基于多中心治理的海域使用權(quán)配置建議

安太天，朱慶林，楊 瀟

（1.國(guó)家海洋信息中心，天津 300171；2.中國(guó)海洋大學(xué)，山東 青島 266100）

當(dāng)前，我國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革逐漸步入深水區(qū)，亟待以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系。海域資源資產(chǎn)是全民所有自然資源資產(chǎn)的重要部分，面臨著底數(shù)不清、浪費(fèi)流失、權(quán)責(zé)不清、監(jiān)管不到位等問(wèn)題。在市場(chǎng)配置資源起決定性作用的新時(shí)代，海域資源要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制是提高海域資源配置效率、促進(jìn)海洋高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，也是構(gòu)建海域產(chǎn)權(quán)制度的重要環(huán)節(jié)，健全海域資源產(chǎn)權(quán)制度亟須抓牢海域使用權(quán)配置。只有加強(qiáng)海域使用權(quán)配置管理的頂層設(shè)計(jì)，才能引導(dǎo)海域資源節(jié)約集約利用和高效合理配置，夯實(shí)海洋生態(tài)文明基礎(chǔ)，加快海域資源要素有序流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。海域使用權(quán)屬管理的研究與實(shí)踐已經(jīng)取得一定成果，在實(shí)踐中形成了行政審批和市場(chǎng)化配置并行的配置方法[1-2]，開(kāi)展了資源配置評(píng)價(jià)體系[3]、市場(chǎng)化現(xiàn)狀[4]及海域使用權(quán)價(jià)格評(píng)估[5-6]、海域資產(chǎn)定價(jià)[7-10]等方面研究，探討了產(chǎn)權(quán)理論[11]和立體化確權(quán)的相關(guān)問(wèn)題[12]，并從法律角度闡釋了海域使用權(quán)這一用益物權(quán)的原則與制度構(gòu)建[13-15]。為更好地發(fā)揮市場(chǎng)在海域資源配置中的決定性作用，亟須開(kāi)展海域使用權(quán)市場(chǎng)化配置理論研究。為了使海域使用權(quán)配置管理更契合我國(guó)新時(shí)代海域治理的要求，構(gòu)建現(xiàn)代化的海洋治理體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體彈性，同時(shí)兼顧政府宏觀調(diào)控剛性，結(jié)合市場(chǎng)和政府治理優(yōu)勢(shì)，本文分析海域使用權(quán)配置現(xiàn)狀、困境，從多中心治理理論視角研究海域使用權(quán)市場(chǎng)化配置改革趨向，設(shè)計(jì)海域使用權(quán)配置框架，提出相關(guān)對(duì)策建議，以?xún)?yōu)化海域使用權(quán)配置。

1 海域使用權(quán)配置現(xiàn)狀與困境

1.1 海域使用權(quán)配置現(xiàn)狀

本文選取2002—2017 年新增海域確權(quán)面積和海域使用權(quán)審核發(fā)放數(shù)據(jù)，分析發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)呈波動(dòng)趨勢(shì)，受政策影響較大，以2002 年和2012 年海洋功能區(qū)劃發(fā)布為節(jié)點(diǎn)，先增后減并趨于穩(wěn)定（圖1）。海域使用權(quán)配置呈現(xiàn)政府行政與市場(chǎng)化并行的配置模式，行政審批確權(quán)海域中經(jīng)營(yíng)性用海占比較大，集中在漁業(yè)用海、工業(yè)用海和交通運(yùn)輸用海等類(lèi)型；海域使用權(quán)市場(chǎng)化配置比例逐步升高，但與行政審批相比仍有較大差距（圖2，圖3）。海域使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)波動(dòng)較大（圖4），海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等權(quán)能無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有效能，2006—2011 年二級(jí)市場(chǎng)較為活躍，2012 年大幅下降，部分原因是金融市場(chǎng)開(kāi)始對(duì)海域使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)重新評(píng)估，防范意識(shí)加強(qiáng)。2012 年起，海域使用權(quán)抵押面積占比波動(dòng)上升，二級(jí)市場(chǎng)防范機(jī)制、配套政策逐步建立，金融資本市場(chǎng)對(duì)海域使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)投資力度加大。

