淺析云南省風電建設(shè)使用林地政策

陳建革

（華能瀾滄江新能源有限公司，云南昆明 650051）

0 引言

隨著世界經(jīng)濟的迅速發(fā)展，人們對環(huán)境保護的要求逐漸提高，碳排放已成為人們非常關(guān)注的問題，因此新能源的發(fā)展應(yīng)勢而生。風能資源是清潔、環(huán)保的綠色可再生能源，風力發(fā)電是在所有新能源發(fā)展中技術(shù)最成熟、最具規(guī)模開發(fā)的新能源，發(fā)展風電對于改善能源結(jié)構(gòu)、減少碳排放、實現(xiàn)經(jīng)濟、的可持續(xù)發(fā)展等有著重要的意義。

1 風電建設(shè)概況

風力發(fā)電是一種可再生的綠色清潔能源，不會對環(huán)境造成污染，在改善環(huán)境、減排等方面發(fā)揮了重要的作用。風能資源發(fā)電建設(shè)至今，國際市場風力發(fā)電成本不斷降低，裝機規(guī)模擴大，特別是近幾年來世界風能技術(shù)的發(fā)展異常迅猛[1]。

自20世紀50年代后期，我國開始進行風力發(fā)電，1986年5月，山東省榮成市馬蘭風力發(fā)電場建成并網(wǎng)發(fā)電，是我國首個示范性風電場。從2013年開始，我國風電發(fā)展模式從重規(guī)模、重速度到重效益、重質(zhì)量轉(zhuǎn)變。國家在新能源開發(fā)方面制定了相關(guān)政策，各省市也大力響應(yīng)國家號召，開發(fā)風能資源。云南山區(qū)風速的地形效應(yīng)特征明顯，風速隨著高度的升高增加較快，因此，對于具有較大面積山區(qū)的云南省來說，風資源開發(fā)空間也較大[2]。

云南省風能資源集中分布于滇東、滇中、滇西及滇西北四個區(qū)域。受地形地貌的影響，云貴高原的中部地區(qū)較為平坦，坐落在此處的曲靖、昆明、文山、楚雄及紅河等州（市）依據(jù)優(yōu)良的地理環(huán)境，開發(fā)有連片的、大范圍的風能資源技術(shù)區(qū)，風電的裝機密度系數(shù)也比較高；對于單點風能資源較為豐富，但地形相對起伏較大的區(qū)域，如滇西的保山，滇西北的大理和麗江，以及滇東北的昭通，風能資源呈現(xiàn)點狀分布的態(tài)勢，裝機規(guī)模相對小很多；而處于滇西南一帶的版納、普洱、臨滄等地，由于處于云南省的靜風區(qū)，風能資源較少[3]。

為加快風力發(fā)電建設(shè)，國家陸續(xù)下發(fā)了《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》等有關(guān)新能源發(fā)展的相關(guān)政策，云南省相繼出臺了《云南省在適宜地區(qū)適度開發(fā)利用新能源規(guī)劃》《關(guān)于印發(fā)云南省在適宜地區(qū)適度開發(fā)利用新能源規(guī)劃及配套文件的通知》（云能源水電〔2020〕153號）等文件，明確我省在適宜地區(qū)適度開發(fā)利用新能源規(guī)劃區(qū)域包括昆明、曲靖、昭通、紅河、文山和楚雄共6個州（市）的部分區(qū)域，區(qū)域內(nèi)干旱少雨、土地貧瘠、石漠化土地面積占全省50%以上、環(huán)境敏感因素相對較低，同時區(qū)域內(nèi)現(xiàn)役水電規(guī)模大、貧困人口基數(shù)大、太陽能、風能資源豐富，是我省適宜發(fā)展風電、光伏的重要區(qū)域。

2 云南省風電使用林地的政策

2.1 風電建設(shè)使用林地相關(guān)政策文件

根據(jù)“國家林業(yè)局第35號令”對建設(shè)項目使用林地的定義，風電項目不可避免需要在林地上修建永久性或臨時性的建筑物等，部分改變林地用途的行為，因此風電建設(shè)需要滿足建設(shè)項目使用林地的相關(guān)政策要求，如《中華人民共和國森林法》等法律、《云南省森林條例》等地方性法規(guī)、《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》等行業(yè)標準和規(guī)程規(guī)范。同時，風電建設(shè)必須符合國家對風電建設(shè)使用林地的單獨規(guī)定。

