高職院校內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)踐與思考
——以S 高職學(xué)院為例

王光雄

（作者單位：湖北生物科技學(xué)院）

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，各高職院校積極探索本單位的內(nèi)部控制路徑。筆者結(jié)合內(nèi)部控制建設(shè)的工作實(shí)際，談一下對(duì)高職院校內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)踐與思考。

一、高等職業(yè)院校與內(nèi)部控制建設(shè)概念的界定

高等職業(yè)院校是高等教育學(xué)校的重要類型，也是職業(yè)教育學(xué)校的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著培養(yǎng)面向生產(chǎn)、建設(shè)、服務(wù)、管理第一線需要的高素質(zhì)勞動(dòng)者和技術(shù)技能人才[1]。內(nèi)部控制是指為改善內(nèi)部管理、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。具體工作包括梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，在此基礎(chǔ)上根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立健全單位各項(xiàng)內(nèi)部管理制度，并督促相關(guān)工作人員認(rèn)真執(zhí)行。

二、高職院校內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀

內(nèi)部控制理論源于西方國(guó)家，多應(yīng)用于企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管理。其中受到各國(guó)普遍認(rèn)可的內(nèi)部控制理論主要是美國(guó)反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)（The Committee of Sponsoring Organizations, COSO）下屬的發(fā)起人委員會(huì)發(fā)布的《內(nèi)部控制—整體框架》。國(guó)內(nèi)早期對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的研究局限于風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)、自負(fù)盈虧的企業(yè)。2012 年，財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，部分行政事業(yè)單位開始進(jìn)行內(nèi)部控制體系建設(shè)；2016 年教育部頒布《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》，開始推進(jìn)高校內(nèi)部控制建設(shè)[2]。目前，高職院校多數(shù)以經(jīng)費(fèi)撥款（補(bǔ)助）、非稅收入撥款為主要收入來源。公辦高職院校是非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)較小，對(duì)資金管理、風(fēng)險(xiǎn)控制和內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不夠，內(nèi)部控制建設(shè)不夠成熟，仍然處于發(fā)展階段。葉倩蕓、李希瑜從COSO 報(bào)告五大要素角度探析了高職院校內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題，并從單位和業(yè)務(wù)兩個(gè)層面提出了對(duì)策建議。張景認(rèn)為高職院校要想理順內(nèi)部控制體系之間的不同關(guān)系，構(gòu)建有效的內(nèi)部控制體系，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，規(guī)范工作流程，健全信息系統(tǒng)，細(xì)化監(jiān)督機(jī)制等，層層落實(shí)，有效提高高職院校的管理水平，從而適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自身的辦學(xué)目標(biāo)。

三、S 高職學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)的探索

2017 年以來，S 高職學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)制定了“三步走”規(guī)劃：第一步建立內(nèi)控制度體系，第二步優(yōu)化內(nèi)控流程，第三步實(shí)施內(nèi)控信息化（把制度和流程嵌入財(cái)務(wù)系統(tǒng)）。下面從三個(gè)方面來介紹S 高職學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)情況。

（一）S 高職學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)情況

S 高職學(xué)院財(cái)務(wù)處先后出臺(tái)《S 高職學(xué)院預(yù)算管理辦法（試行）》《S 高職學(xué)院政府采購管理辦法（試行）》《S 高職學(xué)院經(jīng)費(fèi)支出事前審批制度（2017 年修訂）》《S 高職學(xué)院報(bào)賬管理辦法（2018 年修訂）》《S 高職學(xué)院經(jīng)濟(jì)合同管理辦法（2019 年修訂）》《S 高職學(xué)院國(guó)有資產(chǎn)管理辦法（2020 年修訂）》《S 高職學(xué)院預(yù)算編制及績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法（2020 年修訂）》《S 高職學(xué)院財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理辦法》等，完善了財(cái)務(wù)制度體系，使學(xué)校的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有章可循。S 高職學(xué)院財(cái)務(wù)處根據(jù)國(guó)家、省以及學(xué)校出臺(tái)的財(cái)務(wù)規(guī)章制度，梳理了公務(wù)接待、差旅費(fèi)報(bào)銷、預(yù)算編制、資產(chǎn)配置、合同審批等24 種常見業(yè)務(wù)流程，畫出業(yè)務(wù)流程圖，將業(yè)務(wù)流程化。積極推進(jìn)財(cái)務(wù)信息化，2018 年實(shí)施了財(cái)務(wù)信息化一期建設(shè)，2019 年實(shí)施了財(cái)務(wù)信息化二期建設(shè)，將已提煉的業(yè)務(wù)流程嵌入財(cái)務(wù)信息化平臺(tái)。利用信息化手段進(jìn)一步規(guī)范財(cái)務(wù)工作程序，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化、制度化、信息化。2022 年實(shí)施了財(cái)務(wù)信息化三期建設(shè)，定向開發(fā)及實(shí)施經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)、網(wǎng)上報(bào)銷、綜合信息查詢等移動(dòng)手機(jī)端審批，并積極融入學(xué)校綜合信息化平臺(tái)。

