統(tǒng)一法治背景下的法治高地建設

陳舒筠

關鍵詞：地方法治 法治高地 法治建設 示范性法治 管轄 木桶效應

一、問題的提出

在我國依法治國的背景下，我國地方法治的發(fā)展呈現(xiàn)出三種疊加式的建設路徑。我國的地方法治起步于對依法治國的響應和宣傳式建設。20世紀末，地方積極響應中央的號召，紛紛提出依法治省、依法治市和依法治縣的地方法治建設思路。各地方先是將“依法治省、治市、治縣”作為一項全民普法教育的主要內(nèi)容，后將“依法治省”作為其人大常委會討論、決定重大事項或制定地方性法規(guī)的基本原則。依法行政的“行政”和依法治國的“國”，主要是指國家公權力。但“省”“市”“縣”“鄉(xiāng)”僅僅是行政區(qū)劃概念，并不具有公權力的特征。依法治省、依法治市、依法治縣之類的地方法治建設思路，要求公眾服從法律。也就是說，這一階段的地方法治建設雖然積極響應了中央的法治建設部署，但比較機械，形式重于內(nèi)容。

我國的地方法治發(fā)展于法治地方的建設。21世紀以來，在許多地方仍然把“依法治國”分解、套用到本地法治實踐的同時，也有一些地方與法治國家和法治中國相呼應，提出了法治地方的建設思路。2004年，江蘇省制定了全國第一份省級區(qū)域法治化建設的指導性文件《法治江蘇建設綱要》，著重強調(diào)要使公共權力的配置和行使受到有效規(guī)范和約束。尤其值得指出的是，時任浙江省委書記的習近平同志， 在2006年作出了建設法治浙江的重大決策，“開始了建設法治中國在省域層面的實踐探索”。截至2016年，全國27個省級行政區(qū)都制定了本地方法治建設綱要。相對于響應和宣傳式地方法治建設，法治地方的建設思路回歸了依法治國的應有之義，較完整地體現(xiàn)了依法治國理念。

在法治地方建設的進程中，近年來我國地方展開了與“GDP競爭”相對應的法治競爭，探索了法治高地建設的可能性。從可公開檢索的北大法寶數(shù)據(jù)庫來看，正式文件中“法治高地”建設最先出現(xiàn)在江西。同時發(fā)現(xiàn)，2021年福建省也在正式文件中確立了法治高地建設方案。隨后，法治高地建設成為許多地方法治建設的目標。從理論上說，法治高地就是地方法治建設中多方面或某方面的領跑者、先行者，代表了法治的發(fā)展趨勢。法治高地建設在我國法律秩序中引入了差序發(fā)展、地方競爭或局部先行的理念，標志著地方法治建設的新路徑和新階段。

法治地方在實踐了若干年后，受到了理論界的關注。第一，地方法治的證成。學者們首先回應了對地方法治的質疑，認為法治不只是國家獨有的概念和實踐，它也存在于地方。有學者認為地方法治只是法治國家在地方的實踐，“地方法治化體現(xiàn)在法治的‘文本—行動—觀念三個層面，即在地方實現(xiàn)制度系統(tǒng)的法治化、行動系統(tǒng)的法治化和觀念系統(tǒng)的法治化”。但也有學者認為地方法治是相對于國家法治而言的獨立概念，因為地方具有相對獨立的權力空間或自主權。第二，法治高地建設的名與實。有的學者把法治地方和法治高地建設概括為與“行政發(fā)包制”相對應的“承包型法治”，認為它“具有法治建設強激勵、中央弱控制、爭端解決方式行政化等特點”。更多的學者則把法治高地建設概括為地方的法治競爭，并開展了類型化研究，區(qū)分了縱向科層間的法治競爭和橫向地方間的法治競爭。第三，法治高地建設的限度。地方畢竟不是國家，其權力是有限的。為此，學者們分析了地方法治競爭的動力和制度約束，包括中央與地方關系的規(guī)則型治理結構的約束，統(tǒng)一的司法權治理體制與運行機制的約束，以及“條條塊塊”權力縱橫制約機制的約束。還有的學者認為，法治高地建設還受政治和政策的約束。第四，法治高地建設的利弊。有的學者肯定了地方法治競爭對我國法治建設的積極意義，同時指出地方法治競爭中存在偏向資本、弱視民眾的傾向。但也有的持保守態(tài)度，認為“法治建設不僅不會以地方法治競爭的形式表現(xiàn)出來，還會減弱地方競爭”。

上述文獻表明，學界對地方法治競爭已經(jīng)有很好的研究。本文擬在上述研究的基礎上或延長線上探討法治高地建設，并努力回答下列三個實踐問題：第一，在統(tǒng)一法治的背景下，某些地方是否可以在法治競爭中成為其他地方的領跑者或先行者？ 第二，法治高地如何才能不因“木桶效應”而被拉低到一般水平，或者說法治競爭的領跑者如何才能保持其先進？ 第三，法治高地本身并非目的，并非法治競爭的歸宿，而只是地方的一種先行探索，因而其經(jīng)驗如何在全國得以推廣或上升為全國性立法，推動我國法治的整體提升？

