淺析云南省林光互補(bǔ)復(fù)合光伏使用林地政策

陳建革

（華能瀾滄江新能源有限公司，云南昆明 650051）

0 引言

近年來(lái)，在化石能源短缺、環(huán)境污染、全球氣候異常等問(wèn)題日趨嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)背景之下，世界各國(guó)越來(lái)越重視對(duì)新能源和可再生資源的開(kāi)發(fā)[1，2]。特別是在當(dāng)前綠色、低碳、循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，太陽(yáng)能以潔凈、安全、便利、可持續(xù)發(fā)展等的突出優(yōu)點(diǎn)發(fā)揮著重要的作用，其主要運(yùn)用方式之一的光伏技術(shù)也因此成為世界各國(guó)在處理環(huán)境資源和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的矛盾問(wèn)題時(shí)的重要突破口[3]。當(dāng)前，在“碳達(dá)峰、碳中和”發(fā)展戰(zhàn)略的積極推動(dòng)下，對(duì)光伏領(lǐng)域的研究開(kāi)發(fā)也將為盡早達(dá)到碳中和的宏偉目標(biāo)而發(fā)揮積極的推動(dòng)作用。

林光互補(bǔ)模式是一種光伏綠色發(fā)電站建設(shè)模式，指在光伏租用的林地上，對(duì)林地植被進(jìn)行恢復(fù)，在不影響光伏電站運(yùn)行的情況下，實(shí)現(xiàn)林地資源的綜合利用，從而在一定程度上減輕了尋找替代林地的難度[4]?！傲止饣パa(bǔ)”發(fā)展的模式，在云南省各山區(qū)廣泛的探索與實(shí)施中，保證了光伏發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量，改善了光伏建設(shè)地區(qū)的林地品質(zhì)，增加了當(dāng)?shù)匕傩盏慕?jīng)濟(jì)收入。解決了光伏發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)問(wèn)題和維護(hù)綠水青山、建設(shè)美麗家鄉(xiāng)之間的矛盾，并有效推動(dòng)了當(dāng)?shù)匦履茉葱袠I(yè)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展[5]。

1 林光互補(bǔ)的建設(shè)模式

“林光互補(bǔ)”模式，是一種綠色光伏發(fā)電站建設(shè)模式。即在光伏組件之間和光伏板下有效的空間內(nèi)，植樹(shù)種草，通過(guò)有效合理的管護(hù)，既不影響植被的栽培、生長(zhǎng)，又能滿足太陽(yáng)能光伏發(fā)電的用地需求，從而使林業(yè)建設(shè)與光伏發(fā)電相結(jié)合實(shí)現(xiàn)雙贏的一種建設(shè)模式[6]。

“林光互補(bǔ)”模式，是在建設(shè)時(shí)抬高光伏板支架，最低沿高度必須大于板下林草生長(zhǎng)高度，現(xiàn)行規(guī)定最低沿板高度不得低于2.5 m。這樣可以充分保護(hù)現(xiàn)有植被不被破壞，也能保證使用林地性質(zhì)不改變。在光伏項(xiàng)目施工結(jié)束后，按照當(dāng)?shù)氐臍夂?、土壤等條件，選擇適合在當(dāng)?shù)厣L(zhǎng)的低矮的喬木、灌木和草本植物，對(duì)光伏陣列區(qū)進(jìn)行植被恢復(fù)。同時(shí)，場(chǎng)區(qū)道路按照使用林地的相關(guān)政策要求進(jìn)行綠化恢復(fù)，以實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)發(fā)展。

2 光伏產(chǎn)業(yè)與林業(yè)發(fā)展的關(guān)系

2.1 發(fā)展目標(biāo)相關(guān)聯(lián)

光伏電站是落實(shí)云南省委省政府打造世界一流“綠色能源牌”決策部署的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的重要途徑之一，實(shí)現(xiàn)為生態(tài)文明建設(shè)服務(wù)的目標(biāo)。保護(hù)植被，不讓光伏電站建設(shè)區(qū)域植被破壞，減少水土流失，減輕環(huán)境惡化，直接保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。這是當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明建設(shè)最直接有效且可行的方法，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)提供了保障。