圖1 2002—2017 年我國(guó)新增確權(quán)海域面積和確權(quán)現(xiàn)狀

圖2 2005—2017 年我國(guó)市場(chǎng)化出讓與行政審批確權(quán)海域面積變化

圖3 2005—2017 年我國(guó)經(jīng)營(yíng)性與公益性用海確權(quán)海域面積

圖4 2006—2017 年我國(guó)海域使用權(quán)抵押面積與確權(quán)面積變化

海域使用權(quán)管理目前以要素保障為導(dǎo)向，推進(jìn)“多審合一”“多證合一”，逐步向市場(chǎng)化配置方向發(fā)展，并注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，實(shí)施最嚴(yán)格的圍填海管控措施和海岸線(xiàn)管理措施，依托海域動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)管理系統(tǒng)，通過(guò)遙感監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)視監(jiān)測(cè)、疑點(diǎn)疑區(qū)監(jiān)測(cè)等方式，監(jiān)測(cè)海域動(dòng)態(tài)變化，為海域管理提供信息支撐。而在實(shí)際管理過(guò)程中，公眾和非政府組織的參與及監(jiān)督不足。一是缺乏信息交流平臺(tái)，海域產(chǎn)權(quán)信息公開(kāi)制度不健全，社會(huì)監(jiān)督力度較弱；二是缺乏宣傳平臺(tái)，公眾參與意識(shí)不強(qiáng)，難以認(rèn)識(shí)到全民所有海域資產(chǎn)在保障民生方面的特殊性，導(dǎo)致原本惠及民生的海域無(wú)法發(fā)揮作用，政府、公眾、市場(chǎng)間信息不對(duì)稱(chēng)，難以形成政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)督合力。

1.2 海域使用權(quán)配置困境

（1）海域使用權(quán)市場(chǎng)化配置比重仍然較低。目前我國(guó)海域使用權(quán)配置行政審批配置多而市場(chǎng)化配置少，行政審批的經(jīng)營(yíng)性用海在一定程度上阻礙海域資源要素自主有序流動(dòng)，配置效率較低，無(wú)法完全激發(fā)市場(chǎng)活力。同時(shí)，海域使用權(quán)市場(chǎng)化配置相關(guān)配套體系并不完善，海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估體系尚未建立，海域使用金動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)慢，以致海域使用權(quán)價(jià)格難以客觀、真實(shí)地反映海域使用權(quán)價(jià)值，難以保證市場(chǎng)化出讓海域價(jià)格的科學(xué)性、合理性。因此海域使用權(quán)配置需要堅(jiān)持市場(chǎng)配置、政府監(jiān)管，探索自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的多種有效實(shí)現(xiàn)形式，一方面發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，另一方面加強(qiáng)政府監(jiān)管，保障所有者權(quán)益。

（2）海域使用權(quán)配置信息平臺(tái)建設(shè)不足。海域產(chǎn)權(quán)制度改革要求，我國(guó)要健全自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系，同時(shí)完善要素市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，完善要素市場(chǎng)化交易平臺(tái)，通過(guò)信息產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)、執(zhí)法與監(jiān)督平臺(tái)、信息交流平臺(tái)和宣傳平臺(tái)等多平臺(tái)多渠道形成監(jiān)管合力。當(dāng)前我國(guó)信息平臺(tái)建設(shè)不足，一方面，公眾和非政府組織等監(jiān)督主體與市場(chǎng)和政府間缺乏溝通渠道，政府和公眾間信息脫節(jié)，無(wú)法協(xié)同作用。另一方面，海域使用權(quán)配置一級(jí)市場(chǎng)與二級(jí)市場(chǎng)缺乏銜接平臺(tái)，導(dǎo)致信息不對(duì)稱(chēng)，有關(guān)海域使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)相關(guān)政策和制度尚不完善，無(wú)法應(yīng)對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的形勢(shì)。