二、法治高地的理論和法律基礎

在我國統(tǒng)一的法律秩序中，地方能否成為法治高地，也就是地方能否在法治競爭中成為其他地方的領跑者或先行者，需要有理論和法律上的支撐。

（一）法治高地建設的理論基礎

1.經(jīng)濟發(fā)達與法治先進的耦合

“了解經(jīng)濟秩序是了解其他整個社會秩序、特別是社會的法律秩序的基礎?！蔽覈诟母镩_放前期，先后建立了4個經(jīng)濟特區(qū)，開放了沿海14個城市，劃分出東部、中部和西部三大經(jīng)濟帶。在以經(jīng)濟建設為中心， 不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力的進程中， 我國國內(nèi)生產(chǎn)總值大幅提高， 由1978年的3678.7億元增長到2020年的101.6萬億元，年均增長9.2%。在經(jīng)濟躍升的進程中，獲得經(jīng)濟率先發(fā)展政策的東部沿海開放城市作出了突出的貢獻。到改革開放中期確立三大經(jīng)濟帶的“七五規(guī)劃”收官之年即1990年，分地區(qū)國民生產(chǎn)總值中排名前五的省份分別為廣東（1471.48億元）、山東（1332.13億元）、江蘇（1314.39億元）、四川（1146.63億元）以及遼寧（964.89億元）。在這些對國民生產(chǎn)總值增長貢獻較大的省內(nèi)，不乏經(jīng)濟特區(qū)城市和沿海開放城市。由此，我國經(jīng)濟發(fā)展大體呈現(xiàn)出以點帶面、從東部向內(nèi)陸縱深推進的梯度發(fā)展態(tài)勢。這是地方在發(fā)展經(jīng)濟上的競爭結果。

同時可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟越發(fā)達的地方越需要更高水平的法律秩序，其法治化程度更高。在2013年的《中國法治政府評估報告》中，廣州、上海、北京位列前三。在2020年的法治化營商環(huán)境指數(shù)排名中，深圳、杭州、湖州、廣州、寧波分列前五。這些法治先進地區(qū)，也是經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)。可見，法治化程度與經(jīng)濟發(fā)展狀況呈現(xiàn)出正相關態(tài)勢，經(jīng)濟發(fā)展較高的地區(qū)有著更高水平的法治表現(xiàn)。

2.經(jīng)濟發(fā)達與法治先進耦合的解釋

馬克思主義認為，經(jīng)濟基礎決定法律等上層建筑，經(jīng)濟基礎的發(fā)展變化推動著法律等上層建筑的發(fā)展變化。法社會學也認為，“任何一次社會和經(jīng)濟的變遷都會引起法律的變遷”，因為“任何法律保障都是直接地為經(jīng)濟利益服務的， 即使不盡如此， 經(jīng)濟利益也是影響法律創(chuàng)設的極重要原因”。上述原理對于社會演進過程或國家整體上的經(jīng)濟與法治關系無疑具有基礎性的解釋力，但對于一國之地方的經(jīng)濟與法治關系還需要進一步討論。

首先，我國地方的自主權得到了確認。地方法治競爭不同于國家間的法治競爭，是在國家統(tǒng)一法治背景下的內(nèi)部競爭。地方在法治上有更高水平的需求，必須取得國家的允許和鼓勵。一般說來，“只有在絕對必要的情況下，（國家）立法者才應按照自己的想法來形成和塑造生活；但在能夠讓生活自行選擇的地方，它應避免進行多余的干預”，即開放競爭。我國過去曾實行壓力傳導型的科層制，存在著地方活力不足的弊端。通過從權力下放到央地事權分工的一系列改革，中央賦予了地方更多的自主權，充分激發(fā)了地方的積極性和自主性，形成了地方一定范圍內(nèi)自主發(fā)展的規(guī)則。地方逐漸把基于經(jīng)濟的自發(fā)秩序而內(nèi)生的規(guī)則，制定為本地特色的法規(guī)或規(guī)章。這樣，事實上就形成了經(jīng)濟發(fā)展到哪里、哪個階段，法治就建設到那里、那個階段的規(guī)律，從而催生了法治高地。

