“十四五”以來我國能耗“雙控”制度調(diào)整與影響分析

王盼

（中國石化集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院有限公司，北京 100029）

“十四五”時期，我國進(jìn)入新發(fā)展階段，堅(jiān)持新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，致力于實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。體制機(jī)制層面，隨著《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達(dá)峰行動方案》等文件相繼出臺，我國建立完善了雙碳“1＋N”政策體系，開啟了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色低碳轉(zhuǎn)型的新篇章。在此背景下，能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量“雙控”制度同步調(diào)整完善，為統(tǒng)籌處理好發(fā)展與減排、整體與局部、短期與中長期等關(guān)系提供制度依據(jù)，對我國能源體系綠色轉(zhuǎn)型、平穩(wěn)接替起到了積極的引導(dǎo)和促進(jìn)作用，也為下一步碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”制度實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

1 能耗“雙控”制度的提出與演變歷程

能耗“雙控”制度的全稱是能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度，其起源可追溯到“十一五”時期的節(jié)能減排政策。時至今日，我國能耗“雙控”制度調(diào)整已經(jīng)歷了能耗強(qiáng)度控制、強(qiáng)度和總量“雙控”、轉(zhuǎn)向碳排“雙控”三個階段。

1.1 建立：能源消費(fèi)強(qiáng)度控制階段

二十一世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)提速增長，“十五”期間GDP年均增速接近10%，帶動能源消費(fèi)以年均12%以上的速度猛增至26 億噸標(biāo)煤，約為1998 年能源消費(fèi)總量的2 倍。這種粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式造成了資源浪費(fèi)和生態(tài)破壞，嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2006 年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》指出建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，首次提出“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比‘十五’期末降低20%左右”的約束性目標(biāo)，能源消費(fèi)強(qiáng)度控制政策正式確立?！笆晃濉逼陂g，我國能源消費(fèi)高效化、集約化程度顯著提高，期末單位GDP 能耗較上期末降低了19%。但在經(jīng)濟(jì)騰飛帶來的能源需求剛性增長推動下，2010年我國能源消費(fèi)總量突破36 億噸標(biāo)煤，較2005 年增長38%。

1.2 健全：能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量“雙控”階段

2011 年，“十二五”規(guī)劃綱要制定了“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低16%”的約束性目標(biāo)。為確保規(guī)劃目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》首次提出“實(shí)施能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制”，增設(shè)了2015 年能源消費(fèi)總量控制在40 億噸標(biāo)煤的預(yù)期性目標(biāo)，并要求將落實(shí)情況納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價考核體系，實(shí)施定期通報(bào)制度?！笆濉逼陂g，我國以年均不足4%的能源消費(fèi)增速，支撐了年均8%的經(jīng)濟(jì)增長，單位GDP 能耗降低了18.4%，超額完成了目標(biāo)任務(wù)。

在“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略指引下，2015 年，黨的十八屆五中全會首次正式提出實(shí)行能耗總量和強(qiáng)度“雙控”行動。2016 年，“十三五”規(guī)劃綱要明確要求，到2020年單位GDP能耗降低15%、能源消費(fèi)總量控制在50 億噸標(biāo)煤以內(nèi)。《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》將能耗“雙控”作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要約束性指標(biāo)，建立指標(biāo)分解落實(shí)機(jī)制，同時要求每季度發(fā)布能耗雙控“晴雨表”?！笆濉逼陂g，我國以年均不足3%的能源消費(fèi)增速，支撐了近6%的經(jīng)濟(jì)增長，但是由于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，單位GDP 能耗實(shí)際下降13.2%，未能完成規(guī)劃目標(biāo)。

“十五”以來我國能源消費(fèi)效率提升歷程詳見圖1?？梢钥闯瞿茉聪M(fèi)增速明顯低于經(jīng)濟(jì)增速。

圖1 我國能源消費(fèi)效率提升歷程

1.3 轉(zhuǎn)型：能耗“雙控”向碳排“雙控”轉(zhuǎn)變階段

“十四五”以來，我國全面啟動了碳達(dá)峰、碳中和行動，能耗“雙控”制度既要服務(wù)“雙碳”大局，又要統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事，制度的科學(xué)性、系統(tǒng)性、協(xié)同性顯著增強(qiáng)。

