聯(lián)合國(guó)力護(hù)海洋生物多樣性

李忠東

海洋生物學(xué)家發(fā)現(xiàn)，鯨魚從大氣中捕獲了大量的碳? （圖/視覺(jué)中國(guó)）

《〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉下國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱《協(xié)定》）在海洋治理中的意義堪比氣候領(lǐng)域的《巴黎協(xié)定》。

海洋日趨惡化

6月20日，經(jīng)過(guò)近20年的艱苦談判，聯(lián)合國(guó)193個(gè)會(huì)員國(guó)在紐約聯(lián)合國(guó)總部通過(guò)了《協(xié)定》。它具有法律約束力，明確不妨害一國(guó)主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，排除司法機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家管轄海域法律地位相關(guān)爭(zhēng)端的管轄權(quán)。此外，《協(xié)定》還是首個(gè)賦予國(guó)際海洋法法庭全庭咨詢管轄權(quán)的全球性法律文書，同時(shí)在事項(xiàng)、主體、程序等方面加以限制。

海洋是生命的基礎(chǔ)，提供空氣和食物，海洋資源維系著世界各地的繁榮和人類健康。它是地球上最大的生物多樣性寶庫(kù)，調(diào)節(jié)氣候和天氣。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的數(shù)據(jù)，人類呼吸的氧氣有一半來(lái)自海洋，全球超過(guò)10億人口攝入的蛋白質(zhì)也主要來(lái)源于海洋，預(yù)計(jì)到2030年，海洋產(chǎn)業(yè)將雇用4000萬(wàn)人。進(jìn)入工業(yè)時(shí)代以來(lái)，海洋吸收了溫室氣體排放產(chǎn)生的多余熱量，在調(diào)節(jié)氣候方面起到重要作用。

海洋對(duì)我們?nèi)绱酥匾?，如今卻危在旦夕。全球變暖、過(guò)度捕撈、酸化和污染正在威脅海洋生態(tài)系統(tǒng)，已有66%的海洋環(huán)境受到人類活動(dòng)的嚴(yán)重影響。目前正在加速惡化，甚至已經(jīng)危及地球的存亡。由人類破壞環(huán)境行為引起的氣候變化正在使地球升溫，擾亂天氣模式和洋流，改變海洋生態(tài)系統(tǒng)和生活在其中的物種，正在破壞海洋生物多樣性。

水溫越高，溶于水的氧氣就越少。在農(nóng)業(yè)污染的推波助瀾之下，這一現(xiàn)象導(dǎo)致死亡水域——缺氧和缺少海洋生物的荒蕪水域不斷擴(kuò)大。公海的死亡水域面積在50年里擴(kuò)大了3倍。有行動(dòng)能力的生物趨于向南北兩極遷移，而珊瑚等無(wú)法移動(dòng)的生物則注定要承受熱應(yīng)力和環(huán)境退化的惡果。

目前，漁業(yè)捕撈已成為對(duì)海洋生物和生態(tài)系統(tǒng)影響最大的人類活動(dòng)，每年造成數(shù)萬(wàn)只海鳥，大量的鯊魚、海洋哺乳動(dòng)物、海龜?shù)纫馔馑劳?。?950年以來(lái)，公海漁業(yè)已遍及約48%的公海面積。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的報(bào)告指出，公海漁業(yè)資源形勢(shì)非常嚴(yán)峻，超過(guò)三分之一的魚類資源被捕撈。漁船使用的拖網(wǎng)捕魚方式極具破壞性，在將大網(wǎng)拖過(guò)海床的過(guò)程中，脆弱的海底生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞。作為公海漁業(yè)主要捕撈對(duì)象之一的金槍魚，有1/3的種群被過(guò)度捕撈。北美鱈魚的總數(shù)量已經(jīng)下降到歷史水平的1%，而且下降的趨勢(shì)仍然沒(méi)有被遏制。如果人類的捕魚行徑再不被控制的話，未來(lái)大海將不斷消亡，然后變得無(wú)魚可捕，最后將淪為“死?！?。