其次，地方的理性人角色得以形成。地方政府在獲得中央賦予的自主權后，雖然仍然是中央政府在地方的執(zhí)行者，但卻又有了地方利益主體的地位或角色。地方利益的核心是經(jīng)濟利益，因而地方政府也就逐漸成為具有自利和理性的“經(jīng)濟人”。各地通過初期的資源和規(guī)模競爭，逐漸發(fā)展成為營商環(huán)境的競爭。營商環(huán)境的本質是法治環(huán)境。“地方政府將法治環(huán)境的改善作為推動經(jīng)濟增長的重要手段和制度保障，通過地方立法、行政、司法多方通力合作，努力促進當?shù)赝顿Y環(huán)境改善，以吸引更多投資、項目和人才，從而推動地方經(jīng)濟增長。”經(jīng)濟競爭誘發(fā)了法治競爭，法治先進必將轉化成經(jīng)濟優(yōu)勢。

因此，法治高地建設是經(jīng)濟發(fā)達地方對高水平法治的自然要求和內(nèi)生規(guī)則，是適應經(jīng)濟競爭的法治競爭結果，是經(jīng)濟欠發(fā)達地方未來發(fā)展的方向，是國家統(tǒng)一法治所允許的積極探索和自主發(fā)展。

（二）法治高地建設的法律基礎

1.統(tǒng)一的法治為法治高地建設預留了空間

我國是單一制國家，地方政府的權限不僅源于中央而且權力的行使受中央政府的統(tǒng)一領導。但這并不是說地方?jīng)]有任何自主性，我國憲法規(guī)定對中央和地方關系實行在中央統(tǒng)一領導下充分發(fā)揮地方積極性和主動性的原則。具體到法治建設，中央的立法主要由地方負責實施，對違法行為的查處實行由下而上的級別管轄制度；在中央制定法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的同時，地方可以制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。地方對中央立法的實施都具有一定的裁量性，地方性法規(guī)都可以根據(jù)地方組織法第10、49條的規(guī)定“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要”制定。經(jīng)濟發(fā)展及其營商環(huán)境是本行政區(qū)內(nèi)最重要的具體情況和實際需要之一。因此，統(tǒng)一法治仍然為地方建設法治高地預留了空間。

更為重要的是，國家的統(tǒng)一法治有時還鼓勵地方建設更高標準的法治。比如與經(jīng)濟直接相關的標準化法把標準分為國家標準、行業(yè)標準、地方標準和團體標準、企業(yè)標準。其中，國家標準分為強制性標準、推薦性標準，行業(yè)標準、地方標準是推薦性標準。根據(jù)標準化法第2、21條的規(guī)定，地方標準的“技術要求不得低于強制性國家標準的相關技術要求”，“國家鼓勵采用推薦性標準”。還有環(huán)境保護法第15、16條，水污染防治法第14條，土壤污染防治法第20條，以及大氣污染防治法第7條等，都鼓勵地方制定更高的污染物排放標準。此類中央立法是對所有地方的開放性規(guī)定，從而為各地方開展法治競爭、建設法治高地提供了法律基礎。

2.先行先試的特別授權為法治高地建設提供了直接的法律基礎或依據(jù)

在改革開放早期，為引領和保障經(jīng)濟特區(qū)建設，全國人大常委會就授權廣東、福建兩省人大及其常委會制定所屬經(jīng)濟特區(qū)的各項單行經(jīng)濟規(guī)范。黨的十八大以來，中央鼓勵地方積極探索、先行先試，為建設法治國家做出貢獻，為改革創(chuàng)新發(fā)揮示范帶動作用。根據(jù)中央的政策，全國人大常委會分別于2020年、2021年授權海南省、上海市人大及其常委會根據(jù)改革創(chuàng)新實踐需要，遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則，制定在特定區(qū)域實施的變通法規(guī)。

特別授權并非向所有地方人大普遍開放， 而僅是針對特定地方人大建設法治高地的特殊通道。深圳市人大正是基于全國人大常委會對經(jīng)濟特區(qū)的特別授權，制定法規(guī)56項（現(xiàn)行有效45項），為深圳的法治建設和深圳經(jīng)濟技術走向世界前沿作出了不可替代的貢獻?；谔貏e授權所制定的變通法規(guī)只能適用于指定區(qū)域，而不能擴大適用的區(qū)域范圍。如上海市人大基于特別授權而制定的浦東新區(qū)法規(guī)，只能適用于浦東新區(qū)，而不能適用于上海其他區(qū)域。上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)雖然是一個統(tǒng)一的規(guī)劃區(qū)，但卻位于浦東新區(qū)、奉賢區(qū)和閔行區(qū)交界處。按規(guī)定，浦東新區(qū)法規(guī)只能適用于浦東新區(qū)范圍內(nèi)的臨港新片區(qū)，而不能適用于奉賢和閔行轄區(qū)內(nèi)的臨港新片區(qū)。

