多源流理論視角下的個(gè)人養(yǎng)老金政策議程設(shè)置研究

楊行健

［摘 要］《個(gè)人養(yǎng)老金實(shí)施辦法》是我國發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，在個(gè)人養(yǎng)老商業(yè)模式探索道路上邁出的關(guān)鍵一步。本文基于多源流理論框架，梳理個(gè)人養(yǎng)老金政策議程過程中的問題源流、政策源流和政治源流，分析政策之窗的開啟以及三源流交匯，以解釋我國個(gè)人養(yǎng)老金政策出臺(tái)的政策過程。同時(shí)就我國個(gè)人養(yǎng)老金政策設(shè)置的議程進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，發(fā)現(xiàn)問題源流的充分成熟和開放通暢的表達(dá)渠道推動(dòng)了政策之窗的打開，最終促成了個(gè)人養(yǎng)老金政策的出臺(tái)。

［關(guān)鍵詞］個(gè)人養(yǎng)老金政策；多源流理論；政策議程設(shè)置

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.13.048

［中圖分類號(hào)］D632.1；C913.7 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1673-0194（2023）13-0168-04

0? ? ?引 言

養(yǎng)老保障涉及千家萬戶，既關(guān)乎民生福祉，也關(guān)系到國家的長治久安。黨的二十大報(bào)告提出“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”。1991年我國頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》指出，要“逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度”。我國基本養(yǎng)老金在這三十年來取得了顯著成就，企業(yè)年金和職業(yè)年金也在穩(wěn)步發(fā)展。2022年4月21日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，11月4日人力資源社會(huì)保障部等五部門聯(lián)合發(fā)布《個(gè)人養(yǎng)老金實(shí)施辦法》（以下簡稱“《辦法》”），正式啟動(dòng)了個(gè)人養(yǎng)老金制度。

《辦法》的出臺(tái)是我國在個(gè)人養(yǎng)老商業(yè)模式上做出的全新探索，而從我國基本養(yǎng)老體系建立的意見提出到標(biāo)志個(gè)人養(yǎng)老金模式形成的《辦法》出臺(tái)，經(jīng)歷了一個(gè)漫長的過程。本文以多源流理論為分析框架探討個(gè)人養(yǎng)老金政策議程的建立，試圖回答以下問題：個(gè)人養(yǎng)老金問題是如何進(jìn)入公眾視野的；哪些因素助推個(gè)人養(yǎng)老金納入政策議程；問題源流、政策源流、政治源流在推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金政策議程設(shè)置中起到了怎樣的作用。

1? ? ?多源流理論：公共政策議程設(shè)置的分析框架

美國著名的公共政策學(xué)家金登于1984年在他的專著《議程、備選方案與公共政策》一書中提出了多源流理論，他指出：“并非由某種因素單獨(dú)作用，而是由于在某一特定時(shí)刻多種因素匯合在一起共同作用導(dǎo)致了某一項(xiàng)目被提上議程［1］?！苯鸬窃诙嘣戳骼碚撝袑⑦@些特定因素分為問題源流、政策源流和政治源流，當(dāng)這三大源流發(fā)生交匯連接時(shí)，政策之窗便會(huì)隨之開啟，與此相關(guān)的社會(huì)問題就能夠上升至政策議程。問題源流著眼于問題的定義，包括系統(tǒng)指標(biāo)的變化、焦點(diǎn)事件和現(xiàn)行政策運(yùn)行的評(píng)估反饋。政策源流包括政策建議、政策主張和政策方案等。政治源流涉及政治對(duì)于問題解決方案的影響，其涵蓋了國民情緒、公眾輿論等。當(dāng)三大源流逐漸演變至成熟時(shí)期，通常由于某些焦點(diǎn)事件或政策促進(jìn)者的推動(dòng)，三大源流匯合，“政策之窗”就會(huì)打開，使得問題上升至政策議程。

2? ? ?我國個(gè)人養(yǎng)老金政策議程設(shè)置的多源流分析

根據(jù)多源流理論，當(dāng)有關(guān)我國個(gè)人養(yǎng)老金的問題源流、政策源流、政治源流充分發(fā)育并且交匯之時(shí)，政策之窗就會(huì)打開，推動(dòng)我國個(gè)人養(yǎng)老金政策的出臺(tái)。

