建立小額處罰審批網(wǎng)絡(luò)對減少居民住宅區(qū)消防隱患的意義

張亞偉

摘要：分析了居民住宅區(qū)消防安全現(xiàn)狀及火災(zāi)隱患特點(diǎn)，闡述了建立小額處罰審批網(wǎng)絡(luò)的實(shí)際意義，梳理了小額處罰審批網(wǎng)絡(luò)的流程，希望對降低居民住宅區(qū)“小火亡人”事故發(fā)生概率提供一定的參考。

關(guān)鍵詞：住宅區(qū)火災(zāi)；住宅區(qū)消防隱患；小額處罰

居民住宅火災(zāi)一直是城市火災(zāi)的主要類型，其中“小火亡人”事故時有發(fā)生，引發(fā)社會關(guān)注以及居民自身的恐慌。在實(shí)際工作中開展住宅小區(qū)的消防隱患排除工作往往由于主體責(zé)任不明確、違法內(nèi)容輕微且頻繁，處罰過程繁瑣等客觀原因致使隱患始終無法根治，致火因素不斷增加，進(jìn)而造成居民住宅區(qū)火災(zāi)風(fēng)險的增加，再加上部分居民防火意識淡薄，出現(xiàn)堵塞疏散通道、占用消防車道等違法行為，也加劇了居民區(qū)火災(zāi)的產(chǎn)生。

1 居民住宅區(qū)消防安全現(xiàn)狀

2022年，全國消防救援隊(duì)伍共接報火災(zāi)82.5萬起，死亡2053人、受傷2122人，直接財產(chǎn)損失71.6億元，與2021年相比，起數(shù)、亡人數(shù)分別上升7.8%和1.2%，傷人數(shù)和財產(chǎn)損失分別下降8.8%和0.9%。在這一形勢下，研究居民住宅區(qū)的消防安全現(xiàn)狀非常必要。

1.1? 居民區(qū)火災(zāi)發(fā)生頻次較高

居民住宅區(qū)人員密度，火災(zāi)載荷密度相對于其他場所都比較高，居民用火不慎、臥床吸煙、違規(guī)使用電器等行為極易引發(fā)火災(zāi)，加之居民住宅裝潢和裝修多以可燃物為主，如果存在裝修過程中用電設(shè)計負(fù)荷過低、電氣線路截面過小、不能保證用電安全和遠(yuǎn)期負(fù)荷、各種線路配置不合理等情況，就會埋下很多安全隱患，一旦發(fā)生火災(zāi)，居民逃生過程中采取不當(dāng)?shù)穆肪€、采用不當(dāng)?shù)淖跃忍由绞胶蜏缁鸱绞骄腿菀自斐蓚鍪鹿蔥1]。如果此時小區(qū)內(nèi)消防車通道、公用通道、地下室公共區(qū)域等本應(yīng)該空曠的區(qū)域出現(xiàn)堆放雜物、亂停車輛的情況，就會造成火災(zāi)的蔓延擴(kuò)大、延誤消防救援力量到場處置災(zāi)情，這些都會導(dǎo)致事故的危害進(jìn)一步擴(kuò)大。

1.2? 居民住宅區(qū)存在較多火災(zāi)隱患

居民住宅區(qū)消防隱患主要有以下幾種：①堵塞占用室外消防車道、登高平臺面和防火間距不足，一旦發(fā)生火災(zāi)極易造成救援力量到場不及時，火勢蔓延無法控制。②住宅樓內(nèi)公共走道堆放垃圾、雜物、鞋柜等可燃物、障礙物，發(fā)生火災(zāi)后極易造成火災(zāi)蔓延，同時阻礙逃生人員疏散逃生。③居民自身對消防安全工作不重視，對疏散自救知識不了解，對隱患整改存在抵觸和僥幸心理。以上三類隱患能夠長期存在，一方面是因?yàn)槿胱⌒^(qū)初期房產(chǎn)公司對公共區(qū)域、公攤區(qū)域和套內(nèi)區(qū)域的概念加以混淆，造成居民認(rèn)為公共區(qū)域只要能占用都可以占用，這樣大量的獨(dú)戶樓梯間、電梯間的前室、公共天臺、裙房屋面等公共區(qū)域被占用、改造，造成了公共區(qū)域消防隱患增加；另一方面街道社區(qū)工作人員、小區(qū)物業(yè)管理方在勸改隱患過程中居民配合度低，隱患整改進(jìn)度緩慢，長期對立甚至還會加深街道社區(qū)、物業(yè)公司和居民群眾之間的矛盾，使得勸改隱患的難度進(jìn)一步加大，更有對此工作不理解的居民借此為由拖欠物業(yè)管理費(fèi)用，使得物業(yè)公司無法正常修整設(shè)施設(shè)備，很多小區(qū)由于這樣的“死循環(huán)”逐步成為重大火災(zāi)隱患單位。