當然，全國人大常委會對地方人大的普遍授權和特別授權，只是為法治高地建設提供法律基礎或依據(jù)。地方法治的建設水平還受本地方治理能力、科學技術的發(fā)展、地理環(huán)境的變化以及歷史文化傳統(tǒng)等多種因素的影響，因此有的經(jīng)濟特區(qū)雖然也具有變通立法權但卻沒有像深圳那樣的法治建設成就。同時，地方人大即使取得全國人大常委會的特別授權，其變通立法也仍然具有相應的邊界，不能限縮公民的自由，不能進行刑事立法，原則上也不能進行民事立法；所進行的主要是關于行政規(guī)制的立法，且受有關法治原則的限制。

三、法治高地建設的制度保障

在論證了法治高地建設何以可能后，法治高地在建設中如何才能不因“木桶效應”而被拉低到一般水平，也就是法治競爭的領跑者如何才能保持其先進性，就需要從制度上解決地方法治的“木桶效應”，實現(xiàn)法治高地的建設目的。

（一）法治高地建設的“木桶效應”

從實踐觀察，法治高地建設在內(nèi)容上主要表現(xiàn)為兩類：一類側重于法治政府建設，在諸如行政許可等授益性行政行為方面，通過改革簡化流程提高效率，整合資源向相對人提供更優(yōu)服務。如上海浦東旨在改善營商環(huán)境的“一業(yè)一證”改革；深圳建立粵港澳大灣區(qū)國際仲裁中心，整合粵港澳大灣區(qū)仲裁資源，形成跨區(qū)域、跨制度的長效互通機制，全面接軌國際通行的仲裁制度。另一類則側重于法治社會建設，在諸如行政處罰等負擔性行政行為中，尤其是在營商環(huán)境和生態(tài)環(huán)境領域提供更強、更嚴格的保護。如《上海市浦東新區(qū)建立高水平知識產(chǎn)權保護制度若干規(guī)定》在知識產(chǎn)權保護領域規(guī)定了比有關法律更為嚴厲的處罰，加大了對惡意申請商標注冊行為人的處罰力度，增設了對違反地理標志保護的處罰和對會展單位侵權的處罰。

在法治高地建設的上述兩種類型中， 法治政府建設往往會吸引個人或企業(yè)向法治高地匯聚，從而法治高地對進駐轄區(qū)的個人或企業(yè)具有法律管轄權。法治社會建設雖然對被保護的個人或企業(yè)有吸引匯聚的作用， 但跨行政區(qū)侵權人就有可能利用屬地主義和一事不再罰原則而規(guī)避更嚴格的規(guī)制。比如，浦東新區(qū)的當事人A與外地的當事人B發(fā)生知識產(chǎn)權糾紛，兩地執(zhí)法機關都具有管轄權。如果由B所在地管轄，就不能適用浦東新區(qū)法規(guī)而只能適用B所在地的地方性法規(guī)。這樣，法治高地就可能因地方法治的“木桶效應”而被拉低到一般水平，法治高地建設的目的就無法得以實現(xiàn)。

在私法領域實行意思自治原則，當事人可以約定案件或糾紛的管轄地。但地方法治是公法、行政法、規(guī)制法和強制法，對案件的管轄實行法定主義原則，而不允許當事人約定。行政處罰法第22條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機關管轄。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！币簿褪钦f，除了法律規(guī)定的行為地以外，管轄地的確定應當以法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定為依據(jù)，而不能以地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章為依據(jù)。在沒有特別授權的情況下，地方就無權為解決“木桶效應”而自行規(guī)定案件管轄地。為此，地方只能展開充分的法解釋以挖掘現(xiàn)有立法的管轄權資源。

（二）通過解釋獲得管轄權

在行政執(zhí)法中，根據(jù)行政處罰法第22條的規(guī)定，違法行為發(fā)生地作為聯(lián)結點是一個原則。對違法行為發(fā)生地作從寬或從嚴解釋，關系到法治高地對外地行為人是否具有管轄權。有學者很早就提出：“行為地包括行政違法行為的準備、著手地、實施地、經(jīng)過地和危害結果發(fā)生地。行為地行政機關對行政違法行為都有行政處罰管轄權?！边@一觀點在《中華人民共和國行政處罰法釋義》中得到了認可，也已成為學界通說。根據(jù)這一解釋，只要法治高地是違法行為著手地、經(jīng)過地、實施（發(fā)生）地或危害結果發(fā)生地中的任意一個，即視作法律規(guī)定的“違法行為發(fā)生地”，擁有管轄權。