目前，風電建設(shè)除遵循項目建設(shè)使用林地的相關(guān)法律規(guī)程外，國家林業(yè)和草原局出臺了針對關(guān)于風電場建設(shè)使用林地的文件，即“林資發(fā)〔2019〕17號”，但云南省沒有單獨對風電建設(shè)作地方性規(guī)定，其風電建設(shè)是在“國家林業(yè)局第35號令”等法律法規(guī)的前提下，以“林資發(fā)〔2019〕17號”作為主要的實施規(guī)范，同時遵循云南省林業(yè)和草原局“云林規(guī)〔2022〕1號”等地方林業(yè)政策文件的規(guī)定來實施的。

2.2 風電使用林地的政策要求

2.2.1 風電建設(shè)使用林地一般性政策要求。風電建設(shè)使用林地屬于建設(shè)項目使用林地，因此凡建設(shè)項目使用林地相關(guān)要求，風電建設(shè)都必須遵從和滿足，如《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》（國家林業(yè)局第35號令）、云南省林業(yè)和草原局關(guān)于貫徹落實《建設(shè)項目使用林地審核審批管理規(guī)范》的通知（云林規(guī)〔2021〕1號）等相關(guān)文件的規(guī)定，本文重點是對風電建設(shè)使用林地的特殊要求進行分析。

2.2.2 風電建設(shè)使用林地特殊性政策規(guī)定。2019年頒布的“林資發(fā)〔2019〕17號”文件，是專門針對風電建設(shè)所進行的相關(guān)規(guī)定和解釋，規(guī)范了風電建設(shè)使用林地的要求。

1）風電場建設(shè)項目使用林地的重要性。風電場建設(shè)項目選址多沿地勢較大的山脊等區(qū)域進行風機的布設(shè)，且大部分情況下需要修建相應(yīng)的配套建設(shè)路面和集電線路，點多線長，而這些區(qū)域既是中國山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)最重要的分水嶺，又是中國生態(tài)建設(shè)最薄弱的地區(qū)，通過風機基礎(chǔ)開挖、現(xiàn)場平整、路面建設(shè)和集電線路施工等方式利用林地資源，會使地表受到大范圍的擾動，土壤地表植被也會受到嚴重損害，極易導(dǎo)致大規(guī)模水土流失[4]，并加速地區(qū)的生態(tài)衰退，對我國的森林資源的安全和生態(tài)功能產(chǎn)生較大影響。雖然我國為處理環(huán)境資源和經(jīng)濟增長之間的矛盾而大力發(fā)展風電等新能源，但是，值得注意的是我國是一個林地資源相對較少，生態(tài)脆弱的國家，在進行風電開發(fā)過程中，需要正確處理好風電建設(shè)與森林資源保護之前的關(guān)系，使資源開發(fā)與生態(tài)保護能夠相互促進，互利互惠[4]。

2）風電場建設(shè)使用林地禁建區(qū)域。嚴格保護生態(tài)功能重要、生態(tài)脆弱敏感區(qū)域的林地。禁止建設(shè)風電場的區(qū)域有：國家公園、自然保護區(qū)、自然遺產(chǎn)地、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、風景名勝區(qū)、鳥類主要遷徙通道和遷徙地等區(qū)域以及沿?；闪謳Ш拖肆謳4]，這些區(qū)域在選址時必須要避開。

3）風電場建設(shè)使用林地限制范圍。風電場建設(shè)應(yīng)該堅持節(jié)約集約使用林地的原則。對于風機基礎(chǔ)、施工和檢修道路、升壓站、集電線路等建設(shè)區(qū)域，禁止占用天然喬木林（竹林）地、年降雨量400 mm以下區(qū)域的有林地、一級國家級公益林地和二級國家級公益林中的有林地[4]。