2.2 光伏電站與保護(hù)植被相輔相成

光伏電站建設(shè)中，保護(hù)植被是其基本要求，如果實(shí)施中以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)則違反綠色能源的根本原則。因此，施工建設(shè)中，需確保不發(fā)生擅自改變林地用途和森林植被遭受破壞的行為。促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，生態(tài)環(huán)境不斷得到改善，光伏電站建設(shè)與植被保護(hù)相輔相成，實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 云南省光伏使用林地的政策

3.1 相關(guān)政策文件

光伏電站建設(shè)中不可避免要使用到林地，為了規(guī)范使用林地，杜絕在建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)未批先建、少批多占林地以及野蠻施工破壞林地、林木等違法違規(guī)行為，國(guó)家對(duì)光伏電站建設(shè)在使用林地上的規(guī)范越來(lái)越完善。

國(guó)家林業(yè)和草原局于2015年出臺(tái)了文件《國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號(hào)）作為各相關(guān)單位進(jìn)行光伏電站建設(shè)使用林地的國(guó)家規(guī)范。遵照國(guó)家的規(guī)范，云南省林業(yè)和草原局和云南省能源局共同出臺(tái)了《云南省林業(yè)和草原局、云南省能源局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范光伏復(fù)合項(xiàng)目使用林草地有關(guān)事項(xiàng)的通知》（云林規(guī)〔2021〕5號(hào)）作為光伏建設(shè)的地方性規(guī)定。與此同時(shí)，光伏建設(shè)還需滿足《中華人民共和國(guó)森林法》等法律、《云南省森林條例》等地方性法規(guī)、《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》（國(guó)家林業(yè)和草原局第35號(hào)令）等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程規(guī)范中對(duì)于項(xiàng)目使用林地的相關(guān)要求。

3.2 林地政策要求

3.2.1 光伏建設(shè)期使用林地政策要求

光伏電站項(xiàng)目建設(shè)對(duì)占用林地要求越來(lái)越高，占用林地規(guī)模日益擴(kuò)大。若按照正常使用林地手續(xù)辦理，將會(huì)出現(xiàn)國(guó)家林地面積大規(guī)模減小的情況，繼而對(duì)國(guó)家生態(tài)安全、林地保有量造成巨大威脅和挑戰(zhàn)[7]。因此，國(guó)家林業(yè)和草原局在2015年出臺(tái)了《國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號(hào)），對(duì)光伏電站建設(shè)可以使用的林地地類進(jìn)行了具體規(guī)定：對(duì)于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國(guó)土地調(diào)查確定為未利用地的土地，應(yīng)采用“林光互補(bǔ)”用地模式，“林光互補(bǔ)”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質(zhì)。文件還提出了“各地林業(yè)主管部門(mén)要加強(qiáng)監(jiān)管，定期檢查，確保光伏電站建設(shè)依法依規(guī)使用林地；積極探索支持光伏電站建設(shè)與防沙治沙、宜林地造林等相結(jié)合；積極探索支持光伏電站建設(shè)與防沙治沙、宜林地造林等相結(jié)合”。

為加快云南綠色能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展，突出“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的生態(tài)文明建設(shè)理念，根據(jù)《國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號(hào)），云南省林業(yè)和草原局、云南省能源局出臺(tái)了《云南省林業(yè)和草原局 云南省能源局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范光伏復(fù)合項(xiàng)目使用林草地有關(guān)事項(xiàng)的通知》（云林規(guī)〔2021〕5號(hào)）。規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理占用林地手續(xù)的區(qū)域包括：光伏復(fù)合項(xiàng)目生產(chǎn)區(qū)（包括升壓站、配電室、控制室、集電線路塔基等）、生活區(qū)（包括辦公、住宿、食堂、活動(dòng)場(chǎng)所、倉(cāng)庫(kù)等附屬設(shè)施）、電池組件陣列區(qū)箱變、新建進(jìn)場(chǎng)道路、新建場(chǎng)內(nèi)檢修道路。對(duì)施工期臨時(shí)占用的場(chǎng)地，如棄渣場(chǎng)、取土場(chǎng)、砂石場(chǎng)、堆料場(chǎng)、拌和站、工棚、地埋電纜槽以及臨時(shí)施工道路，應(yīng)當(dāng)辦理臨時(shí)占用林地手續(xù)。對(duì)電池組件陣列使用林地來(lái)說(shuō)，由項(xiàng)目業(yè)主單位與林權(quán)權(quán)利人簽訂書(shū)面協(xié)議，通過(guò)租賃、作價(jià)入股等流轉(zhuǎn)方式使用林地，在用地報(bào)批階段明確用地紅線范圍，待光伏電站設(shè)施占用林地經(jīng)審核同意后方可開(kāi)展建設(shè)，不再辦理使用林地許可手續(xù)。