（3）缺乏市場(chǎng)監(jiān)管制度。一方面海域使用權(quán)市場(chǎng)化出讓占比較低；另一方面市場(chǎng)化出讓的海域使用權(quán)價(jià)格與基準(zhǔn)價(jià)格相差無(wú)幾，價(jià)值評(píng)估體系不健全，導(dǎo)致海域使用權(quán)配置無(wú)從監(jiān)管。

2 多中心治理理論下的海域使用權(quán)配置框架

2.1 海域使用權(quán)配置趨向

海域使用權(quán)配置趨向是進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)主體地位和政府監(jiān)管職能、非政府組織積極參與、公眾全程監(jiān)督，各主體共同參與，完善現(xiàn)階段海域使用權(quán)配置不平衡問(wèn)題。

（1）市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)推動(dòng)了海域使用權(quán)配置方式改革。市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體制不斷深化，對(duì)我國(guó)海域所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的要求越來(lái)越迫切。過(guò)去海域使用權(quán)配置行政指令較多，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)界限模糊，對(duì)招拍掛等市場(chǎng)化配置方式有較多限制，不利于市場(chǎng)化發(fā)展，違背了公共產(chǎn)品不僅要保障民生、也要體現(xiàn)價(jià)值的理念，因此需要改革海域使用權(quán)配置方式，以符合市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)。

（2）政府職能轉(zhuǎn)變給海域使用權(quán)配置改革帶來(lái)了新契機(jī)。治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求政府由過(guò)去全能型治理模式向政府引導(dǎo)、多方共治的模式轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，為海域使用權(quán)配置進(jìn)行“松綁”，市場(chǎng)成為海域使用權(quán)配置的發(fā)展趨勢(shì)；而政府通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管對(duì)海域使用權(quán)配置“上保險(xiǎn)”，不僅促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也提高了治理能力。

（3）提升海域資源價(jià)值成為海域使用權(quán)配置改革的內(nèi)在需要。隨著土地資源日益稀缺，海域資源開(kāi)發(fā)利用成為趨勢(shì)；同時(shí)，優(yōu)質(zhì)海域資源相對(duì)缺乏，成為開(kāi)發(fā)利用者競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)象，從而提升了海域資源的自身價(jià)值。過(guò)去的海域使用權(quán)配置方式已經(jīng)不再適用，需要更多地用市場(chǎng)來(lái)衡量海域資源價(jià)值，這樣才能保證全民所有自然資源資產(chǎn)價(jià)值能夠合理體現(xiàn)。

（4）提升公眾海洋意識(shí)、增強(qiáng)對(duì)海洋權(quán)益的維護(hù)，需要對(duì)海域使用權(quán)配置進(jìn)行改革。一方面完善共建共治共享的海洋治理格局需要公眾參與，另一方面公眾參與也是增強(qiáng)公眾海洋意識(shí)，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的重要途徑。

2.2 多中心治理理論適用性分析

（1）多中心治理理論的內(nèi)涵與特點(diǎn)。多中心治理是公共治理的新發(fā)展階段，公共治理理論的核心是公共產(chǎn)品供給[16-17]，改變了以往全能型政府的管理方式，管理主體除政府外還加入了市場(chǎng)和公眾參與[18-19]，打破了以往治理模式以政府為主體的思想，轉(zhuǎn)而向政府、營(yíng)利性企業(yè)組織和非政府非營(yíng)利性組織三者各司其職、形成合力的方向發(fā)展。多中心治理理論具有以下特點(diǎn)：治理主體復(fù)合性、治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、多中心治理的合作化。

（2）多中心治理理論適用性分析。一方面，共建共治共享的社會(huì)治理制度要求實(shí)行多中心治理，共建共治共享的社會(huì)治理格局需要政府、社會(huì)、公眾共同參與，本質(zhì)上是構(gòu)建人人參與、人人盡責(zé)的社會(huì)治理共同體；多中心治理則強(qiáng)調(diào)各主體在治理體系中各司其職，構(gòu)建更好的治理服務(wù)模式。另一方面，在多中心治理模式下資源配置改變了政府治理主體的單一流向，推進(jìn)海域資源要素自主有序流動(dòng)，使配置方式更加高效，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力。