（二）S 高職學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)介紹

經(jīng)過持續(xù)的內(nèi)部控制建設(shè)，S 高職學(xué)院2017—2019年內(nèi)部控制報(bào)告獲得良好等次，2020 年內(nèi)部控制報(bào)告獲得優(yōu)秀等次。下面介紹一下S 高職學(xué)院在內(nèi)部控制建設(shè)方面積累的經(jīng)驗(yàn)。

1.建立有效的內(nèi)部控制組織架構(gòu)

S 高職學(xué)院根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》《財(cái)政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，結(jié)合校領(lǐng)導(dǎo)分工，成立內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由單位負(fù)責(zé)人（書記和校長(zhǎng)）擔(dān)任組長(zhǎng)，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制牽頭部門為財(cái)務(wù)處，監(jiān)督部門為監(jiān)察審計(jì)處，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在財(cái)務(wù)處，分管財(cái)務(wù)工作的校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組組長(zhǎng)。內(nèi)控的牽頭部門財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作，建立了財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、政府采購、基本建設(shè)、合同管理等部門或者崗位之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)充分發(fā)揮單位內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門在內(nèi)部控制中的監(jiān)督作用。

2.建立健全議事決策機(jī)制

S 高職學(xué)院建立了單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離的機(jī)制。學(xué)校堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，學(xué)校黨的委員會(huì)對(duì)學(xué)校工作實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)，履行管黨治黨、辦學(xué)治校的主體責(zé)任，發(fā)揮把方向、管大局、作決策、抓班子、帶隊(duì)伍、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用，支持校長(zhǎng)依法獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)，保證以人才培養(yǎng)為中心的各項(xiàng)任務(wù)順利完成。校紀(jì)委（監(jiān)委）落實(shí)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的職能。S 高職學(xué)院重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)由黨委會(huì)通過民主集中制決策，如:學(xué)校年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算情況的審定，額度50 萬（含）以上的支出和20 萬（含）以上年度預(yù)算追加，重大捐贈(zèng)以及其他大額度資金運(yùn)作事項(xiàng)；涉及學(xué)校建設(shè)發(fā)展的額度50 萬元（含）以上的重大項(xiàng)目實(shí)施方案；學(xué)校重要資產(chǎn)處置、重要辦學(xué)資源配置、無形資產(chǎn)授權(quán)使用方案；重大合資合作項(xiàng)目、重要設(shè)備和大宗物資采購或購買服務(wù)、重大基本建設(shè)和大額度基建修繕項(xiàng)目等學(xué)校重大項(xiàng)目設(shè)立和安排方案。

3.規(guī)范業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制

S 高職學(xué)院業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制和合同控制，這些業(yè)務(wù)涵蓋學(xué)校主要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容。合同控制方面，S 高職學(xué)院按照“學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分管校領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)，項(xiàng)目部門具體負(fù)責(zé)”的原則，建立合同管理運(yùn)行機(jī)制。黨政辦公室負(fù)責(zé)合同授權(quán)委托手續(xù)的辦理、合同專用章和合同檔案的管理；財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)合同臺(tái)賬的建立、合同的保管、合同執(zhí)行情況的監(jiān)督等工作；項(xiàng)目部門是經(jīng)濟(jì)合同管理的第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)合同文本的草擬、送審及履行等工作；分管校領(lǐng)導(dǎo)是合同的審核主體，根據(jù)其分管業(yè)務(wù)，對(duì)所管理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)合同審核把關(guān)。所有的經(jīng)濟(jì)合同在相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批之前，需經(jīng)學(xué)校聘請(qǐng)的第三方律師事務(wù)所進(jìn)行審核，并由律師出具審核意見，項(xiàng)目部門根據(jù)律師的審核意見進(jìn)行修改，從而加強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)合同的合規(guī)性管理。

