“硬核”立法：高速救援更高效
——《江蘇省高速公路滅火與應急救援條例》解讀

☉蘇社建 吉祥

截至目前，江蘇高速公路通車里程已突破5000 公里，年通行車輛7.75億輛次；

近5年來，全省消防救援隊伍接報高速公路相關警情1.5萬起、搶救疏散被困人員2900余人；

全省已建成高速公路消防救援站13 個，消防救援隊伍已累計出動2000余次，挽回財產損失近4.6億元。

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黨的十八大以來，黨中央高度重視安全工作，習近平總書記作出了系列關于安全發(fā)展的重要論述和批示指示，多次強調要堅持人民至上、生命至上，把人民生命安全和身體健康放在第一位。黨的二十大報告指出，“要堅持安全第一、預防為主，建立大安全大應急框架，完善公共安全體系”“提高防災減災救災和重大突發(fā)公共事件處置保障能力，加強國家區(qū)域應急力量建設”，為做好我省高速公路滅火與應急救援工作、筑牢高速公路安全防線，指明了前進方向，提供了根本遵循。

條例制定的背景

高速公路災害事故形勢對滅火救援立法具有強烈需求。一方面，我省高速公路路網密度大、車流量密集，危化品運輸車輛較多，事故風險突出。近年來，高速公路火災事故逐年增長，重特大交通事故時有發(fā)生，例如2014年湖南“7·19”特大道路交通?；繁际鹿试斐?4人死亡，2019年無錫“9·28”特大交通事故造成36 人死亡，2020 年溫嶺“6·13”沈海高速槽罐車爆炸事故造成20 人死亡，2021 年鹽城“4·4”重大交通事故造成11人死亡，2022年貴州“9·18”三荔高速客車側翻事故造成27人死亡，今年“2·4”許廣高速望城段特大交通事故造成16人死亡等等，均引起黨和國家高度重視、社會各界高度關注。另一方面，我省高速公路發(fā)展迅速，目前通車里程已突破5000 公里，年通行車輛7.75 億輛次，其中小型客車5.77 億輛次，大中型客車1206.48 萬輛次，貨車1.87億輛次，路網密度和車輛飽和度均處于全國前列。“十四五”期間，全省還規(guī)劃建設高速公路里程588公里、總通行里程5500公里，至2035年江蘇將建成高速公路7100 公里、過江通道16 個。此外，具有大型商業(yè)綜合體功能的新型服務區(qū)、特大越江橋梁和特長隧道也存在巨大的車輛火災事故風險，亟須通過立法予以回應。

高速公路消防救援隊伍亟須按照法治化道路建設發(fā)展。全省高速公路各類災害事故的消防救援任務，以往均由沿途地方消防救援隊伍承擔。無論是國家隊還是政府專職隊，都以城鎮(zhèn)、工業(yè)集中區(qū)為重點，距離高速入口一般都較遠。針對高速公路災情頻發(fā)的實際，近年來，全省消防救援隊伍在節(jié)假日等重要時段均在高速公路服務區(qū)、收費站前置執(zhí)勤，平均每次達150個備勤點、車輛近200 臺、指戰(zhàn)員1000 余人，有效縮短了救援時間，挽救了人員生命，取得了明顯效果。如2021 年4 月4 日，恰逢清明小長假，沈海高速鹽城段發(fā)生重大道路交通事故，消防救援隊伍前置陳兵力量，搶抓“急救白金十分鐘”，快捷抵達事故現場，快速實施生命救援，及時成功地搶救了大量受傷群眾生命，得到國家衛(wèi)健委以及國內醫(yī)學專家的高度肯定。2021年4月起，省委省政府規(guī)劃部署，由省消防救援總隊與江蘇交通控股有限公司合力開展首批高速公路消防救援隊伍建設，明確由江蘇交通控股公司出資負責隊站建設和保障，總隊負責日常管理、執(zhí)勤訓練和調度指揮。2022年1 月起，全省13 個試點隊站全部投入執(zhí)勤。截至目前，全省高速公路消防救援隊伍已累計出動2000余次，搶救被困人員300余人，挽回財產損失近4.6億元，開展車輛安全巡檢近14 萬輛次，蘇通大橋等車流高度密集區(qū)域消防救援力量到場時間由建隊前的31分鐘縮短至12分鐘，顯著發(fā)揮了就近就便、搶救生命、快速疏通、保障安全作用。為鞏固高速公路消防救援隊伍試點建設成果，充分總結近年來高速公路災害事故處置過程實踐經驗，提升高速公路滅火和應急救援能力水平，亟須通過立法就隊伍身份屬性、建設保障機制予以固化，以保障隊伍規(guī)范、長遠發(fā)展。