除此之外，行政處罰法第22條后一句對行政處罰的管轄權作了特別規(guī)定。當前，法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章所規(guī)定的特殊地域管轄有以下幾種：第一，如果違法行為涉及不動產(chǎn)且該不動產(chǎn)在法治高地的管轄之下，則即使違法行為發(fā)生地不在法治高地轄區(qū)之內(nèi)，法治高地也依法具有管轄權。第二，在具有相契合的特別法規(guī)定的情況下，管轄地還可以行為人戶籍地、住所地、經(jīng)常居住地，法人注冊地、實際經(jīng)營地作為管轄的聯(lián)結點。如《旅游行政處罰辦法》第11條第2款規(guī)定，旅游主管部門在查處地接社的違法行為時，發(fā)現(xiàn)組團社有其他違法行為的，應當送組團社所在地縣級以上地方旅游主管部門管轄。這樣，如果外地行為人以法治高地作為住所地、經(jīng)常居住地或實際經(jīng)營地的，則法治高地具有管轄權。第三，在涉及電子商務或網(wǎng)絡傳播的特殊案件中，法治高地如是服務許可地或者備案地、網(wǎng)絡接入地、計算機終端設備等所在地，也能依法建立起管轄權的聯(lián)結點，行使管轄權。

根據(jù)行政處罰法第22條的規(guī)定，地方性法規(guī)無權對管轄權作特別規(guī)定。但基于前述特別授權，地方人大如認為建設法治高地確有必要，也可以對管轄權作變通規(guī)定。也就是說，當作為特別法的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章所規(guī)定的地域管轄不利于法治高地管轄時，基于特別授權的地方立法就可以變通規(guī)定管轄權，從而實現(xiàn)法治高地對轄區(qū)外行為人的管轄。如《上海市浦東新區(qū)建立高水平知識產(chǎn)權保護制度若干規(guī)定》可以規(guī)定，凡以浦東新區(qū)為所在地的一方當事人與其他地方當事人發(fā)生的知識產(chǎn)權糾紛，浦東新區(qū)知識產(chǎn)權主管部門都具有管轄權。

（三）通過合意獲得管轄權

法治高地還可以按照協(xié)商或合意建立管轄權聯(lián)結點。合意管轄包括跨行政區(qū)行政機關之間經(jīng)協(xié)商一致達成協(xié)議而建立的跨行政區(qū)協(xié)議管轄，以及行政機關經(jīng)當事人同意而實施的跨行政區(qū)管轄。

1.跨行政區(qū)協(xié)議管轄。

法律為協(xié)議管轄提供了支持。地方組織法第80條第1款規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府根據(jù)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，結合地方實際需要，可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機制，加強區(qū)域合作?！毙姓幜P法第25條第2款規(guī)定：“對管轄發(fā)生爭議的，應當協(xié)商解決”。中央還為協(xié)議管轄提供了政策性支持，要求健全跨行政區(qū)域的反不正當競爭執(zhí)法信息共享、協(xié)作聯(lián)動機制，構建跨行政區(qū)域的反不正當競爭案件移送、執(zhí)法協(xié)助、聯(lián)合執(zhí)法機制。法治高地為避免與外地行政機關之間爭搶執(zhí)法管轄權，可以通過協(xié)商、訂立協(xié)議，約定案件管轄，從而實現(xiàn)“長臂管轄”。

跨行政區(qū)協(xié)議管轄在實踐中已經(jīng)得到發(fā)展。例如上海洋山港，在地理位置和行政區(qū)劃上屬于浙江省舟山市管轄。上海市通過與浙江省協(xié)商，訂立了共同建設洋山深水港的合作協(xié)議。上海市根據(jù)協(xié)議取得了洋山港區(qū)管轄權，制定了地方政府規(guī)章《洋山保稅港區(qū)管理辦法》，行使港口、工商、稅收、金融、公安等領域的規(guī)劃、許可、處罰和檢查等執(zhí)法權，從而使得上海的政府規(guī)章適用于浙江省轄區(qū)內(nèi)的洋山港區(qū)。并且，跨行政區(qū)協(xié)議管轄在實踐中還將得到進一步發(fā)展。前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)地處深圳。深圳與香港通過協(xié)商約定，合作區(qū)內(nèi)的民商事合同一方為港資企業(yè)的，則合同各方可自由約定是否適用香港法律。橫琴粵澳深度合作區(qū)位于廣東珠海，在橫琴合作區(qū)注冊的港資、澳資、臺資及外商投資企業(yè)可以協(xié)議選擇域外法解決合同糾紛，或者適用國際條約、國際慣例和國際商事規(guī)則化解糾紛。當前，區(qū)域合作已經(jīng)是我國的國家戰(zhàn)略，已在全國很多地方得到廣泛實施，所涉及的法律管轄權大多需要通過協(xié)商一致加以解決。

此類協(xié)議管轄也得到了最高人民法院司法政策上的認可。司法個案中，法院也支持行政機關間通過協(xié)商解決管轄權爭議，反對相互推諉。最高人民法院在張恩琪案中指出：“基于行政管理復雜性和法律規(guī)定不明確，在職權界線不清晰的情況下，行政機關之間應當主動溝通聯(lián)系，共同協(xié)調(diào)解決，不能互相推諉”。法院在韓孟一案的裁定中也認為，滕州市市場監(jiān)督管理局“與山東省通信管理局相互推諉，將本應依法處理的舉報事項拒之于門外，不符合全面推行依法行政，建設法治政府的基本精神”。