1.3? “消防網(wǎng)格化”管理落實(shí)不到位

消防網(wǎng)格化管理是以街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政轄區(qū)為單元劃分“大網(wǎng)格”，以社區(qū)、行政村為單元劃分“中網(wǎng)格”，以樓院、村組、單位場所組成的責(zé)任片區(qū)為單元劃分“小網(wǎng)格”，形成全覆蓋、無盲區(qū)的消防管理網(wǎng)絡(luò)[2]。將住宅小區(qū)納入“消防網(wǎng)格化”管理工作中，可以有效延伸消防隱患排查網(wǎng)絡(luò)，避免隱患滋生。而實(shí)際開展工作過程中網(wǎng)格體系雖然建立了，但最終隱患的整改還是需要消防監(jiān)督部門的人員到場進(jìn)行督促，弱化了網(wǎng)格化管理體系的作用，造成該原因有兩點(diǎn)：一是街道社區(qū)以及單位物業(yè)管理方對違反消防安全法律法規(guī)的行為沒有強(qiáng)制處罰整改職權(quán)，完全依靠勸解很難達(dá)到隱患整改的目的；二是網(wǎng)格化的工作性質(zhì)雖然在形式上將消防監(jiān)督責(zé)任制落實(shí)到街道社區(qū)及物業(yè)管理部門這一層，但消防監(jiān)督任務(wù)也只是直接面對街道、社區(qū)或物業(yè)管理方，造成隱患的居民卻往往感受不到壓力，網(wǎng)格化管理效果很難落實(shí)。

1.4? 住宅小區(qū)消防安全管理工作力度有待提升

長期以來，消防監(jiān)督部門主要對轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)單位、重點(diǎn)場所以及輻射范圍內(nèi)的部分一般場所檢查頻次較高，對于居民住宅區(qū)的管理多以督促物業(yè)公司進(jìn)行間接管理為主。在處理投訴舉報或過失火災(zāi)行為時，執(zhí)法方式也多為督促物業(yè)管理方對隱患進(jìn)行整改，“突擊式”的大范圍檢查無法解決居民整體消防意識淡薄的問題，對于違法居民也是以說服教育為主，隱患隨著時間的推移仍然存在。國務(wù)院辦公廳下發(fā)《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》第十四條明確了房地產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、督促物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照合同約定做好住宅小區(qū)共用消防設(shè)施的維護(hù)管理工作，并指導(dǎo)業(yè)主依照有關(guān)規(guī)定使用住宅專項(xiàng)維修資金對住宅小區(qū)共用消防設(shè)施進(jìn)行維修、更新、改造。中華人民共和國應(yīng)急管理部令第5號《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》中第十條、第十二條分別明確了小區(qū)物業(yè)公司、村民委員會、居民委員會應(yīng)當(dāng)履行的日常消防檢查、消防宣傳義務(wù)。但在法規(guī)推行過程中存在打折扣、缺少監(jiān)管部門、行業(yè)管理部門在進(jìn)行消防安全工作督促指導(dǎo)過程中找不準(zhǔn)定位、缺少抓手等問題，這也成了住宅小區(qū)隱患長期存在的原因之一[3，4]。

2 建立小額處罰審批網(wǎng)絡(luò)的意義和方式

行政處罰的意義是維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。小額處罰能給予被執(zhí)法者以約束和邊界感，加深居民對消防違法的理解。居民住宅區(qū)中，因少數(shù)人的違法行為而存在的火災(zāi)隱患極大威脅了全體居民的合法權(quán)益，依托住宅小區(qū)及其管理部門建立完善的小額處罰審批網(wǎng)絡(luò)意義在于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)中管理方的參與度，為責(zé)任履行提供法律基礎(chǔ)和抓手，約束被管理者的行為受控制，這為“消防網(wǎng)格化”工作實(shí)體化運(yùn)行提供配套執(zhí)法平臺，針對出現(xiàn)概率較高以及導(dǎo)致火災(zāi)原因較多的火災(zāi)隱患進(jìn)行檢查和清理，在減少住宅區(qū)火災(zāi)隱患的同時也保護(hù)了絕大多數(shù)居民的合法利益。建立小額處罰審批網(wǎng)絡(luò)可以將行政處罰和消防教育有機(jī)結(jié)合，參與消防教育可以減免處罰的額度，行政處罰可以直接將執(zhí)法壓力傳遞給住宅區(qū)內(nèi)的微小“違法行為”的違法者，避免了出現(xiàn)法律監(jiān)控的盲區(qū)。