2021年，“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要立足我國能源資源稟賦，結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期，設(shè)定了2025年能源綜合產(chǎn)能大于46億噸標(biāo)煤、單位GDP能耗降低13.5%、單位GDP二氧化碳排放降低18%等約束性指標(biāo)。為助力規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，國家發(fā)改委印發(fā)了《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》，實(shí)行能耗強(qiáng)度降低基本目標(biāo)和激勵目標(biāo)雙目標(biāo)管理，對于達(dá)到激勵目標(biāo)的地區(qū)免予考核能源消費(fèi)總量；并在政府層面推行用能指標(biāo)市場化交易，建立能源消費(fèi)總量指標(biāo)跨地區(qū)交易機(jī)制。這些新政策將能效優(yōu)先和保障合理用能、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來。

為進(jìn)一步增強(qiáng)能耗“雙控”制度與“雙碳”目標(biāo)的銜接，破除體制機(jī)制層面對碳排放統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、碳減排約束激勵等事項(xiàng)規(guī)范不到位等弊端，2021年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出“創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗‘雙控’向碳排放總量和強(qiáng)度‘雙控’轉(zhuǎn)變”；2022年，《關(guān)于加快建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系實(shí)施方案》《關(guān)于進(jìn)一步做好新增可再生能源消費(fèi)不納入能源消費(fèi)總量控制有關(guān)工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步做好原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制有關(guān)工作的通知》等政策醞釀出臺，為能源消耗和碳排放統(tǒng)計(jì)核算提供了新的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有利于落實(shí)完善能耗“雙控”政策、推進(jìn)碳排“雙控”政策出臺與銜接。

2 能耗“雙控”制度調(diào)整影響分析

“十四五”時期，國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境深刻劇變。受新冠疫情、烏克蘭危機(jī)、極端天氣等因素疊加影響，能源供應(yīng)一度短缺，用能成本飆升推動大宗商品價格上漲，能源問題成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中極為敏感和脆弱的一環(huán)。我國能耗“雙控”制度適時調(diào)整，及時糾偏，有利于實(shí)現(xiàn)能源充足供應(yīng)和高效消納，保障相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)如期完成，助力綠色低碳轉(zhuǎn)型穩(wěn)步開展。

2.1 促進(jìn)能源供應(yīng)的穩(wěn)定和增長

一方面，能耗“雙控”制度調(diào)整保障了化石能源穩(wěn)定供應(yīng)，夯實(shí)了我國能源安全的基本盤。能源轉(zhuǎn)型并非一蹴而就，時至今日，煤炭仍是我國的主體能源，原煤在一次能源生產(chǎn)總量中占比超過65%[1]，煤電在全社會發(fā)電總量中占比高達(dá)60%[2]。然而化石能源不僅在終端燃燒環(huán)節(jié)會產(chǎn)生大量二氧化碳，其生產(chǎn)加工過程的資源消耗和碳排放問題也很嚴(yán)重。例如，煤炭開采、洗選環(huán)節(jié)的碳排放強(qiáng)度接近0.11 噸二氧化碳/噸煤，燃煤發(fā)電的碳排放強(qiáng)度高達(dá)0.9噸二氧化碳/兆瓦時[3]，使得能源行業(yè)成為能耗“雙控”和“減碳”行動的重點(diǎn)領(lǐng)域。2021是“十四五”開局之年，也是“雙碳”元年，上半年疫后經(jīng)濟(jì)重啟導(dǎo)致煤炭供不應(yīng)求價格飆升，下半年能耗“雙控”考核預(yù)警引發(fā)多地以限電停產(chǎn)等“一刀切”方式控制能耗，生產(chǎn)生活秩序一度被擾亂。此后，國常會強(qiáng)調(diào)發(fā)揮煤炭的主體能源作用，充分釋放先進(jìn)產(chǎn)能；發(fā)改委發(fā)文進(jìn)一步完善煤炭市場價格形成機(jī)制、明確煤炭中長期交易價格的合理區(qū)間，完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量“雙控”制度。在政策保障下，我國煤炭等化石能源供應(yīng)穩(wěn)定增長如圖2所示，為經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)有力支撐。