具體體現(xiàn)在以下5 個(gè)方面：①海域具有公共物品典型特征。多中心治理突出的特點(diǎn)是治理客體具有典型公共物品特征，《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》明確規(guī)定海域?yàn)閲?guó)家所有，從所屬性質(zhì)出發(fā)，多中心治理理論指導(dǎo)海域使用權(quán)配置具有可行性和合理性。②海域使用權(quán)配置需要市場(chǎng)主體。海域使用權(quán)配置市場(chǎng)化一方面能夠以市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量海域使用權(quán)價(jià)值，擺脫行政審批海域使用權(quán)帶來(lái)的估值不準(zhǔn)確、海域資源浪費(fèi)和資產(chǎn)損失的問(wèn)題；另一方面也能促進(jìn)進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，構(gòu)建共建共治共享的海洋治理格局。③海域使用權(quán)配置需要以政府為導(dǎo)向和保障。當(dāng)前海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，海域資源需求較高，而市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)防范難度大，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低，需要政府對(duì)海域使用權(quán)配置進(jìn)行監(jiān)管和保障。④海域使用權(quán)配置需要公眾參與。公眾參與是提升海洋治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要一環(huán)，海域使用權(quán)全民所有制明確了公眾參與海域使用權(quán)配置過(guò)程必不可少，這就對(duì)海域使用權(quán)配置理論建設(shè)提出了更高要求，海域使用權(quán)配置理論需要強(qiáng)調(diào)公眾參與、法治保障和科技支撐。⑤海域使用權(quán)配置需要非政府組織在環(huán)境保護(hù)與治理、市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面發(fā)揮重要作用。非政府組織在社會(huì)治理體系中具有重要地位，能夠補(bǔ)充和完善政府治理空缺，還可以讓更多公眾通過(guò)非政府組織參與到治理當(dāng)中，表達(dá)治理意愿[20]。

2.3 多中心治理下的海域使用權(quán)配置框架

根據(jù)海域使用權(quán)配置困境和多中心治理理論下的海域使用權(quán)配置趨向，構(gòu)建以市場(chǎng)為主體，政府為保障，非政府組織參與協(xié)調(diào)，公眾全程參與監(jiān)督的模式。圖5 表示基于多中心治理的海域使用權(quán)配置框架。基于多中心治理的配置模式在政府和市場(chǎng)雙重推動(dòng)力之外加入了非政府組織和公眾參與制度，符合海域資源全民所有的內(nèi)涵；多中心治理模式也能有效遏止政府和市場(chǎng)“雙重失靈”現(xiàn)象，加入公眾參與制度和非政府組織機(jī)構(gòu)使政府決策更加科學(xué)，市場(chǎng)化更加完善。在市場(chǎng)化配置的基礎(chǔ)之上，要有宏觀政策引導(dǎo)市場(chǎng)，優(yōu)化海域使用權(quán)供給結(jié)構(gòu)和方向。政府的宏觀調(diào)控要增加對(duì)市場(chǎng)培育的傾斜性，制定動(dòng)態(tài)調(diào)整的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入規(guī)則，通過(guò)引導(dǎo)海域資源配置，統(tǒng)籌海域使用權(quán)供給，全面優(yōu)化海域使用權(quán)市場(chǎng)化供給結(jié)構(gòu)，解決海域權(quán)使用供給不平衡不充分問(wèn)題，在保障海洋生態(tài)環(huán)境底線(xiàn)基礎(chǔ)上促進(jìn)海洋高質(zhì)量發(fā)展。市場(chǎng)、政府、非政府組織、公眾等主體通過(guò)直接或間接作用，以達(dá)成資源節(jié)約集約利用、建設(shè)海洋生態(tài)文明、推動(dòng)海洋治理體系現(xiàn)代化為目標(biāo)，作用到海域使用權(quán)配置客體中，推動(dòng)海域使用權(quán)配置市場(chǎng)化。