在預(yù)算業(yè)務(wù)控制方面，為切實(shí)減少年度預(yù)算資金的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，提高資金的使用效益，S 高職學(xué)院財(cái)務(wù)處積極推進(jìn)預(yù)算精細(xì)化管理。以2022 年預(yù)算管理為例，截至2022 年4 月30 日，根據(jù)省財(cái)政共下達(dá)預(yù)算資金1.93 億元，預(yù)算指標(biāo)100 條。財(cái)務(wù)處依據(jù)校黨委會(huì)審議通過的學(xué)校年度預(yù)算方案，結(jié)合指標(biāo)特性、資金來源、經(jīng)濟(jì)科目、資產(chǎn)屬性，在財(cái)務(wù)系統(tǒng)中細(xì)分二級(jí)預(yù)算指標(biāo)457 條。便于項(xiàng)目部門查閱和了解指標(biāo)實(shí)時(shí)使用情況，同時(shí)有助于財(cái)務(wù)處內(nèi)部數(shù)據(jù)的統(tǒng)一，對(duì)預(yù)算指標(biāo)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)范的核算管理，精準(zhǔn)反映預(yù)算指標(biāo)變化，實(shí)現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的有效控制。堅(jiān)持先有預(yù)算后有支出，嚴(yán)禁超預(yù)算、無預(yù)算安排支出或開展政府采購活動(dòng)。

4.充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門在內(nèi)部控制中的監(jiān)督作用

為進(jìn)一步規(guī)范收支業(yè)務(wù)控制，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)管理規(guī)定，S 高職學(xué)院委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)銷票據(jù)進(jìn)行了審計(jì)核查。以2022 年為例，學(xué)校委托的會(huì)計(jì)師事務(wù)所共發(fā)現(xiàn)學(xué)校在2021 年支出報(bào)銷業(yè)務(wù)中存在附件不全、報(bào)銷項(xiàng)目與附件內(nèi)容不符、報(bào)銷票據(jù)缺乏規(guī)范性、個(gè)稅代扣不合理、會(huì)計(jì)核算不準(zhǔn)確和會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不到位等問題。S 高職學(xué)院財(cái)務(wù)處對(duì)照發(fā)現(xiàn)的問題，認(rèn)真分析問題產(chǎn)生的原因，制定并嚴(yán)格落實(shí)整改措施。一是嚴(yán)格執(zhí)行《學(xué)校財(cái)務(wù)報(bào)賬管理辦法》，規(guī)范報(bào)銷管理。二是積極與當(dāng)事人溝通，提醒相關(guān)人員嚴(yán)格執(zhí)行報(bào)銷審批流程，避免今后產(chǎn)生類似問題。三是財(cái)務(wù)處根據(jù)審計(jì)建議將代扣外聘教師課酬個(gè)稅記賬憑證通過“其他應(yīng)交稅費(fèi)——代扣勞務(wù)報(bào)酬個(gè)稅”核算。四是強(qiáng)化財(cái)務(wù)人員對(duì)相關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)的學(xué)習(xí)，嚴(yán)格按照要求設(shè)置和使用會(huì)計(jì)科目，完善賬務(wù)處理[3]。

5.建立與實(shí)施內(nèi)部控制后取得的有關(guān)成效

S 高職學(xué)院通過建立和實(shí)施內(nèi)部控制，有效地防范了各類經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，為學(xué)校事業(yè)發(fā)展提供了條件保障。2021 年，學(xué)校被國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、教育部聯(lián)合推介為“全國(guó)鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)?！?，被中共湖北省委、湖北省人民政府表彰為“全省脫貧攻堅(jiān)先進(jìn)集體”。2021 年成功入選由湖北省教育廳、財(cái)政廳發(fā)布的湖北省高水平高職院校和專業(yè)群建設(shè)計(jì)劃立項(xiàng)建設(shè)單位名單，畜牧獸醫(yī)、信息安全技術(shù)應(yīng)用兩個(gè)專業(yè)群立項(xiàng)建設(shè)省級(jí)高水平專業(yè)群。

（三）S 高職學(xué)院內(nèi)部控制工作中存在的問題與遇到的困難

S 高職學(xué)院內(nèi)部控制工作中遇到問題和存在困難主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.內(nèi)控工作難以形成管控鏈條

內(nèi)控工作核心在于把“制衡性”和“流程性”嵌入各項(xiàng)工作開展之前的制度中，讓制衡一一緊扣，使流程環(huán)環(huán)相連，真正達(dá)到“事先有預(yù)防、事中抓管控、事后見績(jī)效”的內(nèi)控目標(biāo)，然而實(shí)務(wù)中難以把分散的制度有機(jī)地連接起來，串聯(lián)在一起，形成管控鏈條。

