)解委員會通過引導(dǎo)社會各界廣泛參與，用實際行動詮釋“人民調(diào)解為人民”的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。提高人民調(diào)解的社會影響力和認知度，引導(dǎo)人民群眾把人民調(diào)解作為化解民間糾紛首選途徑。

4.“八心”調(diào)解模式有“力度”，能整合各方資源、形成調(diào)解合力

人民調(diào)解是全社會共同的事業(yè)，需要社會各界共同參與。一方面，要注重統(tǒng)籌整合司法行政仲裁、行政復(fù)議、行政裁決、公證、行政調(diào)解、律師調(diào)解等優(yōu)勢資源，鼓勵具有不同專業(yè)背景的熱心人士擔(dān)任人民調(diào)解員；另一方面，充分運用智慧元素，探索現(xiàn)代科技與調(diào)解工作深度融合，推行遠程調(diào)解等調(diào)解方式，實現(xiàn)網(wǎng)上受理、網(wǎng)上調(diào)解、網(wǎng)上協(xié)議、網(wǎng)上確認的線上全過程模式，充分實現(xiàn)“人民調(diào)解+矛盾糾紛化解”新模式。吸引更多群眾通過調(diào)解解決矛盾糾紛，促進社會和諧穩(wěn)定。

四、結(jié)語

人民調(diào)解制度在新形勢下面臨新的挑戰(zhàn)。探索新時期人民調(diào)解的提質(zhì)增效路徑，切實滿足大調(diào)解格局完善的新訴求，有助于推進基層社會治理的新發(fā)展，推進市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)社會安定和諧。