圖5 多中心治理視角下海域使用權(quán)配置框架

3 海域使用權(quán)配置框架下角色分析

3.1 政府角色分析

海域使用權(quán)配置轉(zhuǎn)型是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，政府與市場(chǎng)需要在過(guò)程中維護(hù)好各方平衡，實(shí)現(xiàn)海域資源資產(chǎn)優(yōu)化配置。因此，政府在轉(zhuǎn)型過(guò)程中需要具備以下特點(diǎn)。

（1）政府在海域使用權(quán)配置過(guò)程中具有導(dǎo)向性。政府是海域資源監(jiān)管的主體，在海域使用權(quán)配置過(guò)程中具有導(dǎo)向作用。海域在國(guó)防、權(quán)益維護(hù)以及重大戰(zhàn)略項(xiàng)目建設(shè)方面具有特殊性。海域開(kāi)發(fā)利用應(yīng)當(dāng)首先保障重大戰(zhàn)略項(xiàng)目及特殊用海，同時(shí)海域使用權(quán)配置市場(chǎng)化進(jìn)程中容易產(chǎn)生市場(chǎng)壟斷現(xiàn)象，政府需要利用宏觀調(diào)控能力，防止“市場(chǎng)失靈”。

（2）政府在二級(jí)市場(chǎng)管理中具有保障性。二級(jí)市場(chǎng)的監(jiān)督管理機(jī)制目前尚不完善，金融風(fēng)險(xiǎn)防控難度大，因此需要政府支持與保障。具體體現(xiàn)為：①構(gòu)建透明、可操作的二級(jí)市場(chǎng)交易平臺(tái)，并對(duì)交易平臺(tái)進(jìn)行有效監(jiān)管。二級(jí)市場(chǎng)交易風(fēng)險(xiǎn)防控難度大的主要原因是缺乏公開(kāi)透明的交易平臺(tái)，而搭建交易平臺(tái)并非一家機(jī)構(gòu)甚至市場(chǎng)機(jī)制所能，需要政府以公平公開(kāi)公正的原則構(gòu)建并監(jiān)管；②海域使用金基準(zhǔn)價(jià)格和海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估體系構(gòu)建，海域使用金標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期偏低，導(dǎo)致海域市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估困難，因此需要政府建立海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)機(jī)制。

3.2 海域使用權(quán)人角色分析

市場(chǎng)是海域使用權(quán)配置的重要參與者，海域使用權(quán)價(jià)格由市場(chǎng)價(jià)值決定。海域使用權(quán)配置管理客體是用海項(xiàng)目，人對(duì)項(xiàng)目的管理最終轉(zhuǎn)化為人與人之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，海域使用權(quán)人通過(guò)用海項(xiàng)目參與海域使用權(quán)配置。

（1）海域使用權(quán)人在配置中要堅(jiān)持生態(tài)理念。從治理主體角度看，海域使用權(quán)人需要秉持綠色發(fā)展、生態(tài)優(yōu)先理念對(duì)用海進(jìn)行論證和環(huán)評(píng)，主動(dòng)改進(jìn)項(xiàng)目用海方式方法，節(jié)約集約用海，提高單位經(jīng)濟(jì)效益，做到經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益統(tǒng)一。

（2）海域使用權(quán)人在配置過(guò)程中要充分遵守市場(chǎng)規(guī)則，靈活使用海域。從治理客體角度看，海域使用權(quán)配置是政府與使用權(quán)人之間的協(xié)調(diào)，海域使用權(quán)人也要達(dá)到市場(chǎng)利益最大化。

3.3 非政府組織角色分析

海域使用權(quán)配置是主體（政府）和客體（企業(yè)）之前的協(xié)調(diào)過(guò)程，非政府組織是溝通渠道之一，非政府組織更多傾向于海洋環(huán)境治理，以及二級(jí)市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面。

（1）非政府組織發(fā)揮自身特長(zhǎng)，在海洋環(huán)境治理方面提供補(bǔ)充和完善。非政府組織與政府間產(chǎn)生治理協(xié)同效應(yīng)，政府海洋環(huán)境治理往往具有相對(duì)滯后性，而非政府組織則在信息搜集與公開(kāi)、教育宣傳及行為監(jiān)督方面具有先進(jìn)性，二者協(xié)同作用，利用政府資金、體制等方面的優(yōu)勢(shì)以及非政府組織時(shí)效優(yōu)勢(shì)形成合力，共同構(gòu)建海洋治理共同體。