3.2.2 光伏運(yùn)營(yíng)期使用林地政策要求

根據(jù)《云南省林業(yè)和草原局、云南省能源局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范光伏復(fù)合項(xiàng)目使用林草地有關(guān)事項(xiàng)的通知》（云林規(guī)〔2021〕5號(hào)）規(guī)定，光伏復(fù)合項(xiàng)目在滿足正常運(yùn)營(yíng)的同時(shí)，須保證電池組件陣列下方不得改變林草地用途，不得裸露地表、硬化或作其他用途。光伏復(fù)合項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期要采取多種綜合措施，確保項(xiàng)目區(qū)原生植被正常生長(zhǎng)。運(yùn)營(yíng)期電池組件陣列下方原有植被蓋度達(dá)到30%以上，且具備自然恢復(fù)條件的，以自然恢復(fù)植被為主，不采取開(kāi)挖補(bǔ)種、更替樹(shù)種、除草等人工干預(yù)措施。原有植被蓋度達(dá)到20%以上30%以下，且具備自然恢復(fù)條件的，采取補(bǔ)植補(bǔ)種修復(fù)植被。原有植被蓋度低于20%的，采取人工種草等措施改良植被及土壤條件，防止水土流失和土壤侵蝕。

4 政策淺析

4.1 光伏用地性質(zhì)要求的分析

根據(jù)《云南省林業(yè)和草原局 云南省能源局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范光伏復(fù)合項(xiàng)目使用林草地有關(guān)事項(xiàng)的通知》（云林規(guī)〔2021〕5號(hào)）規(guī)定，光伏電池組件陣列區(qū)林地性質(zhì)未改變，通過(guò)租賃、作價(jià)入股等流轉(zhuǎn)方式使用林地，不再辦理使用林地許可手續(xù)。升壓站等永久使用林地部分改變了林地性質(zhì)，需要辦理永久使用林地手續(xù)。施工道路等臨時(shí)占用林地未改變林地性質(zhì)，需要辦理臨時(shí)占用林地手續(xù)，且占用結(jié)束后須恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件和植被。

4.2 光伏使用林地范圍更加細(xì)化

第一，在林光互補(bǔ)項(xiàng)目選址時(shí)，進(jìn)一步明確光伏復(fù)合項(xiàng)目的禁止區(qū)域。包括：國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、草原公園等各類自然保護(hù)地，世界自然遺產(chǎn)地，野生動(dòng)物重要棲息地，珍稀瀕危和極小種群野生植物重要原生境，天然林保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域、基本草原以及生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)。

第二，各建設(shè)內(nèi)容使用林地范圍更加明確。按照規(guī)定，光伏復(fù)合項(xiàng)目的生產(chǎn)區(qū)、生活區(qū)，禁止使用天然喬木林地。施工期臨時(shí)設(shè)置的棄渣場(chǎng)、取土場(chǎng)、砂石場(chǎng)、堆料場(chǎng)、拌和站、工棚、臨時(shí)施工道路等，禁止使用喬木林地。對(duì)于電池組件陣列區(qū)域來(lái)說(shuō)，禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地。此外，年降雨量小于400 mm且區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地、年降雨量大于400 mm且區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地也在禁用范圍。