4）強化風電場道路建設(shè)和臨時用地管理。對于風電場施工和檢修道路，應(yīng)充分根據(jù)當?shù)貤l件，利用好現(xiàn)有的道路，如森林防火通道、林區(qū)道路和鄉(xiāng)村道路等；根據(jù)風電項目建設(shè)需要擴建風電場道路的，在原則上不得改變現(xiàn)有道路性質(zhì)；風電場新建配套道路過程中，相關(guān)單位要嚴格控制道路寬度，提高道路的建設(shè)標準，合理建設(shè)排水溝等配套設(shè)施；吊裝平臺、施工道路、棄渣場、集電線路等臨時占用林地的區(qū)域，應(yīng)在臨時占用林地期滿后一年恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件，并及時恢復(fù)植被[4]。

5）風電建設(shè)使用林地的指導(dǎo)和監(jiān)管。各級林業(yè)和草原主管部門要與本地區(qū)能源主管部門做好風電開發(fā)建設(shè)規(guī)劃和核準工作的銜接，提前介入測風選址工作，指導(dǎo)建設(shè)單位避讓生態(tài)脆弱區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)；國家林業(yè)和草原局各派駐森林資源監(jiān)督機構(gòu)，要加強對風電場項目建設(shè)的監(jiān)督檢查[4]。

3 風電使用林地政策淺析

3.1 規(guī)范風電建設(shè)使用林地的重要性分析

由于風電場建設(shè)的特殊地理位置，使風電場建設(shè)區(qū)大多處于生態(tài)脆弱的山脊地帶，項目建設(shè)極易造成水土流失，加劇區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化，因此項目建設(shè)必須牢固樹立“兩山”理論，以生態(tài)文明建設(shè)思想為指導(dǎo)，節(jié)約資源、保護環(huán)境，實行嚴格的生態(tài)保護制度，電場建設(shè)使用林地必須依法實施，促進風電產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟共融。

3.2 風電建設(shè)禁建區(qū)域分析

根據(jù)禁建區(qū)域的范圍，在選址初期階段就要從相關(guān)資料上排除禁建區(qū)，首先剔除上述自然遺產(chǎn)地等禁止建設(shè)的區(qū)域，這些區(qū)域不能選址建設(shè)風電。各級林業(yè)主管部門要加強對風電場工程施工之前對生態(tài)環(huán)境影響及相關(guān)生態(tài)問題進行調(diào)查研究，并制定相應(yīng)對策預(yù)案。在新一輪國土空間規(guī)劃編制和生態(tài)保護紅線劃定中，要加強規(guī)劃銜接，合理確定風電項目占用林地范圍。

3.3 風電建設(shè)使用林地限制范圍分析

根據(jù)風電場建設(shè)使用林地限制范圍，對風電場建設(shè)禁止使用的林地地類進行規(guī)定，明確了不使用的林地地類，從地類范疇規(guī)定了風電場使用林地的范圍。因此，風電場建設(shè)只能使用上述禁止區(qū)域以外的其他林地，即可以使用的林地范圍為：

1）可以使用商品林地和地方公益林地中人工喬木林（竹林）地（年降雨量400 mm以下區(qū)域除外）、未成林地、疏林地、灌木林地等其他林地。

2）可以使用國家二級公益林地中灌木林地、疏林地、未成林地等其他林地。文件中有3個重點需要把握，一是雖然只提及風機基礎(chǔ)、施工和檢修道路、升壓站、集電線路等使用林地的限制范圍，但實際是包括了風電建設(shè)項目所有用地范圍（永久性和臨時）都必須遵循的條件；二是天然林和國家一級公益林禁止使用，選址時首先要排除；三是不論是永久性使用還是臨時占用都必須風電建設(shè)使用林地的限制范圍條件。

3.4 風電場道路建設(shè)和臨時占用林地管理分析

3.4.1 風電場道路建設(shè)分析。風電場道路建設(shè)應(yīng)充分利用現(xiàn)在的道路，如森林防火道路、林區(qū)道路和鄉(xiāng)村道路等，特別是現(xiàn)有森林防滅火道路相對較發(fā)達，條件允許的情況下，風電場進場主干道路，盡量使用現(xiàn)有道路，這樣不僅能減少占用新的林地，而且可以實現(xiàn)一路多功能，落實集約節(jié)約使用林地的原則。需要新建道路的風電項目，要進行高標準建設(shè)，不能造成新的水土流失和多占亂占林地。

