新時(shí)期土地出讓面臨的困境和對策

毛鳳偉

（東明縣自然資源和規(guī)劃局，山東東明 274500）

0 引言

在房地產(chǎn)市場高速增長時(shí)期，土地出讓金是地方政府財(cái)政收入的主要來源[1]。根據(jù)對2010到2019年的測算顯示，這十年間我國土地財(cái)政保持高速增長的勢態(tài)，土地出讓金是其主要部分，全國各地地方政府都不同程度依賴土地財(cái)政[2]。土地財(cái)政為地方政府提供了較為充裕的資金，但是積累了金融風(fēng)險(xiǎn)，造成房價(jià)過高，影響國民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入到新常態(tài)階段，高質(zhì)量發(fā)展是新時(shí)代的主題。為提高人民群眾生活質(zhì)量，解決高房價(jià)問題，國家提出了房住不炒的戰(zhàn)略，并且及時(shí)采取了有力的措施。這有效地抑制了房地產(chǎn)市場的投機(jī)，極大地防范了金融風(fēng)險(xiǎn)，避免資產(chǎn)泡沫的產(chǎn)生。

2020年以來，受到全球經(jīng)濟(jì)下行和公共衛(wèi)生事件的影響，我國房地產(chǎn)企業(yè)承受了較大的壓力，房價(jià)疲軟不僅加劇了土地出讓的收縮，也讓整個(gè)金融系統(tǒng)處于高度風(fēng)險(xiǎn)之中?？v觀全球經(jīng)濟(jì)，由于房地產(chǎn)信貸危機(jī)而產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)，其危害和影響都非常大。因此，在新時(shí)期，必須采用有效措施，既要保證房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)運(yùn)行，確保土地經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，化解可能發(fā)生的金融風(fēng)險(xiǎn)；又要守住耕地紅線，高效利用城鄉(xiāng)土地，保障新糧食安全。

1 依賴土地財(cái)政帶來的風(fēng)險(xiǎn)分析

1.1 房地產(chǎn)高速擴(kuò)張帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)

從1998年至2020年，我國房地產(chǎn)開發(fā)投資額和資產(chǎn)價(jià)格飛速上漲。2008年以來，在財(cái)政寬松政策影響下，我國房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，房價(jià)增速超過GDP增速，2009年增長率甚至高達(dá)24.69%，嚴(yán)重脫離經(jīng)濟(jì)基本面。對2020年35個(gè)大中城市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，收入比水平高達(dá)16.6，北上廣深甚至分別達(dá)到了30.8、30.7、20.7和48.1，遠(yuǎn)超國際標(biāo)準(zhǔn)4～6的區(qū)間[3]。

房屋空置率持續(xù)攀高。城鎮(zhèn)住房空置率常年超過20%，而且將近50%比例為抵押貸款方式，資金超過10萬億。在過度的金融支持下，房地產(chǎn)泡沫化風(fēng)險(xiǎn)增長，金融行業(yè)脫實(shí)向虛，積累了金融風(fēng)險(xiǎn)，大大提升了家庭杠桿率。如果不能夠及時(shí)剎車，平穩(wěn)著陸，那么非常容易引發(fā)類似于2008年次貸危機(jī)所帶來的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。同樣，我國房地產(chǎn)市場目前住宅庫存量高居不下，多地市場呈現(xiàn)出有價(jià)無市的狀況，這對于大量貸款買房的用戶來說也是一個(gè)巨大的威脅，其影響將會擴(kuò)散到千家萬戶。在高速擴(kuò)張的背景下，銀行業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)實(shí)際上已經(jīng)成為利益共同體，信貸是推動(dòng)房地產(chǎn)騰飛的根本因素。房地產(chǎn)市場脫離基本面的高速擴(kuò)張，其危害不僅是嚴(yán)重透支未來，實(shí)際上形成了循環(huán)積累債務(wù)的強(qiáng)大螺旋。

