科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算項(xiàng)目績效管理優(yōu)化對策

靳 蕊 周 宇 馬鳴曦 齊雁虹

（作者單位：中國水產(chǎn)科學(xué)研究院）

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措[1]?？茖W(xué)事業(yè)單位預(yù)算績效管理是全面預(yù)算績效管理中重要的組成部分，是對科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施績效指標(biāo)編制、執(zhí)行監(jiān)控、績效評價(jià)的全過程績效管理，是保證項(xiàng)目預(yù)算編制質(zhì)量、提高財(cái)政資金使用效率，從而推動科研項(xiàng)目的重要保障。

目標(biāo)完成、科研創(chuàng)新水平提高、科技成果加速轉(zhuǎn)化的重要手段。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持“科研自立自強(qiáng)”、加速建設(shè)“科技強(qiáng)國”，而科技的不斷創(chuàng)新、發(fā)展要通過具體的科研項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)，科研項(xiàng)目完成質(zhì)量、產(chǎn)出成果的實(shí)際效用又很大程度上決定著科研水平的高低。綜上所述，全面實(shí)施預(yù)算績效管理、優(yōu)化科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理是提高科技發(fā)展水平的新要求。然而，由于目前在部門預(yù)算績效指標(biāo)管理方面還沒有健全的法律制度，也沒有權(quán)威的評價(jià)機(jī)構(gòu)及評價(jià)人員，在指標(biāo)體系建設(shè)上也存在諸多問題，這些都制約了預(yù)算項(xiàng)目績效評價(jià)的優(yōu)化。筆者就科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算項(xiàng)目績效管理對科研工作的意義、存在的問題進(jìn)行分析，并淺析預(yù)算項(xiàng)目績效管理優(yōu)化對策。

一、科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算項(xiàng)目績效管理的重要意義

（一）推進(jìn)部門預(yù)算編制合理化

預(yù)算項(xiàng)目編制過程也是預(yù)算項(xiàng)目績效總目標(biāo)、具體指標(biāo)建立的過程，通過對預(yù)算項(xiàng)目建立績效指標(biāo)、執(zhí)行監(jiān)控以及績效評價(jià)，可以從中找出項(xiàng)目執(zhí)行與預(yù)期設(shè)定的偏差，再進(jìn)一步分析原因，從中找出項(xiàng)目執(zhí)行偏差的問題所在，能夠?qū)Υ撕蟮念A(yù)算項(xiàng)目編制起到指導(dǎo)作用，從而使預(yù)算項(xiàng)目編制更具合理性、科學(xué)性。另外，預(yù)算項(xiàng)目內(nèi)容應(yīng)是緊緊圍繞項(xiàng)目既定目標(biāo)的，項(xiàng)目內(nèi)容是由不同的業(yè)務(wù)活動組成的，每個(gè)業(yè)務(wù)活動又決定具體分項(xiàng)支出，所以高質(zhì)量的預(yù)算編制應(yīng)該是每一筆支出都是為了實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)而編列的[2]。

（二）提高財(cái)政項(xiàng)目資金執(zhí)行效率

實(shí)施全過程預(yù)算管理、構(gòu)建預(yù)算項(xiàng)目績效管理體系，能夠在預(yù)算資金安排過程中有效地將預(yù)算資金安排到重點(diǎn)工作上，避免無效資金安排。從預(yù)算編制開始，針對項(xiàng)目績效指標(biāo)，合理分配項(xiàng)目資金；在項(xiàng)目執(zhí)行中實(shí)行績效監(jiān)控，保證預(yù)算資金執(zhí)行無偏差；項(xiàng)目執(zhí)行完畢后對項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)，對項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行打分，并根據(jù)反饋的評價(jià)結(jié)果進(jìn)一步指導(dǎo)預(yù)算編制，從根源杜絕財(cái)政項(xiàng)目資金的浪費(fèi)。近年來財(cái)政赤字嚴(yán)重，財(cái)政資金緊缺的情況日益嚴(yán)重，建立預(yù)算項(xiàng)目年度績效指標(biāo)，能夠使每一筆預(yù)算資金都能對應(yīng)到具體的績效指標(biāo)上，使每一筆財(cái)政預(yù)算都能夠得到合理有效的安排，從而提高財(cái)政項(xiàng)目資金的執(zhí)行效率。