（2）非政府組織參與二級(jí)市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范。非政府組織以基金會(huì)的形式參與海域使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范是對(duì)政府在二級(jí)市場(chǎng)管控的補(bǔ)充，政府構(gòu)建海域使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)交易平臺(tái)以及金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)有一定的固定性，而市場(chǎng)價(jià)值往往波動(dòng)較大，二級(jí)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅要依靠政府，也要依靠非政府組織，特別是商業(yè)非政府組織進(jìn)行共同治理。

3.4 公眾角色分析

公眾發(fā)揮監(jiān)督作用，借助政府與非政府組織搭建的監(jiān)督平臺(tái)和宣傳平臺(tái)，對(duì)海域使用權(quán)配置全過(guò)程進(jìn)行了解與監(jiān)督。

（1）公眾利用聽(tīng)證會(huì)等渠道廣泛參與海域資源配置。聽(tīng)證會(huì)以及項(xiàng)目公示不僅是利益相關(guān)者參與，公眾作為海域所有權(quán)人也有參與和監(jiān)督的權(quán)利。因此在舉行聽(tīng)證會(huì)和公示期間，公眾要積極參與進(jìn)來(lái)，充分了解中國(guó)海域使用權(quán)配置流程，促進(jìn)海域使用權(quán)配置過(guò)程的透明化、公開(kāi)化。同時(shí)積極主動(dòng)參與海域使用權(quán)配置，也是提升自我海洋意識(shí)的有效手段，從而使得公眾海洋意識(shí)與公眾參與海域資源配置意識(shí)呈上升趨勢(shì)。

（2）公眾參與要有法治意識(shí)，更要有效維護(hù)國(guó)家和個(gè)人海洋權(quán)益。公眾參與以法律的形式被納入海洋管理活動(dòng)中已成共識(shí)，因此以法律手段進(jìn)行公眾參與既是對(duì)海域使用權(quán)配置手段的豐富和補(bǔ)充，同時(shí)也推動(dòng)海域使用權(quán)配置的法治進(jìn)程。

4 多中心治理框架下的對(duì)策

4.1 合力推進(jìn)市場(chǎng)化配置

海域使用權(quán)市場(chǎng)化配置是海洋治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的必然要求，需要市場(chǎng)、政府、公眾和非政府組織等治理主體形成合力，探索市場(chǎng)化配置方式。

市場(chǎng)發(fā)揮主體作用。探索更高效的海域資源利用方式，利用科學(xué)手段合理評(píng)估海域使用權(quán)，大力發(fā)展第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，為高效配置海域資源提供信息支持，協(xié)助市場(chǎng)探索更高效的海域資源利用方式。探索海域使用權(quán)與海洋生態(tài)修復(fù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，海域使用權(quán)人對(duì)生態(tài)受損海域修復(fù)達(dá)標(biāo)驗(yàn)收合格后，可申請(qǐng)適宜開(kāi)發(fā)海域的海域使用權(quán)，從而“盤(pán)活存量，做優(yōu)增量，提高質(zhì)量”。建立基于政府、非政府組織和市場(chǎng)三方共治共享的生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)治理制度，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償金專(zhuān)項(xiàng)使用機(jī)制打造生態(tài)產(chǎn)品、維護(hù)海域生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)海域可持續(xù)發(fā)展，兼顧經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，貫徹落實(shí)國(guó)家生態(tài)文明制度。