1.2 房地產(chǎn)大幅降溫帶來的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

房地產(chǎn)市場大幅降溫導(dǎo)致房企拿地意愿減弱，土地出讓面積和金額都大幅降低，房地產(chǎn)投資增速大幅降低。2022年以來，很多大型房企都面臨著較為嚴(yán)峻的償債危機(jī)。甚至一些房企交房都出現(xiàn)困難，個(gè)別企業(yè)債務(wù)高達(dá)上萬億，已經(jīng)全面影響到上下游供應(yīng)鏈。

隨著開發(fā)商銷售困難，資金回籠速度減慢，自顧不暇的房企一般都會暫停項(xiàng)目開發(fā)，導(dǎo)致期房出現(xiàn)爛尾。這讓買賣雙方關(guān)系進(jìn)一步惡化，也影響了企業(yè)的聲譽(yù)和樓市的信心，越是不能保證按時(shí)交房，購房者就越?jīng)]有信心。一旦陷入嚴(yán)重惡性循環(huán)，而企業(yè)又不能有效進(jìn)行債務(wù)重組，那么就會面臨倒閉破產(chǎn)。如果房地產(chǎn)暴跌，大部分家庭的財(cái)富都會大幅縮水，特別是貸款購房的家庭，房屋有變成負(fù)資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。房地產(chǎn)價(jià)格下跌也會導(dǎo)致土地出讓收縮，讓地方政府財(cái)政陷于困境，不僅影響公共服務(wù)的提升，還會引發(fā)地方債風(fēng)險(xiǎn)，甚至讓土地經(jīng)濟(jì)陷入危機(jī)[4]。

1.3 過度依賴土地財(cái)政帶來的產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

在房地產(chǎn)高速增長的時(shí)期，地方政府通過土地出讓來支持基建建設(shè)，而基建工程又帶動(dòng)了土地溢價(jià)，這激發(fā)了地方政府推高房地產(chǎn)市場的土地經(jīng)濟(jì)行為。同時(shí)，為盡可能提高土地增值收入，在征地過程中，就會盡量壓低價(jià)格，侵害農(nóng)民的權(quán)益，違背了公共利益的原則[5]。

高房價(jià)盡管支撐了土地財(cái)政，為城市化發(fā)展積累了資本，帶動(dòng)GDP增長，促進(jìn)土地經(jīng)濟(jì)相關(guān)領(lǐng)域的就業(yè)，提升我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和企業(yè)競爭力。但是也讓金融資產(chǎn)大量流入非實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，影響經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。地方政府過度依賴土地金融，給財(cái)政收入帶來一定風(fēng)險(xiǎn)，在盲目擴(kuò)張下，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在不斷積累。導(dǎo)致地方政府的償債能力絕大部分取決于房價(jià)和地價(jià)，甚至?xí)壓暧^政策。高房價(jià)也造成了貧富差距增加，實(shí)體經(jīng)濟(jì)疲軟，低生育率和消費(fèi)不振的等問題。這給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了不利的影響，比如人們沒有多余的錢購買高端工業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，導(dǎo)致生態(tài)農(nóng)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展受阻。

在土地財(cái)政的影響下，國民經(jīng)濟(jì)高度依賴房地產(chǎn)行業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，資本難以流入高端制造業(yè)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和轉(zhuǎn)型困難[6]。前些年很多上市公司就是例子，房地產(chǎn)高額的回報(bào)率讓這些公司不務(wù)主業(yè)，在公布業(yè)績時(shí)經(jīng)常會通過炒房操作來粉飾業(yè)績，而喪失了核心競爭力。

2 當(dāng)前土地出讓面臨的困境

2.1 地方財(cái)政壓力逐漸增大

房價(jià)是支撐土地價(jià)格的根本因素，對中國285個(gè)地級市的研究顯示，地價(jià)不僅會推動(dòng)本城市的房價(jià)，也會推動(dòng)相鄰城市的房價(jià)。大城市地價(jià)會推動(dòng)周邊城市房價(jià)的上漲，同樣周邊城市地價(jià)上漲也會推動(dòng)大城市地價(jià)的上漲[7]。

