實施機構(gòu)視角下的公路PPP項目管理和成效研究

龔小婷,何富全

(南寧市公路發(fā)展中心,廣西 南寧 530200)

0 引言

在國家大力推廣和政策支持下,我國目前已成為全球最大的PPP市場。截至2022年底,全國在庫PPP項目數(shù)為10 346個,覆蓋19個行業(yè),投資總額20.92萬億元,交通行業(yè)規(guī)模居于首位[1],交通領(lǐng)域中公路類項目數(shù)量和規(guī)模占比均居于首位[2],PPP已成為我國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)供給的重要機制。

過去關(guān)于PPP研究,從內(nèi)容上主要集中在理論、政策、立法、風險管控、效益評價、合同管理等方面,針對公路領(lǐng)域PPP專項研究相對缺乏。從研究角度上主要從政府、企業(yè)和整個PPP環(huán)境的視覺出發(fā),對實施機構(gòu)的關(guān)注度較少。而實施機構(gòu)作為PPP全生命周期的執(zhí)行主體和責任主體,對項目成功實施起到關(guān)鍵性作用。本文結(jié)合公路PPP項目特點,分析實施機構(gòu)在工作推進中面臨的困境,揭示其問題根源,并提出針對性的破解方法,旨在為公路PPP模式提供經(jīng)驗借鑒和決策參考。

1 公路PPP項目特點分析

(1)投資規(guī)模大,回報期長,實施成效影響大,作用范圍廣。根據(jù)全國PPP綜合信息平臺2023年2月發(fā)布數(shù)據(jù)顯示,公路PPP項目中,一級公路和高速公路占比超80%,一級公路平均投資規(guī)模約20億元/個,高速公路平均規(guī)模>120億元/個,且合作期20年以上的近90%,規(guī)模和體量據(jù)于行業(yè)首位。實施及推進成效對地方經(jīng)濟和社會有較大影響。

(2)極易受用地及地方政府支持度及配合度影響。公路項目屬于線性工程,其占用土地資源遍及范圍廣,跨越多個縣區(qū)市,用地手續(xù)辦理及沿線政府的配合及工作力度,決定用地交付時間,成為影響項目進度的關(guān)鍵。

(3)涉及參與方及利益相關(guān)方眾多。除PPP合同甲(政府實施機構(gòu))乙(項目公司)雙方外,還有施工、監(jiān)理、檢測、設(shè)計等參建單位,財政、發(fā)改、規(guī)劃、交通、自然資源、環(huán)保、水利、審計、安監(jiān)等多個政府職能部門及沿線城區(qū)和群眾等,利益關(guān)系復(fù)雜。

(4)涉及專業(yè)領(lǐng)域廣,專業(yè)性強。公路PPP項目涉及規(guī)劃、設(shè)計、工程、財稅、管理、法律、經(jīng)濟、養(yǎng)護、風控等多個專業(yè)領(lǐng)域,綜合性強,對管理者要求高。

2 實施機構(gòu)的角色分析

2.1 實施機構(gòu)的特點及角色特性

實施機構(gòu)是政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位,在授權(quán)范圍內(nèi)負責項目的準備、采購、監(jiān)管和移交等工作,擁有著多重身份角色,具備多樣性和復(fù)雜性。

(1)合作者、監(jiān)管者。實施機構(gòu)代表政府與項目公司簽訂PPP合同,雙方是合作伙伴關(guān)系;同時根據(jù)政府的行政職權(quán)及合同賦予的權(quán)利義務(wù),對項目公司進行監(jiān)督管理。

(2)決策者、執(zhí)行者、協(xié)調(diào)者、服務(wù)者。實施機構(gòu)開展PPP具體工作,代表政府方履行合同甲方各項權(quán)利義務(wù);同時作為問題及各方關(guān)系利益的協(xié)調(diào)者,服務(wù)于項目,為項目提供政府方的要素保障。

(3)被監(jiān)督者。實施機構(gòu)各項工作開展受財政、審計和上級有關(guān)部門等的監(jiān)督;PPP項目產(chǎn)出是公共產(chǎn)品和服務(wù),最終用戶是公眾,實施機構(gòu)代表政府,也是公共利益的代表者和維護者,其行為接受社會公眾監(jiān)督。

2.2 公路PPP項目實施機構(gòu)的能力要求

公路PPP項目涉及不同專業(yè)領(lǐng)域,綜合性強、復(fù)雜度高,因此對實施機構(gòu)提出更多更高要求:

(1)需具備較強的綜合素質(zhì)和專業(yè)能力,既要熟悉工程技術(shù)、財稅金融、管理、法律、風險控制、組織協(xié)調(diào)等專業(yè)知識,又要對PPP理解透徹,且能將其融會貫通。