3.4.2 臨時占用林地淺析。風機平臺、臨時施工道路、臨時棄渣場等臨時占用林地，除滿足風電建設(shè)使用林地限制條件外，還應(yīng)滿足項目建設(shè)臨時占用林地的基本政策要求，不能在臨時用地范圍內(nèi)修建永久性建筑物。臨時占用林地結(jié)束后一年內(nèi)，要及時恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件和恢復(fù)植被。恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件和植被必須按照《云南省林業(yè)和草原局關(guān)于云南省恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件及樹木補種標準的實施意見（試行）》（云林規(guī)〔2021〕6號）執(zhí)行。

3.5 風電場建設(shè)使用林地的指導(dǎo)和監(jiān)管分析

3.5.1 指導(dǎo)風電場建設(shè)使用林地的相關(guān)部門。根據(jù)文件要求，指導(dǎo)風電場建設(shè)使用林地的相關(guān)部門為各級林業(yè)和草原主管部門與能源主管部門，相關(guān)部門積極做好風電的規(guī)劃和銜接工作，風電場項目的選址必須避讓禁止建設(shè)的生態(tài)敏感區(qū)域。建設(shè)單位在選址時就需要充分征求主管部門的意見，不僅避開生態(tài)脆弱區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)域，還要避讓使用林地的限制范圍。

3.5.2 監(jiān)管分析。一是林業(yè)和草原主管部門對風電建設(shè)使用林地監(jiān)督檢查，依法嚴厲打擊風電項目未批先占、少批多占、拆分報批等違法違規(guī)行為；風電項目建設(shè)中出現(xiàn)野蠻施工破壞林地、林木，騙取使用林地行政許可等行為的，要承擔相應(yīng)法律責任。二是國家林業(yè)和草原局各派出森林資源監(jiān)督機構(gòu)是國家級監(jiān)管單位，應(yīng)該增強意識，加強對風電場建設(shè)的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題，堅決維護國家權(quán)益。

4 建議

4.1 提前規(guī)劃，合理布局

各地州和縣市區(qū)根據(jù)云南省風電發(fā)展總體規(guī)劃，作出本地區(qū)風電發(fā)展的規(guī)劃，按風電建設(shè)的行業(yè)要求和使用林地的禁建區(qū)等相關(guān)要求進行合理布局。納入規(guī)劃布局的區(qū)域就不是風電場建設(shè)使用林地的禁建設(shè)區(qū)。

4.2 實事求是選址

4.2.1 充分利用現(xiàn)有道路。在風電項目建設(shè)的總體設(shè)計和勘察設(shè)計階段，建設(shè)單位應(yīng)充分了解項目現(xiàn)地情況，對風電場道路盡可能使用現(xiàn)有森林防火通道、林業(yè)生產(chǎn)道路和村村通工程等現(xiàn)有設(shè)施，避免多使用林地，也可實現(xiàn)“一路多功能”的用途。

4.2.2 選址科學(xué)實際。風電場選址必須科學(xué)合理，選址時，既要符合風力發(fā)電行業(yè)要求，又要滿足使用林地的要求。建議各建設(shè)單位選址時有林業(yè)技術(shù)咨詢機構(gòu)參與，不僅從總體布局上避開禁建區(qū)，而且從風電建設(shè)使用林地的限制范圍出發(fā)，提前避開不能使用的林地，避免后期工作重復(fù)，提高工作效率。

4.3 積極溝通，掌握政策新變化

建設(shè)單位要適時與當?shù)亓植莺湍茉粗鞴懿块T溝通，掌握政策新變化，及時為風電建設(shè)服務(wù)。

4.4 及時恢復(fù)植被

對風電場臨時占用林地要及時恢復(fù)植被，在建設(shè)風電的同時，帶動林業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)風電產(chǎn)業(yè)與林地資源保護共同推進、共同發(fā)展的目標。