深化海域產(chǎn)權(quán)制度改革，落實(shí)“放管服”要求，探索“多審合一”“多證合一”，提升海域資源資產(chǎn)價(jià)值，推動(dòng)實(shí)施海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)配套制度。海域使用權(quán)市場(chǎng)化配置過(guò)程中，政府通過(guò)充分利用行政手段加強(qiáng)監(jiān)管，提高開(kāi)發(fā)利用效能，避免海域資源盲目開(kāi)發(fā)利用。探索海域使用權(quán)“多審合一”“多證合一”的機(jī)制，政策更加靈活，促進(jìn)市場(chǎng)化配置穩(wěn)步推行；同時(shí)提高服務(wù)效率，優(yōu)化服務(wù)環(huán)境，減少非必要審批手續(xù)。在用海審批方面切割經(jīng)營(yíng)性用海和非經(jīng)營(yíng)性用海，經(jīng)營(yíng)性用海市場(chǎng)化配置逐步推進(jìn)，用海項(xiàng)目以綠色發(fā)展為導(dǎo)向，建立生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的市場(chǎng)化機(jī)制。建立海域資源資產(chǎn)評(píng)價(jià)體系，科學(xué)評(píng)估海域資源資產(chǎn)，將海域生態(tài)價(jià)值納入評(píng)價(jià)體系，建立海域使用金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，提升海域資源資產(chǎn)價(jià)值。積極探索用海轉(zhuǎn)用機(jī)制，在海域使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)間構(gòu)建橋梁，一方面有利于推進(jìn)海域使用權(quán)配置市場(chǎng)化；另一方面與國(guó)土空間規(guī)劃體系銜接，以規(guī)劃來(lái)指導(dǎo)海域使用權(quán)審批與管制。

4.2 構(gòu)建信息交流平臺(tái)

海域使用權(quán)市場(chǎng)化配置需要多方信息交流，在多中心治理模式下，政府、市場(chǎng)、非政府組織和公眾通過(guò)搭建管理平臺(tái)、交易平臺(tái)、信息交流平臺(tái)和宣傳平臺(tái)進(jìn)行互聯(lián)互通，最終實(shí)現(xiàn)共建共治共享。

政府構(gòu)建管理平臺(tái)，并吸納非政府組織和公眾參與共建，非政府組織和公眾在管理方面具有即時(shí)性，能夠一定程度上彌補(bǔ)政府管理平臺(tái)數(shù)據(jù)量龐大導(dǎo)致管理缺乏針對(duì)性的問(wèn)題。通過(guò)構(gòu)建管理平臺(tái)，完善管理環(huán)節(jié)，保障海域使用權(quán)配置市場(chǎng)化順利運(yùn)行。

政府和市場(chǎng)通過(guò)構(gòu)建交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)海域使用權(quán)配置信息化，緩解信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的交易困境。同時(shí)通過(guò)交易平臺(tái)，一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)間能夠緩解信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的壓力，充分釋放海域使用權(quán)在出租、轉(zhuǎn)讓方面的效能，構(gòu)建合理穩(wěn)定的海域使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)交易機(jī)制，促進(jìn)二級(jí)市場(chǎng)迅速發(fā)展。

政府和非政府組織通過(guò)構(gòu)建信息交流平臺(tái)和宣傳平臺(tái)，促進(jìn)公眾參與海域使用權(quán)配置，一方面體現(xiàn)海域作為全民所有自然資源的屬性，另一方面提高了公眾參與海洋治理的積極性，提升公眾海洋意識(shí)，為維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益，促進(jìn)海洋生態(tài)文明發(fā)展打下公眾基礎(chǔ)。非政府組織自身優(yōu)勢(shì)在于教育宣傳、金融評(píng)估等方面，既是智庫(kù)，也是宣傳教育的有力陣地，非政府組織要利用好自身優(yōu)勢(shì)，結(jié)合政府資金雄厚、市場(chǎng)調(diào)節(jié)較快等特點(diǎn)，發(fā)揮協(xié)同作用，科學(xué)參與治理，避免政府審批與市場(chǎng)配置帶來(lái)“雙重失靈”問(wèn)題。非政府組織和公眾參與海域使用權(quán)配置的最終目的是保護(hù)資源環(huán)境，實(shí)現(xiàn)資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)雙贏。