海洋在地球的氣候和天氣系統(tǒng)以及全球碳循環(huán)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，有著不可低估的自然力量。然而，人類活動(dòng)從根本上改變了海洋的化學(xué)成分。自20世紀(jì)80年代末以來(lái)，95%的公海表層水變得更加酸性，這一過(guò)程被稱為海洋酸化。雖然每年排放到大氣中的二氧化碳有四分之一被海洋不斷吸收，這有利于減輕持續(xù)氣候變化帶來(lái)的有害影響，但隨著海水變得更加酸性，也會(huì)帶來(lái)慘重的代價(jià)。由于大氣中二氧化碳含量比工業(yè)化前高出50%，問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。

海洋環(huán)境的健康狀況不容樂(lè)觀，其中最令人觸目驚心的癥狀是塑料泡沫，即使是遠(yuǎn)離海岸的海面上也漂浮著這些東西。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年有高達(dá)800萬(wàn)噸的塑料垃圾流入大海，大量的海洋生物因?yàn)檎`食而死亡。塑料是難以降解的物質(zhì)，少說(shuō)也可以在大海中存在幾百上千年，此類治理刻不容緩。

海洋每天都面臨著新的威脅，有可能破壞海洋復(fù)雜的生命網(wǎng)絡(luò)。國(guó)際社會(huì)需要在海洋保護(hù)區(qū)、環(huán)境影響評(píng)估、能力建設(shè)及海洋技術(shù)的轉(zhuǎn)讓、海洋遺傳資源的惠益共享，以及跨領(lǐng)域問(wèn)題等方面達(dá)成強(qiáng)有力的協(xié)議并實(shí)施有誠(chéng)意的合作。

擁擠的公海是聯(lián)合國(guó)大會(huì)授權(quán)針對(duì)《協(xié)定》進(jìn)行談判的主要背景。《協(xié)定》嘗試同時(shí)回應(yīng)兩個(gè)完全不同的問(wèn)題：一個(gè)是公海生物遺傳資源利用的公平；另一個(gè)是生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用。但是不同國(guó)家對(duì)公海利用的擁擠程度，卻有不同的認(rèn)識(shí)，因此談判中存在分歧。

2004年，聯(lián)合國(guó)決議就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題建立非正式特設(shè)工作組。2004年至2015年是第一階段，各方召開(kāi)非正式特設(shè)工作組會(huì)議，同意在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）框架下制定具有法律約束力的國(guó)際協(xié)定，一攬子解決《協(xié)定》所涉海洋遺傳資源、劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓等四大議題。2016年至2017年是第二階段，各方通過(guò)召開(kāi)4次籌備委員會(huì)會(huì)議，達(dá)成“框架上的共識(shí)”。2018年，該進(jìn)程進(jìn)入政府間談判，共舉行5次政府間大會(huì)及一次續(xù)會(huì)。在各方共同努力下，2023年3月4日就《協(xié)定》英文本達(dá)成一致。

作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，中國(guó)積極參與了《協(xié)定》談判。一開(kāi)始中國(guó)就派出由外交部、自然資源部和漁業(yè)部門，以及專家團(tuán)隊(duì)組成的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，人數(shù)最多時(shí)約有20人左右。我國(guó)政府堅(jiān)定踐行多邊主義，多次貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

中國(guó)還多次舉辦有關(guān)《協(xié)定》談判的國(guó)際研討會(huì)，為各方搭建國(guó)際交流平臺(tái)。在談判中與發(fā)展中國(guó)家堅(jiān)定站在一起，支持發(fā)展中國(guó)家正當(dāng)訴求。與此同時(shí)，利用多邊、雙邊場(chǎng)合與發(fā)達(dá)國(guó)家溝通交流、尋求立場(chǎng)協(xié)調(diào)。例如，在“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則”和“公海自由原則”之間沖突難以彌合時(shí)，提出人類命運(yùn)共同體理念可以作為避免爭(zhēng)端、尋找務(wù)實(shí)合作路徑的理論基礎(chǔ)，成為中國(guó)對(duì)《協(xié)定》的獨(dú)特貢獻(xiàn)之一。