圖2 “十四五” 我國化石能源產(chǎn)量增長情況

另一方面，能耗“雙控”制度調(diào)整促進(jìn)了可再生能源高質(zhì)量開發(fā)，推動了能源供應(yīng)持續(xù)增長?！丁笆奈濉笨稍偕茉窗l(fā)展規(guī)劃》提出在“三北”地區(qū)優(yōu)化推動風(fēng)電和光伏發(fā)電基地化規(guī)模化開發(fā)、在中東南部地區(qū)推動風(fēng)電和光伏發(fā)電就地就近開發(fā)、在東部沿海地區(qū)推進(jìn)海上風(fēng)電集群化開發(fā)等系列舉措，助推我國可再生能源進(jìn)入規(guī)模化、高比例、市場化、高質(zhì)量發(fā)展的新階段。政策激勵帶動企業(yè)增產(chǎn)擴(kuò)能，五大央企發(fā)電集團(tuán)的“十四五”新增可再生能源裝機(jī)規(guī)劃目標(biāo)超過300 GW，中石化、中石油等能源化工央企為了促進(jìn)自身的節(jié)能減排和綠色發(fā)展，紛紛依托油氣傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，開發(fā)自消納的風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目。在政策和市場的共同推動下，截至2022年底，我國可再生能源總裝機(jī)超過12億千瓦，較“十三五”期末增長近20%，其中光伏發(fā)電裝機(jī)增幅達(dá)到50%。預(yù)計(jì)2025年，我國可再生能源裝機(jī)規(guī)模將增至16.5億千瓦，突破總裝機(jī)量的50%；到2030～2035年間，我國可再生能源發(fā)電量也將達(dá)到并超過到總發(fā)電量的50%，見圖3。

圖3 我國可再生能源發(fā)電增長及預(yù)測情況

2.2 為經(jīng)濟(jì)增長與合理用能提供空間

展望未來十年，高質(zhì)量發(fā)展階段與碳達(dá)峰時期重疊，我國能源需求將剛性增長13%左右[2]，增加節(jié)能降碳工作壓力。其一，我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍有增產(chǎn)空間和用能需求。以乙烯產(chǎn)業(yè)為例，2022年國內(nèi)乙烯當(dāng)量需求約5 700 萬噸，產(chǎn)能4 683 萬噸/年，產(chǎn)能滿足率83%，乙烯產(chǎn)業(yè)鏈下游的部分基礎(chǔ)產(chǎn)品產(chǎn)能階段性過剩、高端產(chǎn)品自給率整體偏低，預(yù)計(jì)2035 年前乙烯需求仍有3 000 萬噸左右增量空間。按合理開工率90%，乙烯產(chǎn)能或?qū)⒃僭黾? 000 萬噸/年左右。其二，我國新興產(chǎn)業(yè)快速崛起，能源需求增長迅猛。以數(shù)據(jù)中心產(chǎn)業(yè)為例，2020 年全國數(shù)據(jù)中心數(shù)量達(dá)到8 萬個左右，總耗電量1 660億千瓦時，超過當(dāng)年全社會總用電量的2%，預(yù)計(jì)“十四五”期間數(shù)據(jù)中心機(jī)架規(guī)模將增長近50%，能耗總量增至全社會用電量的4%。[4]其三，我國人民生活品質(zhì)進(jìn)一步提升，建筑用能增長。我國正處于“兩個一百年”奮斗目標(biāo)交匯期，黨的二十大報(bào)告作出了“增進(jìn)民生福祉，提高人民生活品質(zhì)”的戰(zhàn)略部署，目前我國民用和商用建筑領(lǐng)域人均能源消費(fèi)458 千克標(biāo)煤，不足OECD 國家平均水平的40%[5]；預(yù)計(jì)2030 年，我國城鎮(zhèn)化率將突破70%，人均GDP 將接近2 萬美元，品質(zhì)提升用能需求將躍升新臺階。

“原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制”政策有望為經(jīng)濟(jì)增長騰挪約1億噸標(biāo)煤的能耗空間。近10年，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，我國原料用能規(guī)模以年均7%的速度持續(xù)增長，截至“十三五”期末，原料用能達(dá)到3.46億噸標(biāo)煤，在能源消費(fèi)總量中占比接近7%，見圖4。根據(jù)“十四五”規(guī)劃，2025年我國單位GDP能源消耗需較2020年降低13.5%。假設(shè)“十四五”期間，我國原料用能年均7%、GDP年均5%增長，為實(shí)現(xiàn)能耗強(qiáng)度下降目標(biāo)，原政策情景下，2025 年能源消費(fèi)總量將不能高于55.01 億噸標(biāo)煤，其中非原料用能規(guī)模約為50.16 億噸標(biāo)煤；新政策情景下，2025 年能源消費(fèi)總量將增至56.04 億噸標(biāo)煤，其中非原料用能規(guī)模約為51.19億噸標(biāo)煤。