當然，法治高地的管轄協(xié)議是為了避免管轄權爭議而訂立的協(xié)議，原則上應當以違法行為發(fā)生地或特殊地域管轄為基礎。否則，如果沒有任何管轄權聯(lián)結點就訂立管轄權協(xié)議，會導致法治高地的變通法規(guī)外溢適用到其他區(qū)域的現(xiàn)象，違反特別授權的強制性規(guī)定。對于有緊密合作的地方，法治高地可以訂立全面性的管轄協(xié)議。

2.經(jīng)當事人同意的跨行政區(qū)管轄

從比較法的角度看，德國對行政機關是否具有管轄權采取的是相對寬松的態(tài)度，即只有在“幾乎沒有任何事實上的聯(lián)結點能夠認為行政機關有權作出該行政行為，或是該行為所規(guī)制的事項屬于行政機關的任務范圍”的情況下，無管轄權才會導致行政行為無效”。也就是說，經(jīng)當事人同意的跨行政區(qū)管轄也可以成為法治高地行使管轄權的一種方式。在我國，這類跨行政區(qū)管轄源于對司法實踐的觀察和分析。

根據(jù)司法判例，它必須具備下列兩個條件：第一，如果具有合理的聯(lián)結點，行政機關可以行使域外管轄權。在李清志案中，原告在路邊違法停車，北京市朝陽區(qū)東外大隊所屬交通協(xié)管員對其進行處罰并粘貼告知單。北京市朝陽區(qū)呼家樓大隊在受理原告其他交通違法行為的非現(xiàn)場處罰時，一并對原告被東外大隊查明的違法停車行為作出了處罰。法院認為，呼家樓大隊具有處罰該類違停行為的職權，一并管轄并不違法。在該案中，合理的地域管轄聯(lián)結點表現(xiàn)為在處罰有管轄權的違法行為時一并處罰并無地域管轄權的違法行為，符合高效便民原則。如果沒有任何地域管轄的聯(lián)結點，則行政機關不能行使地域管轄權。第二，行政機關明確地告知了違法行為人將進行的管轄；違法行為人同意行政機關的管轄，且同意系其真實意思表示。在李清志案中，法院認為呼家樓大隊雖并非上述規(guī)定中的管轄權機關，但在原告自行前往呼家樓大隊接受處理，且該大隊已明確告知如無異議將一并處理，而原告未提出異議的情況下，呼家樓大隊才實施了行政處罰，因而并不違法。如果不具備告知并獲同意這一要件，則即使具有合理的地域管轄聯(lián)結點，行政機關也不能行使管轄權。行政機關貫徹高效便民原則也應該尊重當事人的意愿。

上述規(guī)則盡管只是法院在個案中的態(tài)度，我國也不實行判例法制度，但卻是一種事實性規(guī)則，實際上發(fā)揮著效力作用。上述源于個案的規(guī)則經(jīng)過傳播而被廣泛效仿，也可以發(fā)展成為一種習慣或慣例，從而發(fā)生普遍性拘束作用。有學者甚至認為：“我國判例運用的功利取向應當是判例的效用，而不只是效力，主要體現(xiàn)為注重判例運用在完善司法規(guī)范體系、提升法律適用水平、增進審判監(jiān)督管理效能、推動司法整體水平的均衡發(fā)展、提升司法對外部社會影響力等方面的整體功效?！?/p>

總之，通過地方立法甚至地方變通立法建設起來的法治高地，如果不想被拉低，管轄空間不被擠壓，則應充分發(fā)揮行政主管部門的執(zhí)法積極性和主動性，應通過行為地管轄的解釋性拓展和合意管轄制度的建立，構筑跨行政區(qū)管轄，有效擴大地方立法的適用范圍。從這一意義上說，上海臨港新片區(qū)的奉賢、金山和洋山港區(qū)域適用浦東新區(qū)法規(guī)的問題也基本可以得到解決。

四、法治高地建設的最終目標

法治高地本身并非目的，并非地方法治競爭或法治差序化發(fā)展的歸宿，而只是地方的一種先行探索。經(jīng)過試點，對具有普遍意義的地方法治經(jīng)驗應當推廣為全國各地的制度或者上升為國家的統(tǒng)一法治。