第三，光伏復(fù)合項(xiàng)目的生產(chǎn)區(qū)、生活區(qū)等永久性使用林地，除天然喬木林地以外地都可以使用。施工期臨時(shí)設(shè)置的棄渣場(chǎng)等臨時(shí)占用林地，除喬木林地以外都可以使用。電池組件陣列只能使用年降雨量400 mm以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地，以及年降雨量400 mm以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地和其他林地（宜林地、無(wú)林木林地等）。

5 建議

5.1 依法使用林地

光伏建設(shè)必須依法使用林地。在光伏電站的建設(shè)中，相關(guān)單位未對(duì)臨時(shí)道路進(jìn)行專業(yè)設(shè)計(jì)，所有路段均按同一寬度報(bào)批。但是在實(shí)際施工過(guò)程中，一些施工單位人員林地保護(hù)意識(shí)和法律意識(shí)淡薄，野蠻施工，開(kāi)挖時(shí)沒(méi)有按照實(shí)際審批的路線進(jìn)行施工，出現(xiàn)臨時(shí)道路開(kāi)挖超范圍、少批多占林地的情況，違法使用林地成為事實(shí)。因此，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)林地的保護(hù)意識(shí)，按照使用林地規(guī)范開(kāi)展項(xiàng)目，杜絕違法使用林地情況的發(fā)生。

5.2 嚴(yán)格選址

在山區(qū)選址時(shí)，光伏項(xiàng)目要考慮發(fā)電設(shè)備安裝的場(chǎng)地以及周?chē)襟w穩(wěn)定性，也要考慮場(chǎng)址位置土壤和植被情況。場(chǎng)址需要與交通、電網(wǎng)和其他相關(guān)設(shè)施等相協(xié)調(diào)。建議在光伏選址階段應(yīng)有熟悉專業(yè)知識(shí)和法律法規(guī)的專業(yè)技術(shù)人員參與，確定范圍后再進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)，避免造成工作反復(fù)、工作效率低下以及浪費(fèi)人力、物力等情況的出現(xiàn)。

5.3 降低人工灌木經(jīng)濟(jì)林使用標(biāo)準(zhǔn)

林光互補(bǔ)提出“茶光互補(bǔ)”“咖啡+光伏”的發(fā)展思路，但沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施難度大。如茶光伏互補(bǔ)如按灌木林覆蓋度的標(biāo)準(zhǔn)，大多茶葉的覆蓋度均在50%以上，建議明確茶光互補(bǔ)、咖啡+光伏的具體操作方式，確定現(xiàn)狀是否為茶葉地和咖啡地，才可以發(fā)展光伏，在一定程度上緩解用地緊張的問(wèn)題。

5.4 植被恢復(fù)中生態(tài)經(jīng)濟(jì)共融

在光伏建設(shè)施工中，對(duì)已破壞植被的地塊，要進(jìn)行植被恢復(fù)，植被恢復(fù)兼顧食用、藥用、觀賞等經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，在植被恢復(fù)中以經(jīng)濟(jì)林發(fā)展為主，如建成茶光互補(bǔ)、藥光互補(bǔ)等，利用太陽(yáng)能光伏發(fā)電技術(shù)和林業(yè)的結(jié)合。在不改變林地用途的情況下，充分開(kāi)發(fā)云南省豐富的太陽(yáng)能自然資源，修復(fù)原環(huán)境中比較的脆弱區(qū)域的環(huán)境，從而達(dá)到人與自然的和諧發(fā)展。

5.5 與石漠化等林業(yè)工程相結(jié)合

云南是中國(guó)土地荒漠化（含石漠化）嚴(yán)重的地區(qū)之一，約占云南國(guó)土面積的9%。相對(duì)云南荒漠化（含石漠化）土地面積來(lái)說(shuō)，在治理資金方面的投入需求很大，且治理難度也很大。若光伏發(fā)電能夠與石漠化治理相結(jié)合，采用工程措施改造地表土壤結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)林光互補(bǔ)，不但能使云南豐富的太陽(yáng)能資源得到充分運(yùn)用，又能治理云南石漠化生態(tài)脆弱環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)共同推進(jìn)。