2.1? ?問題源流

問題源流是人們在政策活動(dòng)中辨認(rèn)與理解客觀存在的、已經(jīng)被覺察到的社會(huì)公共問題的過程［2］。在個(gè)人養(yǎng)老金政策出臺(tái)這一案例中，問題源流主要由我國老齡化和養(yǎng)老金制度問題、數(shù)據(jù)指標(biāo)以及焦點(diǎn)事件構(gòu)成。

2.1.1? ?存在問題及其數(shù)據(jù)指標(biāo)

第一，我國人口老齡化問題顯著。根據(jù)2021年《第七次全國人口普查公報(bào)》的數(shù)據(jù)，2020年我國60歲及以上人口為26 401萬人，占總?cè)丝诘?8.70%，與此同時(shí)，老年人口贍養(yǎng)比上升至19.7%。老年人口贍養(yǎng)比的提高也意味著社會(huì)上勞動(dòng)年齡人口需要贍養(yǎng)的老人越來越多，我國的養(yǎng)老金體系將面臨難以持續(xù)發(fā)展的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

第二，基本養(yǎng)老金缺口擴(kuò)大。數(shù)據(jù)顯示，2012年有12個(gè)省份的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期征繳收入大于基金支出［2］。2020年全國各地為了給企業(yè)紓困，減免了2～6個(gè)月不等的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)部分，當(dāng)年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)收入（44 375.7億元）首次低于基金支出（51 301.4億元）［3］。解決基本養(yǎng)老金缺口擴(kuò)大趨勢的暫緩之計(jì)就是發(fā)展第一、第二支柱以外的個(gè)人養(yǎng)老金制度。

第三，養(yǎng)老金體系結(jié)構(gòu)不平衡。具體來看，基本養(yǎng)老金壓力過大，面臨嚴(yán)重的收支不平衡問題，而第二、第三支柱所起到的補(bǔ)充作用太弱，占比太小并且覆蓋范圍有限。截止到2018年，第二支柱參保人數(shù)5 000萬人～6 000萬人左右，而2018年底城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)已達(dá)41 902萬人［4］，與之相比，第二支柱的覆蓋范圍非常有限，支撐作用比較弱。

2.1.2? ?焦點(diǎn)事件

焦點(diǎn)事件具有提升對(duì)問題的預(yù)先預(yù)見的知覺，讓人們重新注意到已經(jīng)“被忘到腦后”的問題上［2］。近年來，各種養(yǎng)老院非法集資的“爆雷”事件層出不窮，

有些養(yǎng)老院借著“返利”“折扣”或者“會(huì)員費(fèi)”等極具誘惑性的名目遮掩著巨額資金的真實(shí)流向——短債長投、挪用其他項(xiàng)目或投向理財(cái)，最終陷入資金危機(jī)而驟然倒閉。2022年9月，湖北鄂州數(shù)百名老人被當(dāng)?shù)刈畲蟮氖裆鷳B(tài)頤養(yǎng)院的宣傳吸引，每人投入數(shù)萬元的床位預(yù)定金，但卻遭遇機(jī)構(gòu)“爆雷”再也無法拿回預(yù)定金。眾多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)非法集資的“爆雷”事件反映了我國目前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資市場的亂象，而如何甄別信息，將資金投到靠譜的養(yǎng)老產(chǎn)品中成了人們?nèi)找骊P(guān)注的問題。

2.2? ?政策源流

為了促進(jìn)個(gè)人養(yǎng)老金相關(guān)政策制度的出臺(tái)，政府相關(guān)部門、業(yè)界代表、學(xué)者專家、新聞媒體等提出了不同的主張和建議，這些匯聚在一起就形成了個(gè)人養(yǎng)老金政策議程的政策源流。個(gè)人養(yǎng)老金政策議程設(shè)置中的政策源流主要來自先行政策的探索試驗(yàn)和政策網(wǎng)絡(luò)成員的建言獻(xiàn)策。

2.2.1? ?先行政策的探索試驗(yàn)

1995年3月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，全國范圍內(nèi)開始試行“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2008年6月《天津?yàn)I海新區(qū)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則》頒布，第一部商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)地方性法規(guī)開始試點(diǎn)。2018年4月，財(cái)政部等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》，在上海市、福建省和蘇州工業(yè)園區(qū)實(shí)施個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。稅延型養(yǎng)老保險(xiǎn)方案的提出讓第三支柱個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)開始在各省市地區(qū)逐步開展試點(diǎn)工程，為個(gè)人養(yǎng)老金政策的出臺(tái)提供了經(jīng)驗(yàn)參考。