（一）法治高地經(jīng)驗的復制和推廣

法治高地的經(jīng)驗具有普遍性。這種普遍性的法治經(jīng)驗在應然意義上也將是其他地方共同的法。邊沁說：“法律是什么，在不同的國家中有差別而且差別很大。然而，法律應該是什么，在所有的國家中卻在很大程度上是相同的?！睉灰饬x上的共同法將跨越時間和空間而成為現(xiàn)實中的共同法。埃利希認為，法律規(guī)范一旦被創(chuàng)造出來就具有“連續(xù)性投射”之能力。這種連續(xù)性投射既包括時間上的投射，如近現(xiàn)代對羅馬法的繼受，也包括空間上的投射，如判例法對大陸法系國家的影響。法律規(guī)范跨越時空的投射，關鍵在于尋找到相應的聯(lián)結點。埃利希認為，要解決法律規(guī)范投射的聯(lián)結點，需要確定相同的事實基礎即確定需要解決的同樣問題，在方法上要把法律規(guī)范高度抽象化，在路徑上要不斷凝練法律概念。法治高地多是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。發(fā)展經(jīng)濟是各地的重要目標，發(fā)達地區(qū)所經(jīng)歷的階段各地都會經(jīng)歷。有關地方學習經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗，在經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的基礎上，也借鑒了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的法治建設經(jīng)驗。也就是說，法治高地探索出的先進經(jīng)驗對其他地方法治建設具有示范性、可復制可推廣性，是所有地方或早或晚的共同法。

我國法治高地的經(jīng)驗首先是通過有組織推廣而發(fā)揮示范法或共同法作用的。從縱向來看，國務院及有關部委對法治高地的先進經(jīng)驗進行總結，并形成推廣清單。如國務院辦公廳就營商環(huán)境的改革舉措列出首批在全國復制推廣清單，國家發(fā)展改革委對深圳綜合改革的典型經(jīng)驗和創(chuàng)新舉措進行梳理，并發(fā)文鼓勵各地學習借鑒。從橫向來看，有關地方通過協(xié)同立法，使得法治高地的立法文本能夠推廣至合作各方。這樣的協(xié)同立法機制已在立法法、地方組織法中明確規(guī)定，為一地立法的復制推廣提供法律保障。在橫向上，有關地方還通過區(qū)域合作組織推廣法治高地的行政監(jiān)管和執(zhí)法經(jīng)驗。長三角示范區(qū)執(zhí)行委員會成立兩年來，共推出了88項制度創(chuàng)新經(jīng)驗，并向長三角省市及全國其他地方推廣。法治經(jīng)驗還將通過政府考評或民間評估得以推廣。通過有組織的推廣，可以將法治高地的先進經(jīng)驗作為一種示范法或共同法及時、有效地推廣到有需要的其他地方。

同時，法治高地經(jīng)驗還將通過自發(fā)性借鑒或效仿，成為消除經(jīng)濟和社會發(fā)展水平所導致的法治差異的重要途徑。現(xiàn)代社會通信手段非常發(fā)達，媒體傳播極為迅捷，一地的先進經(jīng)驗可以瞬時傳遍全國各地，為法社會學上所說的制度模仿提供極佳條件。此外，各地政府也是事業(yè)發(fā)展的理性人，對先進經(jīng)驗的學習和借鑒具有良好的積極性。如2002年， 廣州市政府在全國率先開展政府信息公開立法，得到全國各地的紛紛效仿，從而進一步推動全國性政府信息公開立法。2006年，深圳市借鑒新加坡的經(jīng)驗，在事業(yè)單位分類改革中提出探索依法設立、具有法人地位、自主運行、實現(xiàn)專門性目的的非營利性公共組織即法定機構的設想，并在隨后多項立法中規(guī)定了法定機構，現(xiàn)得到很多地方經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)或自由貿(mào)易區(qū)立法的仿效。

通過有組織的推廣和自發(fā)的模仿，法治高地建設的經(jīng)驗逐漸成為各地的標配，各地的法治逐漸走向統(tǒng)一，法律管轄權和法律適用難題即使依然存在也不再會是截然不同的結果。補短板是解決“木桶效應”的有效方法。

（二）法治高地經(jīng)驗上升為國家立法

作為法治高地來說，只有把自己的經(jīng)驗上升為中央立法，才能從根本上解決管轄權及法律適用上的難題，消除“木桶效應”。法治高地作為一個省、市，無論人口、面積或經(jīng)濟超越某個小國多少，畢竟只是國家內(nèi)部的地方行政區(qū)域，與作為一個國家的領土不可相提并論。任何省、市與兄弟省、市之間不能畫地為牢，各省市都是統(tǒng)一國家的共同組成部分。國家再小都是一只獨立的木桶，一個地方再大也只是一只木桶中的板塊。一塊木板獨大或幾塊木板較長，都難以決定木桶的容量。只有所有地方法治水平的普遍提高，才能提升國家的整體法治水平；只有法治高地的經(jīng)驗上升為統(tǒng)一的中央立法，才無需通過管轄權解決適用何地有效的法律規(guī)范問題。