(2)要求實施機構(gòu)配有足夠的技術(shù)人員,具備良好的專業(yè)素養(yǎng)、分析研判能力和組織協(xié)調(diào)能力,以滿足公路PPP項目日常監(jiān)測。同時,還需要經(jīng)常性地到現(xiàn)場開展督導(dǎo)、踏勘、考核及協(xié)調(diào)工作,及時發(fā)現(xiàn)和處理存在問題。

(3)PPP本質(zhì)為政企合作,必然存在“公私利益”的博弈,加上公路PPP項目參與方眾多,實施機構(gòu)面臨較為復(fù)雜的利益協(xié)調(diào)和平衡,需掌握博弈技巧,具備良好的溝通談判能力,了解對方關(guān)切,尋求共識,妥善解決爭議,實現(xiàn)共贏。

3 公路PPP項目推進中面臨的困境

(1)實施機構(gòu)角色的重要性與所擁有的資源不匹配,影響工作開展。實施機構(gòu)作為PPP項目的實施主體、推進主體和責任主體,對項目規(guī)范、高效、成功運作起關(guān)鍵性作用。公路PPP項目對實施機構(gòu)的技術(shù)力量、專業(yè)素養(yǎng)、綜合能力及配套的軟硬件設(shè)施都提出了要求。同時,涉及協(xié)調(diào)和參與的部門(單位)眾多,需要政府賦予和明確權(quán)屬關(guān)系。但政府授權(quán)中并未同步配套相應(yīng)的資源,實施機構(gòu)作為單一的政府部門,實際所能擁有的人力、物力、權(quán)力、財力(部門預(yù)算)等資源有限,與其角色的重要性及實際工作需求不匹配,影響工作開展和項目推進。

(2)政府授權(quán)較為籠統(tǒng),內(nèi)容權(quán)限不清晰,權(quán)屬定位不明確,難以有效發(fā)揮實施機構(gòu)的關(guān)鍵作用。政府授權(quán)文件僅簡單表述為:由實施機構(gòu)負責項目的準備、采購、監(jiān)管和移交等工作。授權(quán)內(nèi)容不明細,權(quán)力范圍、邊界不清晰,且項目實施過程中涉及相關(guān)政府部門的職責義務(wù)均未提及,實施機構(gòu)與各單位間的關(guān)系均不明確,在執(zhí)行過程中也很難準確把控自身的角色定位,難以有效發(fā)揮其關(guān)鍵主體的效用。

(3)牽涉主體多,角色及利益關(guān)系復(fù)雜,缺乏協(xié)同聯(lián)動機制。公路PPP項目推進過程中涉及發(fā)改、財政、規(guī)劃、國土、交通、環(huán)保、安監(jiān)、審計等多個單位及沿線地方政府。而政府未對各相關(guān)單位的職責義務(wù)予以明確或?qū)懭隤PP合同,導(dǎo)致各部門配合不到位、不及時、執(zhí)行力低,缺乏統(tǒng)一規(guī)范的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制,無法形成有效合力。實施機構(gòu)作為單一部門,擁有的權(quán)力不足、權(quán)限不明確,難以牽頭組織協(xié)調(diào)所有涉及的部門和各級地方政府,不能有效獲得相關(guān)各方積極響應(yīng)和協(xié)同配合,導(dǎo)致問題協(xié)調(diào)處理效率低,影響項目推進。同時,公路PPP項目在實施過程中,涉及質(zhì)量、安全、資金、環(huán)保等監(jiān)管事項,遍及多個職能部門,監(jiān)管權(quán)力分散、權(quán)責劃分不夠明晰[3],而且與實施機構(gòu)監(jiān)督管理存在交叉重疊,容易造成重復(fù)監(jiān)管,或陷入管理缺位狀態(tài),降低監(jiān)管效率。

(4)存在較多變更和不可預(yù)見風險。公路PPP項目通常在項目核準(工可批復(fù))前開展社會資本方采購,簽訂合作協(xié)議。若項目設(shè)計文件不成熟,會導(dǎo)致后續(xù)工程變更頻繁,出現(xiàn)投資超概算或超合同價的現(xiàn)象,投資控制風險大。項目考核辦法(指標)作為合同的組成部分,往往也會出現(xiàn)考核指標與項目實際不符,達不到考核目的的情況。同時,合作期長,項目公司及政府方人員變動頻繁,加之外界政策和市場環(huán)境的變化調(diào)整,對項目工作的連續(xù)性和項目管理帶來較大影響。