房地產(chǎn)市場低迷造成了近幾年土地財(cái)政的收縮，土地出讓收入整體下滑。同時(shí)企業(yè)拿地意愿下降也造成土地出讓面積減少，很多企業(yè)都處于觀望狀態(tài)。這讓地方財(cái)政收入增速減弱，如果土地出讓狀況惡化，那么地方財(cái)政收支缺口將會增大。另外，地方政府以土地為抵押，獲得了巨額信貸資金，用于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是在土地增值預(yù)期減弱的背景下，償債能力將會大大下降，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會加劇。與此同時(shí)，地方政府所承擔(dān)的公共服務(wù)支持并未減少，面臨“錢袋子”嚴(yán)重承壓的狀況。比如，各地公共事業(yè)薪酬發(fā)放面臨困境，甚至已經(jīng)影響到公共交通、教育等領(lǐng)域。

2.2 土地出讓自身面臨的困境

土地財(cái)政不可持續(xù)的屬性帶來了農(nóng)田保護(hù)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等一系列問題。土地出讓一般是將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)讓成商業(yè)用地、工業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地。為保障糧食安全，我國土地供應(yīng)面積近年來逐年下降，這也決定了土地財(cái)政不能永遠(yuǎn)延續(xù)下去。在土地供給不斷下降的狀況下，還會推高城市的房價(jià)，加劇經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的惡化[8]。

土地財(cái)政在推高住房用地價(jià)格的同時(shí)，工業(yè)用地價(jià)格下降，很多工業(yè)故意拿地不開發(fā)，造成行業(yè)發(fā)展受限，土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。因此，土地出讓實(shí)質(zhì)上陷入了一種矛盾之中，通過一次性賣地透支了未來幾十年的紅利。當(dāng)土地出讓難以為繼后，基建項(xiàng)目也會大幅消減，轉(zhuǎn)移支付都會受到影響。

2022年上半年，由于多種復(fù)合因素的影響，土地出讓收入銳減了近30%，這放大了長期以來土地財(cái)政下積累的各個(gè)問題。如何在新形勢下高效利用土地是亟需破局的重要問題。同時(shí)，我國耕地資源極為有限，人均耕地面積僅在920 m2左右，城市的大幅擴(kuò)張每年都在侵蝕耕地和農(nóng)田，長此以往，將影響到糧食安全和土地供應(yīng)，這也迫切要求調(diào)整當(dāng)前的土地經(jīng)濟(jì)政策。

3 調(diào)整與優(yōu)化策略

3.1 穩(wěn)定土地價(jià)格緩解財(cái)政壓力

穩(wěn)定地價(jià)的核心就是穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，對我國大中城市交易數(shù)據(jù)的研究顯示，房價(jià)預(yù)期對土地溢價(jià)有明顯影響，越是發(fā)達(dá)地區(qū)城市越是依賴土地出讓[9]。靠凍結(jié)交易的方式并不能穩(wěn)定房價(jià)，因?yàn)槲覈蟛糠仲彿空叨加蟹抠J，如果房價(jià)嚴(yán)重下跌，多套房屋持有者的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)就會暴露出來，嚴(yán)重時(shí)會讓房屋變成負(fù)債，進(jìn)而傳導(dǎo)到整個(gè)金融系統(tǒng)。如果購房者在高杠桿的狀況不能夠?qū)⒎课葑儸F(xiàn)償付債務(wù)，只會加速整個(gè)金融系統(tǒng)的崩潰。在住房不炒的政策下，我國房地產(chǎn)市場目前面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)較小，但是供應(yīng)鏈上下游的產(chǎn)業(yè)受到一定的壓力。在企業(yè)不開工的狀況下，甚至很多農(nóng)民工受到停工的影響，不得不回到農(nóng)村，引發(fā)了收入下降等問題。

因此，要出臺各項(xiàng)政策以穩(wěn)定土地價(jià)格和房地產(chǎn)價(jià)格。首先要保證房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定，避免房價(jià)出現(xiàn)過大起伏而影響到土地價(jià)格。地方政府要加大監(jiān)管力度，落實(shí)專項(xiàng)資金管理，確保?？顚Ｓ茫袑?shí)完成保交樓工作。在房地產(chǎn)市場低迷時(shí)期，不宜過早推出房產(chǎn)稅政策，要等待市場平穩(wěn)之后，逐步在各地試點(diǎn)推出。在提振市場信心的同時(shí)，大力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵(lì)企業(yè)向旅游開發(fā)、商業(yè)地產(chǎn)等領(lǐng)域轉(zhuǎn)型，配合聯(lián)合拿地等方式穩(wěn)定土地出讓市場。