高速公路滅火與應急救援實踐經驗亟須通過立法固化。為推動高速公路消防救援隊伍規(guī)范長遠發(fā)展，今年1 月12 日省人大常委會審議通過了修訂后的《江蘇省消防條例》，原則規(guī)定“高速公路經營管理單位應當根據路網分布、交通流量及消防和應急救援的需要，會同省消防救援機構建立高速公路消防救援隊，配備相適應的裝備器材、滅火藥劑。高速公路經營管理單位負責隊站建設，消防救援機構負責日常管理、執(zhí)勤訓練和調度指揮。高速公路消防救援隊實行符合高速公路消防和應急救援需要的執(zhí)勤戰(zhàn)備秩序，保持二十四小時駐勤備戰(zhàn)”。為鞏固試點建設成果，充分總結近年來高速公路災害事故處置過程中力量調度、隊伍建設、聯勤聯動等方面的實踐經驗，以及高速公路消防救援隊伍建設發(fā)展的有益嘗試，提升高速公路滅火和應急救援能力水平，積極爭取省人大進行“小切口”立法，經省委常委會研究同意，省人大、省政府將制定《江蘇省高速公路滅火與應急救援條例》（以下簡稱“條例”）列入2023年立法計劃正式項目。

條例起草過程

自條例被納入省人大常委會2023年度立法計劃以來，省消防救援總隊、江蘇交通控股有限公司高度重視、緊密聯系、加強協(xié)商，組織開展重點課題研究，收集編印參考資料，開展了大量調查研究工作，并面向全省征集立法需求，形成《條例（草案）》初稿，通過門戶網站向社會公開征求意見，向22 個省級有關部門和單位書面征求意見，會同省人大社會委赴省內外開展立法調研，并就關鍵條款與有關單位進行溝通協(xié)調。其間，省人大常委會常務副主任、黨組副書記樊金龍高度重視，多次批示指示、擘畫內容、指明方向，指導推動起草工作的開展。在對各方意見建議認真吸收采納后，經過反復研究修改完善和集體討論，形成《條例（草案）》（送審稿），于2023年5月報送省政府。省司法廳進行初步審查修改后，向省各有關部門和單位、13個設區(qū)市政府以及省政府基層立法聯系點、部分省人大代表書面征求意見，通過江蘇政府法制網向社會公開征求意見，赴常州市、江陰市開展立法調研，通過實地走訪、座談交流等方式，聽取相關部門、單位和企業(yè)代表的意見建議，邀請廳立法專業(yè)團隊進行論證。在此基礎上，對反饋的意見建議逐條研究、反復修改，形成了《決定（草案）》（修改送審稿）。2023年6月25日，省人民政府第8次常務會議討論通過了《決定（草案）》，2023 年7 月27日，省十四屆人大常委會第四次會議一次性審議并高票通過條例。

條例主要內容

條例是“小快靈”立法在江蘇的有效實踐，是貫徹落實習近平總書記關于安全發(fā)展和交通強國重要論述精神的重要舉措，為我省全面加強高速公路滅火與應急救援工作打下堅實法治根基，也是貫徹落實習近平總書記在江蘇考察時強調江蘇“有能力也有責任在推進中國式現代化中走在前、做示范”的務實體現。條例主要有以下四個方面內容：