圖4 我國原料用能增長情況

“新增可再生能源消費(fèi)不納入能源消費(fèi)總量控制”政策有望提供1 萬億千瓦時的彈性能源管理空間。根據(jù)新政策，新增可再生能源將從能源消費(fèi)總量考核中扣除，但仍納入能耗強(qiáng)度考核，這意味著各級政府在能源管理方面獲更大自主權(quán)，更能因地制宜地在經(jīng)濟(jì)增長與綠色轉(zhuǎn)型之間尋求平衡。2020年我國可再生能源電力實(shí)際消納量為2.16萬億千瓦時，預(yù)計(jì)2025年可再生能源發(fā)電量將達(dá)到3.27萬億千瓦時[2]，理論上（實(shí)踐中須以綠證為憑）不納入能源消費(fèi)總量控制的新增可再生能源可達(dá)1.11萬億千瓦時，接近2025年總發(fā)電量的12%。這將在很大程度上為產(chǎn)值高、能耗大的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目“松綁”，對各地政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、升級產(chǎn)業(yè)、穩(wěn)定民生意義重大。

2.3 依托可再生能源的開發(fā)、消納與交易，達(dá)成能源供需的新平衡

能耗“雙控”制度調(diào)整將推動我國能源體系朝著總量更大、結(jié)構(gòu)更健康的方向達(dá)成新平衡，可再生能源為關(guān)鍵因素。我國煤炭、石油等化石能源供應(yīng)趨穩(wěn)，不足以支撐能源消費(fèi)需求增長及完成“十四五”能源綜合生產(chǎn)能力大于46 億噸標(biāo)煤的目標(biāo)；若實(shí)現(xiàn)可再生能源在一次能源消費(fèi)增量中占比超50%、可再生能源發(fā)電增量在全社會用電增量中占比超50%，則有利于平衡能源的供與需。能耗“雙控”制度主要通過兩種機(jī)制促進(jìn)可再生能源的開發(fā)利用及能源體系的供需平衡。其一，通過設(shè)定能耗強(qiáng)度降低、能源消費(fèi)總量、碳排放總量、碳排放強(qiáng)度降低等目標(biāo)，建立健全統(tǒng)一規(guī)范的能耗和碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，激勵各行各業(yè)開發(fā)可再生能源和消費(fèi)綠色能源。其二，通過完善碳排放權(quán)交易、綠電交易、綠證交易等市場體系，為能源結(jié)構(gòu)二次配置提供平臺，間接實(shí)現(xiàn)能源供需的優(yōu)化匹配。

2.4 在助力完成規(guī)劃指標(biāo)的同時，節(jié)能目標(biāo)責(zé)任評價考核格局有所改變

國家將能耗“雙控”指標(biāo)分解到各省（自治區(qū)、直轄市），并監(jiān)督落實(shí)完成情況。在“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制”政策出臺之前，北京、上海、天津、海南等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏輕的地區(qū)處在評價考核的優(yōu)勢地位，陜西、山西、福建、江蘇等第二產(chǎn)業(yè)占比偏高的地區(qū)處在評價考核的劣勢地位，詳見表1。

表1 2021 年上半年能耗“雙控”目標(biāo)完成情況

隨著《關(guān)于進(jìn)一步做好新增可再生能源消費(fèi)不納入能源消費(fèi)總量控制有關(guān)工作的通知》頒布實(shí)施，經(jīng)綠證認(rèn)定的新增可再生能源電力消費(fèi)量將從各地區(qū)能源消費(fèi)總量中扣除，但仍納入能耗強(qiáng)度考核；四川、廣東、云南等可再生能源電力消納量較高的省份將從中受益?？紤]到現(xiàn)行綠證只向陸上風(fēng)電場或光伏集中電站頒發(fā)，尚未納入水電、分布式光伏發(fā)電、海上風(fēng)電等可再生能源電力形式，因此更利好內(nèi)蒙古、山東、河北等風(fēng)電、光伏基地所在地區(qū)，為這些省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展騰挪更大的彈性管理空間。