2.2.2? ?政策網(wǎng)絡(luò)成員的探討

關(guān)于建立第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的討論和探索長期存在，受專業(yè)背景、社會(huì)屬性和個(gè)人偏好等因素影響，政策網(wǎng)絡(luò)成員持有不同的觀點(diǎn)。本文對(duì)各方代表的觀點(diǎn)進(jìn)行歸納發(fā)現(xiàn)，政府部門一般從宏觀制度出發(fā)，指出現(xiàn)行養(yǎng)老金體系的不足，從結(jié)構(gòu)性缺陷、發(fā)展不平衡等角度提出政策上的建議；商界代表多從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，從基金運(yùn)行的角度，對(duì)養(yǎng)老金的投資和募集提出很多建設(shè)性意見；專家學(xué)者從學(xué)術(shù)研究的角度，一方面對(duì)我國的養(yǎng)老問題提出針對(duì)性意見，另一方面對(duì)比國外養(yǎng)老金制度，提出探索經(jīng)驗(yàn)；新聞媒體則主要曝光問題，引起公眾對(duì)商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)注。這些政策建議，經(jīng)過“政策企業(yè)家”的軟化活動(dòng)進(jìn)入政策制定的系統(tǒng)中，加快了個(gè)人養(yǎng)老金實(shí)施方案的出臺(tái)。

2.3? ?政治源流

政治源流通常包括國民情緒、執(zhí)政黨的理念、利益集團(tuán)的競爭等因素［1］。個(gè)人養(yǎng)老金政策議程的政治源流主要有國民情緒和執(zhí)政黨理念。

2.3.1? ?國民情緒

養(yǎng)老與養(yǎng)老金話題是公眾關(guān)心的熱點(diǎn)之一，無論是在政府工作報(bào)告還是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)都有著很高的關(guān)注度和點(diǎn)擊量，每年“兩會(huì)”期間相關(guān)話題熱度也是居高不下。2012年6月6日人民網(wǎng)在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)起“如何看待人社部擬適時(shí)建議彈性延遲領(lǐng)養(yǎng)老金年齡”在線調(diào)查，截至當(dāng)日凌晨六點(diǎn)，已有超過76萬名網(wǎng)友參與調(diào)查，高達(dá)93.7%的網(wǎng)友投了反對(duì)票。2013年1月至2014年2月，中青輿情監(jiān)測室共統(tǒng)計(jì)到與“養(yǎng)老”有關(guān)的輿情信息3 210多萬條。其中抽樣分析5萬條，結(jié)果顯示，25.5%的網(wǎng)民認(rèn)為解決我國養(yǎng)老困境還需要很長的時(shí)間。綜合來看，養(yǎng)老金話題一直是媒體和公眾關(guān)注的熱點(diǎn)話題，公眾的不滿情緒也暴露出第一、第二支柱養(yǎng)老金存在的問題，加快了個(gè)人養(yǎng)老金政策的出臺(tái)。

2.3.2? ?執(zhí)政黨的理念

執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)深刻影響著公共政策的制定，中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨，其理念對(duì)我國公共政策的出臺(tái)具有關(guān)鍵性甚至決定性的作用。黨的十九大報(bào)告中黨做出了我國社會(huì)基本矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變的重大政治判斷，確立了以人民為中心的發(fā)展思想。黨的二十大報(bào)告中提出，“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”。這種執(zhí)政理念指導(dǎo)著人民政府的工作方向，在2021年政府工作報(bào)告中，首次提及了第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，并提出將規(guī)范其發(fā)展；在《“十四五”規(guī)劃綱要》中，明確提到要“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略；健全多層次社會(huì)保障體系”。個(gè)人養(yǎng)老金政策的推出，是政府秉持以人民為中心的發(fā)展思想，為健全完善我國社會(huì)保障體系、滿足人民美好生活需要而做出的政策回應(yīng)。

2.4? ?三流交匯的實(shí)現(xiàn)

當(dāng)問題源流、政策源流和政治源流相互獨(dú)立發(fā)展成熟后，由政策企業(yè)家在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)推動(dòng)，三條源流匯合，就能促進(jìn)“政策之窗”的開啟。