2.1? 小額處罰審批網(wǎng)絡(luò)處罰對象

“對癥下藥”是找準(zhǔn)處罰對象的重點(diǎn)，分析近年來“小火亡人”事故的原因及結(jié)果，可知違規(guī)用火用電、民宅商用“多合一”、亂扔煙頭等行為都是致火因素，其中違規(guī)電動車充電的事故發(fā)生次數(shù)逐年遞增，成為主要的致火致災(zāi)因素；住宅區(qū)內(nèi)疏散通道放置雜物影響疏散、小區(qū)消防車道及消防車登高操作面被私家車占用等原因又是導(dǎo)致火災(zāi)事故中人員逃生不暢、阻礙消防救援人員第一時間戰(zhàn)斗展開的主要原因。致火原因增多、逃生路線不暢、救援途徑受阻，這也就成為了“小火亡人”事故的主要原因。直接針對此類致火因素開展執(zhí)法，并讓居民住戶在思想上樹立和明確消防違法的邊界，才能從根源上減少此類事故量的上升。

2.2? 小額處罰審批網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢

消防執(zhí)法作為行政執(zhí)法的一種方式，可以有效地對消防方面的違法行為進(jìn)行懲罰。對于個人的處罰額度雖然不大，但是冗繁的取證、告知過程更凸顯了消防監(jiān)督人員數(shù)量的不足。執(zhí)法覆蓋率低，導(dǎo)致居民消防違法的行為更加沒有顧忌。建立小額處罰審批網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢在于將“取證權(quán)”委派給“網(wǎng)格化”中“小網(wǎng)格”的街道社區(qū)管理人員、樓棟長、派出所片區(qū)民警等開展消防日常巡查的人員，將以往的“現(xiàn)場判定、督促整改”流程強(qiáng)化為“現(xiàn)場取證、網(wǎng)上判定”，減少了因?yàn)榕卸ǔ叨炔煌?、檢查人員消防業(yè)務(wù)水平不均衡造成的執(zhí)法尺度偏差，也避免違法者被處罰時出現(xiàn)抵觸情緒。另外違法者被告知違法行為的過程是多樣的，一方面通過“網(wǎng)格化”的工作人員進(jìn)行告知，另一方面也通過小額處罰審批網(wǎng)絡(luò)中的短信、網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行公示告知，避免了管理過程中出現(xiàn)直接對立矛盾。這不僅是一種處罰、告知方式的革新，同時也將隱患廣而告之，向廣大人民群眾普及消防違法的具體形式，以防止更多的違法行為出現(xiàn)。

2.3? 小額處罰審批網(wǎng)絡(luò)處罰程序

小額處罰審批網(wǎng)絡(luò)的“取證”要求客觀、公正，由檢查、巡查人員拍攝現(xiàn)場違法行為照片，同時由違法行為人確認(rèn)簽字；違法行為人拒絕簽字或無法簽字時，由小區(qū)物業(yè)管理負(fù)責(zé)人員、社區(qū)包戶人員、社區(qū)民警共同簽字確認(rèn)違法行為人的身份信息，避免出現(xiàn)誤判或不當(dāng)取證行為。此外有條件還可以上傳其他視頻、音頻及文字證據(jù)，確保取證的真實(shí)性、全面性?！芭卸ā敝黧w為消防監(jiān)督部門，針對取證中違法行為的輕重、對社會影響的緩急程度進(jìn)行判定，對于證據(jù)反應(yīng)隱患不明顯，判定為無違法行為，直接進(jìn)行案件消除處理；對于證據(jù)反應(yīng)隱患明顯，違法行為人確認(rèn)無誤的，在平臺生成處理決定書，由檢查人員負(fù)責(zé)送達(dá)同時以短信方式通知違法行為人并在平臺公示；對于問題比較棘手、情況復(fù)雜的違法行為，轉(zhuǎn)由監(jiān)督員進(jìn)行現(xiàn)場復(fù)查后再進(jìn)行判定。這種做法將檢查人員和判定人員最大限度地分隔開，避免出現(xiàn)因判定尺度偏差造成的司法不公正；通過網(wǎng)絡(luò)精準(zhǔn)地鑒別違法行為，避免耗費(fèi)大量的人力物力。在進(jìn)行告知和公示違法行為后，被告知的違法行為人如果不服判決或者存在其他情況，可以通過小額處罰審批網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行申訴和復(fù)議，理由充分也可取消處罰決定。在下發(fā)處罰決定后如果遇到惡意未按時依法履行處罰義務(wù)的行為，直接通過政府征信辦計入征信系統(tǒng)，在避免基層網(wǎng)格人員、消防監(jiān)督人員與居民住戶之間產(chǎn)生矛盾的同時也將遵守法規(guī)的責(zé)任傳遞到居民自身。