4.3 加強(qiáng)監(jiān)督管理、形成監(jiān)管合力

多中心治理視角下海域使用權(quán)市場(chǎng)化配置過(guò)程中，政府是監(jiān)督管理主體。政府通過(guò)規(guī)劃和立法執(zhí)法等多重手段加強(qiáng)管理，強(qiáng)化生態(tài)底線(xiàn)管控，保障管控原則和管控要求順利實(shí)施。在規(guī)劃時(shí)，合理劃定生態(tài)紅線(xiàn)，是后續(xù)審批和監(jiān)測(cè)過(guò)程的依據(jù)?？傮w而言，政府的行政手段具有剛性作用，對(duì)于海域使用權(quán)配置來(lái)說(shuō)是避免海域使用盲目擴(kuò)張、無(wú)序無(wú)度開(kāi)發(fā)的強(qiáng)有力措施。

非政府組織充分利用自身優(yōu)勢(shì)，科學(xué)參與決策和監(jiān)督。非政府組織本身具有公眾監(jiān)督職責(zé)，可以作為政府與公眾的媒介，促進(jìn)雙方加強(qiáng)信息交流，改善信息不對(duì)等狀況，更好地發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，形成監(jiān)管合力。

公民充分利用法律手段，直接、間接參與監(jiān)督。海洋治理體系現(xiàn)代化離不開(kāi)公眾監(jiān)督，在國(guó)家立法范圍內(nèi)充分行使公民自身的法律權(quán)利，能夠提高公眾參與程度，同時(shí)將公眾參與制度真正落到實(shí)處，完善我國(guó)治理共同體理念。公眾通過(guò)政府信息平臺(tái)和監(jiān)督舉報(bào)、聽(tīng)證會(huì)等方式直接參與監(jiān)督海域使用權(quán)配置環(huán)節(jié)，并且對(duì)海域使用權(quán)配置過(guò)程中存在的違規(guī)違法行為依法舉報(bào)，作為海域使用管理的一環(huán)，豐富政府監(jiān)管手段。公眾通過(guò)非政府組織構(gòu)建的信息交流平臺(tái)，一方面接受普法宣傳，了解相關(guān)法律，為維護(hù)自身權(quán)益提供有力武器，另一方面與市場(chǎng)和政府交流，間接參與海域使用權(quán)配置。同時(shí)公眾積極參與到海域使用權(quán)配置市場(chǎng)化立法當(dāng)中，樹(shù)立海洋全民所有意識(shí)，承擔(dān)維護(hù)海洋權(quán)益責(zé)任。

5 結(jié)語(yǔ)

多中心治理視角下，市場(chǎng)在海域使用權(quán)配置中發(fā)揮主體作用，政府發(fā)揮引導(dǎo)作用，非政府組織和公眾發(fā)揮監(jiān)督作用。從海域使用權(quán)配置目標(biāo)導(dǎo)向看，多中心治理構(gòu)建的海域使用權(quán)市場(chǎng)化配置模式是全面建立資源高效利用制度的組成部分，既符合內(nèi)在發(fā)展也符合時(shí)代要求；從海域使用權(quán)配置結(jié)果導(dǎo)向看，多中心治理框架下的海域使用權(quán)市場(chǎng)化配置為海洋生態(tài)文明制度建設(shè)提供資源配置方面的優(yōu)勢(shì)；從配置過(guò)程看，進(jìn)一步推進(jìn)海域使用權(quán)管理“放管服”、突出市場(chǎng)的主體地位以及加強(qiáng)政府的監(jiān)管職能，既是海域使用權(quán)配置自身需要，也是海洋治理能力和治理體系現(xiàn)代化的要求，多中心治理體現(xiàn)了共建共治共享的理念，為提高海洋治理能力和治理體系現(xiàn)代化提供借鑒。多中心治理理論指導(dǎo)下的海域使用權(quán)配置研究豐富了海域使用權(quán)配置的思路，健全了海域資源產(chǎn)權(quán)制度，使海域資源更加高效、更加合理地配置與利用，體現(xiàn)了海域資源節(jié)約集約利用的理念，旨在貫徹落實(shí)國(guó)家生態(tài)文明制度，為全面建立海域資源高效利用制度、完善共建共治共享的海洋治理格局提供借鑒和幫助。