2.4.1? ?政策之窗的開啟

“政策之窗”的開啟是某一公共問題和構(gòu)建被決策者識(shí)別為政策議題的機(jī)會(huì)，是政策決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)［5］。2021年12月17日，中共中央全面深化改革委員會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過了《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，促進(jìn)了個(gè)人養(yǎng)老金政策議程三源流的匯合，進(jìn)而開啟了“政策之窗”?！罢咧啊辈]有在會(huì)議結(jié)束后立即關(guān)閉，中共中央全面深化改革委員會(huì)會(huì)議起著研究剖析改革深水期難點(diǎn)痛點(diǎn)的作用，旨在站在頂層設(shè)計(jì)角度破除深化改革的阻力［6］。會(huì)議意見引發(fā)了相關(guān)部門、專家學(xué)者和社會(huì)公眾的廣泛熱議，政策企業(yè)家圍繞“個(gè)人養(yǎng)老金”的話題整合意見形成提案。在2022年3月的全國“兩會(huì)”上，多名人大代表、政協(xié)委員針對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金提出了自己的建議方案，這些建議在經(jīng)過政府吸納整合后成為《辦法》的一部分。

2.4.2? ?政策企業(yè)家與三流交匯

政府官員、商界代表、專家學(xué)者和新聞媒體扮演了個(gè)人養(yǎng)老金政策出臺(tái)過程中的“政策企業(yè)家”角色，

助推了三大源流交匯并讓個(gè)人養(yǎng)老金問題納入政策議程。個(gè)人養(yǎng)老金的相關(guān)提案在之前就被多次提出，但直到中共中央全面深化改革委員會(huì)第二十三次會(huì)議，建立個(gè)人養(yǎng)老金的方案才逐步完善。在隨后2022年3月的“兩會(huì)”上，多名代表圍繞這個(gè)話題提出了相關(guān)提案，如《關(guān)于大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老信托基金的建議》等。議案的提出加速了個(gè)人養(yǎng)老金政策的出臺(tái)。2022年4月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，在該文件的指導(dǎo)下，同年11月五部門聯(lián)合發(fā)布的《個(gè)人養(yǎng)老金實(shí)施辦法》正式出臺(tái)。

3? ? ?結(jié)論與探討

由以上分析論述可以看出，個(gè)人養(yǎng)老金政策議程的設(shè)置過程與多源流模型的軌跡具有一定適切性。我國的人口老齡化問題、基本養(yǎng)老金缺口的擴(kuò)大和養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)體系的不平衡構(gòu)成了問題源流，養(yǎng)老院“爆雷”焦點(diǎn)事件引發(fā)了社會(huì)輿論的關(guān)注；網(wǎng)絡(luò)新聞將問題宣傳報(bào)道進(jìn)一步強(qiáng)化了國民情緒，最后在執(zhí)政黨的執(zhí)政理念下，結(jié)合先行政策的積累和政策網(wǎng)絡(luò)成員的廣泛討論，中共中央全面深化改革委員會(huì)會(huì)議以及“兩會(huì)”的召開為個(gè)人養(yǎng)老金開啟了政策之窗，三大源流于此匯合，通過“政策企業(yè)家”的軟化活動(dòng)，最終推動(dòng)了個(gè)人養(yǎng)老金政策方案的出臺(tái)。在此次政策出臺(tái)的過程中，環(huán)境的變化以及問題源流的發(fā)育推動(dòng)了三大源流的交匯。此前，雖然我國已提出建設(shè)三支柱養(yǎng)老體系的設(shè)想，但有關(guān)政策建議和試點(diǎn)并沒有取得理想的成效。由于環(huán)境的變化和問題的加深，我國日益嚴(yán)重的老齡化問題和缺口日漸擴(kuò)大的基本養(yǎng)老金推動(dòng)公眾和政策制定者不得不更加重視養(yǎng)老問題，此前積累的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和方案構(gòu)想也隨著國民情緒的高漲和執(zhí)政黨的理念與我國的實(shí)際養(yǎng)老問題結(jié)合，最終三源流匯合，政策之窗打開。最后應(yīng)當(dāng)注意到，中共中央全面深化改革委員會(huì)會(huì)議和“兩會(huì)”的召開為“政策企業(yè)家”的軟化活動(dòng)和“政策之窗”的打開提供了必要條件。隨著我國公民社會(huì)的發(fā)展和民主化程度的提高，建立完善通暢、多層次的表達(dá)渠道，讓更多社會(huì)公眾、代表參與公共政策的討論和制定，可以大大減小政策出臺(tái)的阻力，推動(dòng)更加民主、科學(xué)的政策出臺(tái)。

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