（三）增強(qiáng)科研項(xiàng)目產(chǎn)出成果的導(dǎo)向性

資金的預(yù)算、收入、支出、決算是流動的過程，其中每一個(gè)環(huán)節(jié)都影響著績效指標(biāo)的建立、執(zhí)行、監(jiān)控、評價(jià)。首先，在預(yù)算申報(bào)過程中將項(xiàng)目抽象的目標(biāo)具象到具體的績效指標(biāo)上，使項(xiàng)目評審人員能夠直觀了解項(xiàng)目所能帶來的成果，從而更能促成項(xiàng)目資金的獲批。其次，在項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過程中對其進(jìn)行監(jiān)控、糾正執(zhí)行偏差。最后，對項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)行績效評價(jià)，考察預(yù)設(shè)的績效指標(biāo)是否完成，從而考評是否完成項(xiàng)目設(shè)定的目標(biāo)。對科研項(xiàng)目進(jìn)行上述預(yù)算全過程的績效管理，可使科研項(xiàng)目執(zhí)行過程始終以產(chǎn)出成果為導(dǎo)向，倘若產(chǎn)生偏差也能及時(shí)糾正。

（四）推動科研項(xiàng)目立項(xiàng)質(zhì)量的提高

長久以來財(cái)政科研項(xiàng)目資金的使用情況缺乏有效的考核機(jī)制，完善財(cái)政科研項(xiàng)目的指標(biāo)體系建設(shè)，建立預(yù)算項(xiàng)目全過程的績效管理體系，是財(cái)政科研項(xiàng)目立項(xiàng)過程中目標(biāo)設(shè)立的主要依據(jù)，是評價(jià)執(zhí)行情況與產(chǎn)出質(zhì)量的重要手段。建立科學(xué)的科研項(xiàng)目績效指標(biāo)體系、績效管理制度，使科研項(xiàng)目在立項(xiàng)階段就將項(xiàng)目產(chǎn)出成果明確到各項(xiàng)績效指標(biāo)中，并圍繞項(xiàng)目績效指標(biāo)制定實(shí)施計(jì)劃、開展科研活動，從而使科研項(xiàng)目立項(xiàng)質(zhì)量大大提升[3]。

二、科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算項(xiàng)目績效管理在實(shí)踐應(yīng)用中的問題

（一）缺乏預(yù)算項(xiàng)目全過程績效管理理念

自2020 年財(cái)政部發(fā)布《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》以來，財(cái)政預(yù)算績效管理雖有一定的成效，但大部分科學(xué)事業(yè)單位還是只注重財(cái)政預(yù)算資金的執(zhí)行情況，各部門財(cái)務(wù)主管機(jī)構(gòu)也停留在緊抓預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，忽視績效管理的局面。各部門過多要求預(yù)算資金執(zhí)行達(dá)到序時(shí)進(jìn)度，而忽略了財(cái)政資金的使用效率，導(dǎo)致預(yù)算項(xiàng)目績效管理工作流于形式，沒有起到應(yīng)有的作用[4]?？冃е笜?biāo)設(shè)置方面，更注多的傾向于數(shù)量指標(biāo)，往往缺少質(zhì)量指標(biāo)的設(shè)置，從而缺少對項(xiàng)目執(zhí)行過程中指標(biāo)完成情況的監(jiān)控與評價(jià)。

（二）預(yù)算項(xiàng)目績效管理缺乏立法支持

近年來，隨著國家對績效管理的不斷重視，國務(wù)院及財(cái)政部相繼下發(fā)了加強(qiáng)部門預(yù)算績效管理的相關(guān)辦法，但尚未出臺關(guān)于部門預(yù)算項(xiàng)目績效管理方面的專門法律規(guī)定，目前相關(guān)法律條文仍是《中華人民共和國預(yù)算法》第五十七條中的“要求各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價(jià)”，而對預(yù)算支出績效評價(jià)也只是一個(gè)原則性的規(guī)定，對預(yù)算項(xiàng)目績效指標(biāo)如何設(shè)置、指標(biāo)體系如何建立，以及如何評價(jià)績效指標(biāo)等都沒有詳盡的規(guī)定。

（三）預(yù)算項(xiàng)目績效指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)

預(yù)算項(xiàng)目績效指標(biāo)在預(yù)算申報(bào)時(shí)一并填報(bào)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為了項(xiàng)目績效評價(jià)取得更好的評分，往往會把指標(biāo)設(shè)置成較為容易實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)，或過于側(cè)重產(chǎn)出指標(biāo)的權(quán)重。比如，基建項(xiàng)目設(shè)置產(chǎn)出指標(biāo)為完成項(xiàng)目進(jìn)度100%、預(yù)算執(zhí)行率100%等。這樣的指標(biāo)以項(xiàng)目資金執(zhí)行完畢為考評標(biāo)準(zhǔn)，對項(xiàng)目完成質(zhì)量及效益方面毫無考評意義，無法體現(xiàn)績效指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、合理性。為了使項(xiàng)目績效指標(biāo)能夠更好地考評項(xiàng)目完成效率，也應(yīng)全面考慮效益指標(biāo)及滿意度指標(biāo)的權(quán)重比例。