3.2 調(diào)整土地利用方式

以提高土地利用效率為原則，做好農(nóng)田保護(hù)和土地生態(tài)安全治理工作。充分利用市場機(jī)制鼓勵(lì)民營資本購買政府公共服務(wù)，提升公共供給質(zhì)量，緩解財(cái)政壓力。更好地協(xié)調(diào)糧食安全戰(zhàn)略，以耕地保護(hù)為目的全面推進(jìn)土地的市場化改革，最低程度上減少對地方財(cái)政的沖擊[10]。

嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)政策，優(yōu)質(zhì)耕地要禁止用于建設(shè)用地，將土地出讓的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到城市內(nèi)部原有土地當(dāng)中，比如老舊小區(qū)、限制用地和工廠等。對于亟需建設(shè)的重大項(xiàng)目，要堅(jiān)持耕地補(bǔ)償原則，占用多少耕地，就要相應(yīng)補(bǔ)償多少耕地面積。當(dāng)前，之所以土地經(jīng)濟(jì)以占用耕地為主，是因?yàn)楦刈鳛榻ㄔO(shè)用地的成本最低，而且滿足城市化擴(kuò)張的需求。

要解決這一問題就要從兩方面入手。一是提高耕地轉(zhuǎn)用建設(shè)成本。通過嚴(yán)格執(zhí)行耕地紅線政策、硬性約束以及提高耕地占用的補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)等方式，控制耕地的占用。比如，政府可以出臺相關(guān)文件，在非重大項(xiàng)目中，不得低價(jià)強(qiáng)行征收農(nóng)業(yè)耕地，土地征用必須滿足相關(guān)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。二是充分利用城市內(nèi)部土地。提高土地利用容積率，盤活閑置資源，如果城市土地不能滿足建設(shè)需求，可以考慮通過流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地的方法實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)。

3.3 提高土地出讓效益

堅(jiān)持綠色發(fā)展的理念，建立可持續(xù)發(fā)展的土地出讓控制體系。重點(diǎn)發(fā)展綠色土地經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目和高科技產(chǎn)業(yè)，打造產(chǎn)業(yè)集群，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升土地經(jīng)濟(jì)的附加值來代替土地出讓收入。比如，可以探索鄉(xiāng)村振興的土地綜合利用措施，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和科技農(nóng)業(yè)，深入推動(dòng)三產(chǎn)融合，讓農(nóng)田果園變成采摘區(qū)，將民房變成民宿，打造農(nóng)業(yè)+科技+康養(yǎng)+教育+旅游。這也能夠解決農(nóng)民就業(yè)問題，讓他們實(shí)現(xiàn)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，也為國家稅收提供了資金來源。大力吸引外資，鼓勵(lì)高科技企業(yè)來華建廠，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平，重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行“一業(yè)一策”“一企一策”，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而提高土地效益。

地方財(cái)政要開源節(jié)流，壓縮地方政府支出，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)土地收支管理，避免出現(xiàn)違規(guī)開支等現(xiàn)象，做好土地征收、儲備、整理、供應(yīng)各環(huán)節(jié)的控制，及時(shí)糾正土地出讓中的違規(guī)行為，包括先征后返、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等政策。要將土地收入列入收支預(yù)算，實(shí)現(xiàn)透明化管理，逐漸改變過去盲目擴(kuò)張的行為。

4 結(jié)語

土地出讓實(shí)現(xiàn)了土地財(cái)政最大化的目標(biāo)，有力推動(dòng)了投資和經(jīng)濟(jì)增長，加快了工業(yè)化和城市化的步伐。但是在新時(shí)期，傳統(tǒng)土地財(cái)政模式難以為繼，因此需轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，堅(jiān)持以耕地保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展為原則，在穩(wěn)定土地價(jià)格的基礎(chǔ)上，綜合提高土地利用收益。