4 對策建議

4.1 實施機構(gòu)層面

4.1.1 找準角色定位

(1)做好合作者、監(jiān)管者的角色扮演和身份融合,管促結(jié)合是關(guān)鍵。作為合同“甲方”,與項目公司是合作伙伴關(guān)系,雙方擁有平等合同主體身份,應(yīng)尊重對方合同權(quán)利,積極履行合同義務(wù),共研共商,且政府方應(yīng)帶頭誠信履約,樹立信用政府形象,增加政府公信力和企業(yè)的投資信心。作為監(jiān)管者,需明確“監(jiān)管”根本目的是保證和促進項目實施,避免一味以“掌舵人”的高壓姿態(tài),給項目公司帶來壓迫感。要靈活行使監(jiān)督權(quán),擊中關(guān)鍵要害,理清關(guān)鍵事項、關(guān)鍵環(huán)節(jié),提高監(jiān)管效果,強化監(jiān)管服務(wù),避免過度干預(yù),充分釋放和發(fā)揮項目公司能動性、創(chuàng)造性和技術(shù)管理優(yōu)勢,為項目創(chuàng)造更多價值。

(2)做好問題及各方關(guān)系利益的調(diào)處和引導(dǎo)。及時收集各參與方反饋的問題,認真梳理各方關(guān)切的焦點,積極溝通協(xié)調(diào),找準問題根源,明確最終目標,達成共識,尋求最佳解決方案。同時,有效平衡政企雙方利益,引導(dǎo)企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新,工藝改造,組織優(yōu)化,節(jié)約成本,提質(zhì)增效,創(chuàng)造更多價值,使得公路PPP項目質(zhì)量和效益雙提升,實現(xiàn)公私利益共贏。

(3)強化自身能力建設(shè),自覺接受公眾監(jiān)督。加強實施機構(gòu)人才隊伍建設(shè)培養(yǎng),提升PPP管理水平、專業(yè)技能和風險識別防范能力,嚴格履職,規(guī)范履約,加強自我監(jiān)測,完善信息公開制度和PPP平臺信息管理,暢通監(jiān)督渠道,保證PPP項目陽光健康運行。

4.1.2 做好績效管理

(1)防止績效評價流于形式,做到及時準確地發(fā)現(xiàn)問題、漏洞,提出針對性解決方案并跟蹤、復(fù)核、落實整改,達到及時糾偏補漏,防范隱性風險的目的。

(2)保證考核指標和評分辦法科學(xué)合理、可操作,做到“一項目一方案”,準確符合項目實際。容許實施過程中考核指標的合理性調(diào)整優(yōu)化,以適應(yīng)不斷變化波動的外界環(huán)境,保證考核實效。

(3)探索建立公路PPP項目ESG績效評價體系。ESG評價是關(guān)注環(huán)境、社會和治理而非財務(wù)績效的投資評價。公路PPP項目產(chǎn)出為公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù),引入ESG能更全面評價項目帶來的社會、環(huán)境、經(jīng)濟和長遠效益。通過設(shè)置創(chuàng)新績效、履約績效、責任績效等考評指標,激勵和引導(dǎo)項目公司樹立責任投資理念,積極創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu),采用公路新材料、新設(shè)備、新工藝、新技術(shù);同時享受新政策推廣下的資金支持和配套福利,花較少的投資建更優(yōu)品質(zhì)的工程,使項目整體實現(xiàn)更大的價值和社會效用,真正實現(xiàn)政企雙贏。

4.1.3 發(fā)揮第三方服務(wù)機構(gòu)作用

(1)選擇專業(yè)的服務(wù)機構(gòu)是基礎(chǔ)也是關(guān)鍵。應(yīng)注重企業(yè)實際投入到項目的服務(wù)團隊及人員的履歷、經(jīng)驗、技術(shù)等綜合實力。

(2)建立服務(wù)機構(gòu)管理考核機制,確保其人員到位、履約到位、服務(wù)質(zhì)量到位。

(3)全方位發(fā)揮服務(wù)機構(gòu)的作用和優(yōu)勢,給項目帶來更多實質(zhì)性效用。通過組織服務(wù)機構(gòu)開展集中培訓(xùn)、問詢答疑、經(jīng)驗交流,增強各參與方PPP技術(shù)和業(yè)務(wù)能力,提升整體協(xié)作和管理效能。