一是強化責任，織密工作網絡。條例重點規(guī)范高速公路和高速公路服務區(qū)、收費站區(qū)以及高速公路用地范圍內的滅火與應急救援工作，明確高速公路滅火和應急救援工作應當堅持人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位，遵循統(tǒng)一領導、協(xié)調聯動、快速反應、科學處置的原則。為確保組織有序，指揮順暢，規(guī)定縣級以上地方人民政府加強領導，將高速公路滅火與應急救援納入相關應急預案，建立應急反應和處置機制，支持高速公路消防救援隊（站）建設，加強應急預案管理。為確保配合默契、信息互通，健全消防救援、公安、生態(tài)環(huán)境、交通運輸、衛(wèi)生健康、應急、氣象、通信管理等相關部門和單位協(xié)同聯動、信息共享機制等，條例規(guī)定應定期組織開展演練。

二是快速反應，聯勤聯動處置。為確?？焖俜磻⒏咝Ь仍?，條例在充分總結高速公路滅火與應急救援工作實踐經驗基礎上，完善了應急響應、接警調度、通行保障、聯勤聯動、數據共享等工作機制，規(guī)定消防救援機構統(tǒng)一組織和指揮高速公路火災現場撲救，高速公路消防救援隊以及社會應急救援隊伍應當服從統(tǒng)一調度指揮。對于通行保障，規(guī)定公安、交通運輸等部門和高速公路經營管理單位依法立即采取相應措施，保障應急救援車輛和人員迅速通行。為構建高效的處置流程、完善的急救體系，明確消防救援、公安、衛(wèi)生健康等加強救援救治聯動，實現火災等災害事故信息實時推送、接收，提升救援救治效率，并支持在符合條件的高速公路消防救援站設立急救站（點），確保高速公路災害事故處置過程中人員能夠第一時間得到救助。此外，考慮到災害救援中，保障體系也是一項重要的環(huán)節(jié)，對現場救援中的通信保障、設施保障等也作出了明確規(guī)范。

三是預備在先，強化救援準備。為適應高速公路滅火和應急救援工作現實需求，條例明確高速公路建設單位應當根據有關規(guī)定在建設高速公路時同步配置消防設施，已建成通車高速公路的消防設施不足和不能適應實際需要的，由高速公路經營管理單位逐步完善相應消防設施。為提高滅火救援能力水平，規(guī)定越江橋梁、特長隧道在建成通車前，應當進行滅火與應急救援測試演練。為強化救援準備，鑒于當前我省高速公路長期存在?；愤\輸車輛、LNG等動力車輛、大型載貨車輛高位運行的實際情況，明確在設有危化品和大型客貨車輛的停車區(qū)，應當就近配置與滅火救援相適應的消防器材、滅火藥劑。

四是突出關鍵，建強專門力量。為進一步健全消防救援力量體系，條例在《江蘇省消防條例》原則規(guī)定的基礎上，就高速公路消防救援隊伍建設作進一步補充和細化。明確建隊區(qū)域，規(guī)定高速公路跨江橋梁、特長隧道等地根據需要建立高速公路消防救援隊（站），設備設施、人員配備、車輛等應當滿足滅火與應急救援需要，并規(guī)定了其具體職責。規(guī)范隊伍管理，明確省消防救援機構負責高速公路消防救援隊的日常管理、執(zhí)勤訓練、指揮調度，高速公路經營管理單位負責提供隊站建設、人員工資發(fā)放、車輛裝備采購等經費，人員招錄、培訓考核以及崗位等級等實行統(tǒng)一管理并保持24小時駐勤備戰(zhàn)。加強職業(yè)保障，要求建立職業(yè)健康保障和勞動保護制度，工資、福利等待遇標準應當與其專業(yè)技術能力和職業(yè)風險等相適應。