2.信息化手段有待改進(jìn)

暫時(shí)不能利用信息技術(shù)把“制衡性”和“流程性”固化在各項(xiàng)工作（活動(dòng)）的議事、決策、執(zhí)行、簽批各環(huán)節(jié)的程序里，實(shí)行自動(dòng)“報(bào)警”的信息化控制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制制度規(guī)范化建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)、信息化監(jiān)管。工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高，財(cái)務(wù)處將繼續(xù)開展內(nèi)部控制工作的培訓(xùn)，拓展在崗人員知識(shí)面，提高綜合能力。

（四）積極探索項(xiàng)目庫建設(shè)與管理

近年來，隨著國(guó)家對(duì)高職教育的高度重視，積極推進(jìn)高職院校高水平發(fā)展，教育經(jīng)費(fèi)的投入逐年遞增，學(xué)校的辦學(xué)條件得到顯著提升，但同時(shí)也面臨另一個(gè)問題，如何依據(jù)學(xué)校的“十四五”規(guī)劃和高水平高職院校建設(shè)方案，制定項(xiàng)目支出預(yù)算，提升資金使用效益，避免重復(fù)建設(shè)，造成資源浪費(fèi)，學(xué)校正在探索符合學(xué)校實(shí)際的項(xiàng)目庫管理辦法。

四、內(nèi)部控制建設(shè)的思考

結(jié)合S 職業(yè)學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者談下對(duì)高職學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)的幾點(diǎn)思考。

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

根據(jù)COSO《內(nèi)部控制框架》，可知控制環(huán)境決定了企業(yè)的基調(diào)，直接影響員工的控制意識(shí)。控制環(huán)境包括員工的誠信度、職業(yè)道德和才能、管理哲學(xué)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)格、責(zé)權(quán)分配。S 高職學(xué)院高度重視學(xué)校文化建設(shè)，重視教職工隊(duì)伍的職業(yè)道德建設(shè)、師德師風(fēng)建設(shè)，積極營(yíng)造“三全育人”（全員育人、全程育人、全方位育人）的環(huán)境。紀(jì)檢監(jiān)察部門定期開展廉政提醒，營(yíng)造風(fēng)清氣正的環(huán)境[4]。

（二）定期開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

S 高職學(xué)院成立了學(xué)校層面的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組和內(nèi)部控制辦公室（設(shè)在財(cái)務(wù)處），定期識(shí)別學(xué)校所面臨的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)察審計(jì)處每年收集匯總各部門風(fēng)險(xiǎn)清單，定期開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

（三）完善制度，提升控制活動(dòng)的效果

完善預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、國(guó)有資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理、建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)、合同管理等關(guān)鍵領(lǐng)域的規(guī)章制度，并根據(jù)制度完善相關(guān)流程圖。真正做到用制度約束權(quán)力，用制度來監(jiān)督權(quán)力，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

（四）加強(qiáng)信息與溝通

S 高職學(xué)院在財(cái)務(wù)信息化的建設(shè)過程中，將已形成的制度和流程嵌入財(cái)務(wù)系統(tǒng)中，并結(jié)合學(xué)校的實(shí)際優(yōu)化審批流程，從簡(jiǎn)化辦事手續(xù)和提升辦事效率兩方面發(fā)力，根據(jù)教職工反饋的意見不斷進(jìn)行優(yōu)化，提升財(cái)務(wù)服務(wù)水平。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督與監(jiān)管

內(nèi)部控制成效要落到實(shí)處，需強(qiáng)化監(jiān)督和監(jiān)管。S 高職學(xué)院聘請(qǐng)了第三方會(huì)計(jì)師事務(wù)所為學(xué)校提供內(nèi)部審計(jì)服務(wù)，包括年度審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)，第三方會(huì)計(jì)師事務(wù)所從預(yù)算執(zhí)行、政府采購、資產(chǎn)管理、會(huì)計(jì)核算、票據(jù)規(guī)范、報(bào)銷手續(xù)合規(guī)、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作等方面對(duì)學(xué)校的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)開展審計(jì)、審查，并向?qū)W校的校領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)察審計(jì)處、財(cái)務(wù)處等部門反饋意見，學(xué)校相關(guān)的職能部門根據(jù)內(nèi)審意見，督促相關(guān)責(zé)任部門和責(zé)任人進(jìn)行整改[5]。