(4)借助咨詢機構(gòu)的中立性、獨立性,有效調(diào)解政府方和項目公司(社會資本方)間的分歧、矛盾,起到良好的調(diào)節(jié)作用。

4.2 政府層面

4.2.1 加大政策支持和保障力度

PPP不是變相的融資工具,而是作為一種創(chuàng)新的公共服務(wù)供給方式,以平等、誠信為準則達成的一種契約、合作關(guān)系[4],需政企雙方共同發(fā)力才能實現(xiàn)共贏。政府有力的政策支持和誠信履約是吸引投資者的關(guān)鍵,探索出臺支持PPP的政策法規(guī)或規(guī)章,在融資、審批、貸款、稅費等方面予以支持和保障;嚴格踐行契約精神,強化信用政府建設(shè),激發(fā)企業(yè)投資合作熱情和信心,讓PPP真正成為優(yōu)化營商環(huán)境、提高公共服務(wù)質(zhì)量的重要手段。

4.2.2 優(yōu)化對實施機構(gòu)的授權(quán)管理和資源配置

政府應(yīng)鼓勵和支持引進專業(yè)咨詢團隊為實施機構(gòu)(政府方)提供智力支持,將實施機構(gòu)PPP工作經(jīng)費合規(guī)化列入部門預(yù)算,使之擁有足夠的資源和技術(shù)能力,在項目實施中發(fā)揮關(guān)鍵核心作用,充分履職,做好政府“代言人”。

政府授權(quán)中明確實施機構(gòu)的職責、權(quán)限、與相關(guān)部門關(guān)系等,賦予其足夠的權(quán)力,且這些權(quán)力應(yīng)不受原機構(gòu)職能和層級影響。在組織協(xié)調(diào)方面,賦予實施機構(gòu)牽頭組織的權(quán)利,建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機制,掃除實施機構(gòu)與上級部門及跨部門間的溝通壁壘和層級障礙,使實施機構(gòu)能順利牽頭組織相關(guān)部門開展協(xié)調(diào)工作,減少問題流轉(zhuǎn)時間和處理流程,確保問題處理及時高效。從承擔的主體責任方面來看,實施機構(gòu)作為PPP項目實施主體、推進主體和責任主體,應(yīng)該擁有相應(yīng)的權(quán)力,確保其能夠充分代表政府完整履行PPP合同中政府方的權(quán)利義務(wù),樹立政府誠信履約的契約精神,提高政府公信力,使“實施機構(gòu)”的名義更有實質(zhì)性分量,從而順利高效地開展工作。

4.2.3 建立和完善協(xié)同聯(lián)動機制

(1)建立“實施機構(gòu)聯(lián)合體”,將涉及的政府相關(guān)部門一并列入,分配不同權(quán)責,明確實施機構(gòu)牽頭方(權(quán)責最大),一般由項目所屬行業(yè)的主管單位擔任,參與PPP項目全周期工作;各權(quán)責單位負責相應(yīng)階段(識別期、前期、建設(shè)期、運營期、移交等)的相關(guān)工作。將實施機構(gòu)“聯(lián)合體”各成員單位的職責寫入PPP合同中,并從政策、制度等層面明確各部門職責范圍、工作內(nèi)容、從屬關(guān)系、組織協(xié)調(diào)等問題,對牽頭實施機構(gòu)的權(quán)責做出明確規(guī)定,由“實施機構(gòu)聯(lián)合體”共同履行PPP合同。

(2)成立本級政府直屬的PPP中心(指揮部)。由省/市級政府主要領(lǐng)導(dǎo)班子成員專管,建立聯(lián)合互動的促進機制,負責督導(dǎo)本級PPP項目運作,配備專業(yè)咨詢機構(gòu)提供智力支持,及時研究處理存在的問題。下設(shè)沿線地方政府工作專班,負責解決征地拆遷及沿線民眾協(xié)調(diào)維穩(wěn)工作。PPP中心實行例會制度,各項目實施機構(gòu)定期梳理和上報問題清單,由專人收集整理并匯報,統(tǒng)籌組織會議研究,減少問題周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和流轉(zhuǎn)時間,提高處理效率。形成聯(lián)動效應(yīng),加強不同項目參與方溝通交流、共商共研、經(jīng)驗分享、互學(xué)互鑒,實現(xiàn)共同提升,推動PPP高效運作、高質(zhì)量發(fā)展。

5 結(jié)語

本文結(jié)合公路PPP項目特點,從影響PPP實施效果的關(guān)鍵角色——實施機構(gòu)的角度,深入剖析項目推進工作中存在的問題和困境,從加強能力建設(shè)、資源配置,優(yōu)化政府授權(quán),完善政策制度保障等方面提出對策建議,以保證實施機構(gòu)有能力、有權(quán)力、有支撐地充分履職和開展工作,有效發(fā)揮其關(guān)鍵主導(dǎo)作用,推動公路PPP項目優(yōu)質(zhì)高效運作。