2.4? 小額處罰審批網(wǎng)絡(luò)容錯機(jī)制及容錯意義

小額處罰的初衷在于對違法行為人本身消防意識淡薄、逃生自救常識缺失等帶來的消防安全隱患進(jìn)行依法處理。如果被告知違法，但實(shí)際違法行為不存在或者確實(shí)已經(jīng)立即改正，被告知人可以通過上傳現(xiàn)場情況及申訴理由進(jìn)行申訴以免去處罰；如果違法行為確實(shí)存在，違法行為人自身能意識到違法行為的錯誤性，小額處罰的經(jīng)濟(jì)處罰可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺學(xué)習(xí)相關(guān)消防知識、答題等方法減免。將冰冷的執(zhí)法和有人情味的勸解相結(jié)合，不斷加深人民群眾群體中消防知識的普及程度，增強(qiáng)居民逃生自救意識，真正達(dá)到全民了解消防、重視消防的理想目標(biāo)。

2.5? 具體開展處罰的辦法及流程

開展居民住宅小區(qū)內(nèi)小額處罰的依據(jù)主要來自《中華人民共和國消防法》《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》以及各地消防條例等法規(guī)中對個人、個體進(jìn)行處罰的相關(guān)條款，處罰額度一般為警告或500元以下罰款。對于違法行為人初次違法并及時主動改正或者無意識違法的行為，違法行為人需要在平臺按要求進(jìn)行在線考試，分?jǐn)?shù)不低于80分后依照“首違免罰”的相關(guān)條款以警告為主，同時消防機(jī)構(gòu)下發(fā)警告處理決定書并進(jìn)行告知；對于違法行為人產(chǎn)生的一般違法行為，不適用“首違免罰”相關(guān)判定規(guī)則的，但違法行為較輕，未造成嚴(yán)重后果的，違法行為人需要在平臺學(xué)習(xí)滿100min，同時參加2次考試分?jǐn)?shù)均不低于80分，消防機(jī)構(gòu)應(yīng)依法處罰50～200元，下發(fā)處罰決定書并進(jìn)行告知；對于違法行為人違法行為較重，違法行為久拖不改，多次違法，甚至是故意違法或者已經(jīng)造成事故后果并不嚴(yán)重的，消防機(jī)構(gòu)應(yīng)到場直接進(jìn)行復(fù)查核實(shí)取證后，違法行為人需要在平臺學(xué)習(xí)滿300min，并在3次考試中取得80分以上成績，消防機(jī)構(gòu)對違法行為人依法處罰500元整并在適當(dāng)范圍內(nèi)進(jìn)行公示公告，函告違法行為人單位、負(fù)責(zé)人；對于違法行為人違法行為已經(jīng)造成嚴(yán)重火災(zāi)后果的，依照《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國消防法》相關(guān)過失引發(fā)火災(zāi)責(zé)任進(jìn)行追究。違法行為人均應(yīng)在被告知十五日內(nèi)繳納罰款，并按時參加平臺消防知識學(xué)習(xí)，對于未按時參加平臺學(xué)習(xí)、考試或者未按期繳納罰款，無視執(zhí)法的行為，由消防機(jī)構(gòu)定期告知征信部門，對違法行為人個人征信進(jìn)行記錄、公示。小額處罰審批網(wǎng)絡(luò)流程見圖1。

圖1? 小額處罰審批網(wǎng)絡(luò)流程圖

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The significance of establishing a small penalty approval network to reduce fire hazards in residential areas

Zhang Yawei

（Urumqi Municipal Fire and Rescue Brigade， Xinjiang Urumqi 830000）

Abstract： The paper analyzes the current situation of fire safety in residential areas and the characteristics of fire hazards， expounds the practical significance of establishing a small penalty approval network， and sorts out the process of the small penalty approval network， hoping to provide some reference for reducing the probability of "death from small scale fire" accidents in residential areas.

Keywords： residential fire; residential fire hazard; small penalty