預(yù)算項(xiàng)目績效指標(biāo)設(shè)置過于概括、模糊、不夠具體，緊緊是項(xiàng)目能達(dá)到某種效果的描述。在項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行中無法界定指標(biāo)是否完成，更無法提供指標(biāo)完成的證明材料，這種指標(biāo)對項(xiàng)目完成效果來講毫無意義，只能從某個(gè)方面來說明該項(xiàng)目能夠起到支持相關(guān)指標(biāo)內(nèi)容的意義。

預(yù)算項(xiàng)目績效指標(biāo)不夠量化。由于定性指標(biāo)更容易完成，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在設(shè)置績效指標(biāo)過程中往往傾向于定性指標(biāo)。但定性指標(biāo)更難考評其完成比例，也很難提供證明材料。

（四）預(yù)算項(xiàng)目績效指標(biāo)評價(jià)內(nèi)容不夠全面

預(yù)算項(xiàng)目績效指標(biāo)評價(jià)是一項(xiàng)伴隨全預(yù)算過程的系統(tǒng)工程。預(yù)算項(xiàng)目績效指標(biāo)評價(jià)更是涵蓋了很多方面的內(nèi)容，但目前績效評價(jià)指標(biāo)考評方面存在很多薄弱環(huán)節(jié)，使評價(jià)內(nèi)容不夠全面。例如，績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)置往往側(cè)重于合法性而忽略了效益性，只注重單純的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投入和資金回收，不注重與項(xiàng)目關(guān)聯(lián)的投資環(huán)境、政策體制、自然生態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行業(yè)影響等諸多因素，客觀上阻礙了評價(jià)的公共服務(wù)職能。

（五）預(yù)算項(xiàng)目績效指標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控及績效評價(jià)結(jié)果難以發(fā)揮作用

科學(xué)事業(yè)單位目前普遍對預(yù)算項(xiàng)目績效管理不夠重視，財(cái)務(wù)人員和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人沒有意識到開展全過程預(yù)算項(xiàng)目績效管理的重要意義。對于中期績效監(jiān)控及年終績效評價(jià)往往是為了完成任務(wù)，一評了事，再加之原本績效指標(biāo)設(shè)置存在問題，導(dǎo)致監(jiān)控及評價(jià)結(jié)果并沒有發(fā)揮出設(shè)想的作用。另一方面，缺少第三方機(jī)構(gòu)績效評估，使績效指標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控及績效評價(jià)結(jié)果的真實(shí)可靠性存在很大的不確定性。

三、科學(xué)事業(yè)單位優(yōu)化預(yù)算項(xiàng)目績效管理的對策

（一）革新預(yù)算管理人員及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人全預(yù)算過程績效監(jiān)控的理念

加強(qiáng)宣傳預(yù)算項(xiàng)目績效管理體系建設(shè)的理念，使預(yù)算項(xiàng)目績效指標(biāo)的設(shè)立、執(zhí)行監(jiān)控和考評不僅局限于形式，更是融入預(yù)算申報(bào)、執(zhí)行、決算的全過程，發(fā)揮對預(yù)算項(xiàng)目資金使用的監(jiān)督、規(guī)范作用，以及進(jìn)一步指導(dǎo)預(yù)算項(xiàng)目資金安排的作用。加強(qiáng)預(yù)算績效管理人員專業(yè)知識培訓(xùn)，組織相關(guān)預(yù)算績效管理人員認(rèn)真學(xué)習(xí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)〔2011〕416 號）、《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》[5]，轉(zhuǎn)變只重視預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、忽視科研項(xiàng)目資金使用效益的舊觀念，增強(qiáng)預(yù)算績效管理意識。

高質(zhì)量的項(xiàng)目績效目標(biāo)管理需要財(cái)務(wù)預(yù)算管理人員及負(fù)責(zé)項(xiàng)目的業(yè)務(wù)人員共同參與。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人主要對指標(biāo)內(nèi)容、指標(biāo)值及指標(biāo)權(quán)重等方面設(shè)置的相關(guān)性、可行性、科學(xué)性進(jìn)行把控。財(cái)務(wù)預(yù)算管理人員主要對績效目標(biāo)的設(shè)立與項(xiàng)目各活動內(nèi)容、支出分項(xiàng)是否緊密關(guān)聯(lián)，績效指標(biāo)的設(shè)置是否體現(xiàn)項(xiàng)目主體目標(biāo)等進(jìn)行審核把關(guān)。

（二）加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目績效指標(biāo)體系建設(shè)