隨著《關(guān)于進(jìn)一步做好原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制有關(guān)工作的通知》頒布實(shí)施，經(jīng)能源平衡表統(tǒng)計(jì)的原料用能將從各地區(qū)能源消費(fèi)總量中扣除，且不考核能耗強(qiáng)度降低水平。新政策情景下，能耗強(qiáng)度降低率將由不含原料用能的能耗增長率和生產(chǎn)總值增長率共同決定。地區(qū)能耗增長率越低越有利于實(shí)現(xiàn)能耗強(qiáng)度下降目標(biāo)，更利好非原料能源利用效率更高的省份；另一方面，地區(qū)生產(chǎn)總值增長率越高越有利于實(shí)現(xiàn)能耗強(qiáng)度下降目標(biāo)，因此經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更優(yōu)化的地區(qū)仍將保持優(yōu)勢。

調(diào)整后的能耗“雙控”制度盡管更強(qiáng)調(diào)能源消費(fèi)總量管理彈性，但并未放棄能源消費(fèi)總量控制，且可再生能源消費(fèi)扣減須以綠證為憑，原料用能不能無限制、無效率地使用。因此，對于能源消費(fèi)尚未達(dá)峰、能源化工產(chǎn)業(yè)聚集的地區(qū)而言，即使扣除新增可再生能源消費(fèi)和原料用能，依然面臨節(jié)能減排壓力。

3 落實(shí)完善能耗“雙控”制度的建議

3.1 為更好統(tǒng)籌安全與發(fā)展，建議在地方政府能源總量彈性管理方面充分賦權(quán)賦能

為服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，如期實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，建議在嚴(yán)格貫徹能耗強(qiáng)度降低目標(biāo)基礎(chǔ)上，賦予地方政府充分的能源消費(fèi)總量彈性管理空間，保障經(jīng)濟(jì)增長、民生改善所需的合理用能需求。一方面結(jié)合政策調(diào)整，科學(xué)核定、及時更新各地能耗“雙控”考核目標(biāo)，有效銜接“十四五”節(jié)能目標(biāo)任務(wù)。另一方面加強(qiáng)能源管理培訓(xùn)工作，指導(dǎo)各地政府開展用能預(yù)算管理和能耗產(chǎn)出效益評價，引導(dǎo)能源管理從管總量向管結(jié)構(gòu)、從管投入向管產(chǎn)出轉(zhuǎn)變。

3.2 為促進(jìn)能耗與碳排“雙控”制度銜接，建議加快夯實(shí)能耗和碳排統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)

能耗“雙控”制度調(diào)整的方向是轉(zhuǎn)為碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”，促成制度調(diào)整的前提，是夯實(shí)能耗和碳排放統(tǒng)計(jì)核算的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)、人才、運(yùn)用機(jī)制等基礎(chǔ)。建議依托新政的落實(shí)，優(yōu)先做好企業(yè)和項(xiàng)目層面能源消費(fèi)的分類統(tǒng)計(jì)，及時開展地方層面數(shù)據(jù)分析校核，規(guī)范進(jìn)行國家層面數(shù)據(jù)核定公布，同步建立能源消費(fèi)統(tǒng)計(jì)核算體系與碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系的銜接。

3.3 為提升能耗“雙控”質(zhì)效，建議充分利用覆蓋廣泛、協(xié)調(diào)聯(lián)動的能源和生態(tài)環(huán)境市場

隨著能耗“雙控”向碳排“雙控”制度轉(zhuǎn)變，建立健全全國統(tǒng)一的能源大市場和生態(tài)環(huán)境大市場的訴求日益迫切。建議一是加快修訂出臺綠證管理制度，比照新增可再生能源消費(fèi)不納入能耗總量控制政策，擴(kuò)大頒發(fā)范圍，嚴(yán)格核發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，盡快實(shí)現(xiàn)綠證交易、綠電交易乃至碳交易市場的聯(lián)通互認(rèn)；二是試點(diǎn)探索碳價和能源價格關(guān)聯(lián)互動的市場機(jī)制，在兜底生產(chǎn)生活用能底線的基礎(chǔ)上，還原能源的商品屬性，借助市場機(jī)制擴(kuò)大能源供給、清潔能源消費(fèi)、平衡能源供需。