法治高地建設是一項國家授權或鼓勵而在地方展開的法治探索或試驗，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗。20世紀80年代全國人大常委會批準設置經(jīng)濟特區(qū)，就是國家交給地方的改革試驗任務。2020年國務院依據(jù)行政許可法第25條的規(guī)定批準上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點工作。批準這一先行先試的目的，就在于國家需要對行業(yè)準入涉及的多張許可證進行“一業(yè)一證”的改革，即將多張許可證整合為一張許可證，實現(xiàn)“一證準營”、跨地互認通用，優(yōu)化營商化境。2021年全國人大常委會之所以授權上海市人大及其常委會變通、制定浦東新區(qū)法規(guī)，就是“為建立完善與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應的法治保障體系”，“為全國推進制度型開放探索經(jīng)驗”。

當然，地方的改革試驗是否取得預期成效或成功需要評估。法國對地方的改革試驗制定了專門的法律， 明確規(guī)定了承接改革試驗任務的地方所應具備的條件以及需要暫停在本地實施的法律清單。改革試驗的期限一般為五年（特殊情況需要延長的不超過三年），要求承接任務的地方明確提出改革的預期目標和主要措施。并且，它明確規(guī)定了對地方改革試驗的評估制度。“在規(guī)定的試驗期結束之前，法國政府要向議會提交一份附有參加試驗的地方政權對試驗的觀察意見的報告。該報告應反映地方政權采取措施的實施效果，尤其應反映實施成本和質量、地方政權的組織、國家服務的組織以及財政和稅收影響方面的效果。”該法規(guī)定，在上述基礎上由國家議會作出決定，是結束實驗還是延長試驗期限，或者推廣經(jīng)過試驗的改革措施。

我國立法法第13—16條也規(guī)定了對國務院授權立法的試驗期、總結和將改革經(jīng)驗上升為法律的制度。并且，這些制度也會被作為要求載入授權決定。我國對地方的改革試驗還沒有建立專門的制度。地方的改革試驗其實有兩類。一類是專項改革試驗。如在地方實行監(jiān)察體制改革的試點，實行了與對國務院的授權立法相同的制度，在改革期限屆滿后得以在全國推廣，并制定了監(jiān)察法。又如前述國務院批準上海市浦東新區(qū)的“一業(yè)一證”改革，也有類似要求。另一類改革試驗則具有一定的綜合性。如經(jīng)濟特區(qū)、中國特色社會主義先行示范區(qū)、社會主義現(xiàn)代化建設引領區(qū)、自貿(mào)區(qū)等建設以及區(qū)域一體化發(fā)展，往往不是單項法律所能調(diào)整的。對地方的綜合性改革試驗，有的并沒有授權變通立法，即使授權進行變通立法也沒有設定試驗期、總結和上升為法律的要求。全國人大對地方人大的變通立法監(jiān)督主要是通過備案審查制度來實現(xiàn)的。地方綜合性改革試驗的經(jīng)驗要上升為法律基本上有兩個通道， 一是由國務院主管部門總結并由國務院制定為行政法規(guī)或者經(jīng)國務院提請全國人大立法，二是由改革試驗所在地全國人大代表聯(lián)名或代表團向全國人大提出議案。所以，法治高地應該積極把自己的建設經(jīng)驗提交給國務院及其主管部門，或者擬定為議案交由全國人大代表辦理。

結語

全面推進依法治國建設社會主義法治國家，是我國的基本方略。法治的全面推進意味著我國法治的多向度建設。本文從地方法治向度簡要總結了響應宣傳、法治地方、法治高地三個發(fā)展階段，潛在說明了作為地方法治核心基礎的地方自主權的不斷發(fā)展。從理論上看，法治高地建設與經(jīng)濟發(fā)展存在內(nèi)在邏輯，是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的內(nèi)生規(guī)則。從制度上看，法治高地建設既是基于國家法治向地方的普遍開放而展開的法治競爭，又是基于特別授權而進行的先行先試。

法治高地建設必將導致“木桶效應”，有必要為法治高地拓展行為地管轄的聯(lián)結點，建立跨行政區(qū)協(xié)議管轄和經(jīng)當事人同意的跨行政區(qū)管轄。基于共同法的立場，法治高地建設經(jīng)驗作為示范性法治，將被全國其他地方效仿而得以推廣。作為國家法治建設的先行先試，法治高地的建設經(jīng)驗在條件成熟時應及時上升為全國性立法，從而提升我國法治的整體水平。在通過補短板，把法治統(tǒng)一到更高水平后，再進行新一波法治高地探索。

有關法治高地建設，本文尚未研究的問題還有很多。例如在社會主義法律體系基本建成的基礎上，地方如何運用好法律授權建設更高水平的法治？地方是否需要針對所有的立法作出變通規(guī)定？技術性的問題，如將變通立法報送備案時應向備案機關說明對法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章作出變通規(guī)定的情況，是否還應當向社會作出說明，是否還應當詳細說明變通的理由？ 諸如此類的問題，有待學界的共同研究。