建立科學(xué)、合理的預(yù)算項(xiàng)目績效指標(biāo)體系，是預(yù)算全過程績效管理的首要任務(wù)，也是《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》的最基本要求。首先，預(yù)算項(xiàng)目績效指標(biāo)包含產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本，以及經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、服務(wù)對象滿意度等。其次，科學(xué)、合理的預(yù)算項(xiàng)目績效指標(biāo)體系應(yīng)兼具相關(guān)性、重要性、代表性、具體性、可衡量性等特征。最后，預(yù)算項(xiàng)目績效指標(biāo)的設(shè)立應(yīng)均衡考慮科研事業(yè)單位自身情況，以及項(xiàng)目的效率及效益性，在產(chǎn)出、效益、滿意度指標(biāo)間賦予合理的權(quán)重，使指標(biāo)權(quán)重在預(yù)算全過程中體現(xiàn)差異性，其中，實(shí)施期間的評價(jià)更加注重決策、過程和產(chǎn)出，實(shí)施期結(jié)束后的評價(jià)更加注重產(chǎn)出和效益。

針對每個(gè)項(xiàng)目建立項(xiàng)目本身的績效指標(biāo)體系是科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算項(xiàng)目績效管理優(yōu)化的重要手段?？茖W(xué)項(xiàng)目根據(jù)學(xué)科內(nèi)容、研究領(lǐng)域等的不同，應(yīng)設(shè)立不同的績效指標(biāo)體系，以滿足特定科學(xué)項(xiàng)目特有的績效考評要求。例如，基礎(chǔ)研究類項(xiàng)目是為了獲得關(guān)于現(xiàn)象和可觀察事實(shí)的基本原理及新知識，而進(jìn)行實(shí)驗(yàn)性和理論性工作的項(xiàng)目，應(yīng)更傾向于效益指標(biāo)的建設(shè)；應(yīng)用研究項(xiàng)目是為了獲取新知識而進(jìn)行的創(chuàng)造性研究的項(xiàng)目，這類項(xiàng)目主要是針對某一特定的實(shí)際目標(biāo)，在績效指標(biāo)體系建設(shè)時(shí)應(yīng)更加注重產(chǎn)出指標(biāo)的設(shè)定；實(shí)驗(yàn)發(fā)展類項(xiàng)目主要是利用從基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)中所獲得的現(xiàn)有知識，為產(chǎn)生新的產(chǎn)品、材料和裝置，建立新的工藝、系統(tǒng)和服務(wù)，這類項(xiàng)目應(yīng)兼顧產(chǎn)出指標(biāo)（尤其是質(zhì)量指標(biāo)）及效益指標(biāo)。

（三）建立專門的預(yù)算項(xiàng)目績效管理機(jī)構(gòu)及制度

僅靠預(yù)算管理人員對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行績效監(jiān)督、考評往往不具客觀性，難以發(fā)揮預(yù)算項(xiàng)目績效管理的真正作用。建立專門的預(yù)算項(xiàng)目考評機(jī)構(gòu)，樹立預(yù)算項(xiàng)目績效考評職責(zé)，對預(yù)算項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性進(jìn)行客觀、公正的測量、分析和評判，使預(yù)算項(xiàng)目績效考評結(jié)果更具指導(dǎo)意義。根據(jù)《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》，制定科學(xué)事業(yè)單位自己的預(yù)算項(xiàng)目績效管理制度，建立適合科學(xué)事業(yè)單位自身且科學(xué)、合理的項(xiàng)目支出績效管理體系，是預(yù)算項(xiàng)目績效管理工作的制度保障。建議重新修訂《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》，增加部門預(yù)算項(xiàng)目績效評價(jià)的部分，并對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行具體規(guī)定，特別是對于績效評價(jià)的評價(jià)指標(biāo)、技術(shù)方法、管理機(jī)構(gòu)、結(jié)果運(yùn)用和考核獎懲等進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，使預(yù)算項(xiàng)目支出績效評價(jià)工作有法可依、有章可循。

（四）充分發(fā)揮預(yù)算項(xiàng)目績效指標(biāo)評價(jià)結(jié)果對提高科研項(xiàng)目創(chuàng)新水平的指導(dǎo)作用

首先，建立預(yù)算項(xiàng)目績效監(jiān)控、考評問責(zé)制度，以預(yù)算項(xiàng)目績效考評結(jié)果為下一步財(cái)政資金優(yōu)化配置提供依據(jù)，對低效、無效的財(cái)政資金安排予以削減、取消。鼓勵(lì)對取得卓越科研成果、具有創(chuàng)新進(jìn)步意義的科研項(xiàng)目增加財(cái)政資金安排，提高科研人員對科研項(xiàng)目績效管理的重視。其次，充分發(fā)揮預(yù)算管理人員及科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的主觀能動性，讓預(yù)算項(xiàng)目績效管理不被視為額外的工作負(fù)擔(dān)，而是以科研成果為導(dǎo)向，既提高預(yù)算項(xiàng)目績效考評分?jǐn)?shù)，為以后年度預(yù)算項(xiàng)目資金安排提供依據(jù)，同時(shí)也提高科研事業(yè)單位的科研創(chuàng)新水平。