踐行多邊主義

《協(xié)定》共包含76個(gè)條款及兩個(gè)附件，適用范圍涵蓋國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域，即公海和國(guó)際海底區(qū)域。目標(biāo)是通過(guò)有效執(zhí)行《公約》的相關(guān)規(guī)定以及加強(qiáng)國(guó)際合作和協(xié)調(diào)，確保國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域生物多樣性及長(zhǎng)期的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用。作為《公約》框架下的第三個(gè)執(zhí)行協(xié)定，《協(xié)定》對(duì)各國(guó)海洋權(quán)益影響甚大，是全球海洋治理領(lǐng)域的又一里程碑。

《協(xié)定》建立了國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋遺傳資源及其數(shù)字序列信息的收集、利用和惠益分享機(jī)制，特別設(shè)立獲取與分享委員會(huì)，就該領(lǐng)域所涉事項(xiàng)向締約方大會(huì)提出建議；規(guī)定了包括公海保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的適用區(qū)域，提案及對(duì)提案的公布、審查，就提案進(jìn)行協(xié)商和評(píng)估，劃區(qū)管理工具的建立、決策、監(jiān)測(cè)與審查程序等；細(xì)化了《公約》中環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度內(nèi)容，特別是就開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)的門檻和因素進(jìn)行了具體規(guī)定，對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)程序作出詳細(xì)的要求，并前瞻性地規(guī)定了戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)制度；在《公約》的基礎(chǔ)上，對(duì)養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性方面的能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的模式和類型進(jìn)行具體規(guī)定，設(shè)立能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓委員會(huì)，確保該領(lǐng)域能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的定期監(jiān)測(cè)和審查。

《協(xié)定》明確提及“協(xié)調(diào)一致及合作的方式”“制定全面的全球制度”“全人類的利益和需要”“期待實(shí)現(xiàn)普遍參與”等，體現(xiàn)了多邊主義是應(yīng)對(duì)包括海洋生物多樣性喪失和生態(tài)系統(tǒng)退化問(wèn)題在內(nèi)的全球環(huán)境問(wèn)題的最佳途徑。《協(xié)定》所涉議題是典型的全球環(huán)境問(wèn)題，它們的妥善解決離不開(kāi)各國(guó)的共同參與和共同努力?！秴f(xié)定》制定的國(guó)際合作相關(guān)條款展現(xiàn)了各方以多邊主義應(yīng)對(duì)海洋治理挑戰(zhàn)的決心。《協(xié)定》設(shè)立“能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓”專章，指出真正的多邊主義需要考慮到各國(guó)發(fā)展水平的不同，各國(guó)應(yīng)基于各自的國(guó)情采取相應(yīng)行動(dòng)。

《協(xié)定》生效后，在公海上設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)就有了法律依據(jù)和正當(dāng)程序，開(kāi)展具有較大風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)要通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，公海生物遺傳資源的開(kāi)發(fā)必須事先規(guī)劃。聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯發(fā)表講話說(shuō)，《協(xié)定》展現(xiàn)了“多邊主義的力量”，表明各國(guó)能夠?yàn)榱斯餐娑鴪F(tuán)結(jié)一致。自今年9月20日起，《協(xié)定》將持續(xù)兩年在紐約聯(lián)合國(guó)總部開(kāi)放供各國(guó)簽署，將在60個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)后生效，在不遲于協(xié)定生效后一年內(nèi)召開(kāi)協(xié)定締約方大會(huì)首次會(huì)議。

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